不能把两个“两权分离”作为“稳制”、“活田”的基本思路，本文主要内容关键词为：能把论文,基本思路论文,两个论文,稳制论文,活田论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘 要 不能用生产资料所有权与经营权的分离来稳定家庭联产承包责任制，也不能把农地承包权与使用权的分离作为搞活农地使用权流转的基本思路。“活田”应以“稳制”为基础，明确农地所有权，从实际出发推广和完善搞活农地使用权的形式，加强宏观调控。
关键词 家庭联产承包责任制 所有权 经营权 承包权
稳定家庭联产承包责任制（简称“稳制”），搞活农地使用权，使农地使用权在农户之间自如地流转起来（简称“活田”），已经成为当前深化农村经济体制改革的重大课题。因此，认真分析“稳制”、“活田”过程中遇到的各种问题，理清基本思路，提出相应对策，无疑是很重要的。
“稳制”、“活田”有各种各样的思路。“有关专家认为，要正确处理‘稳制’与‘活田’的关系，首先要从理论上搞清‘三权分离’的道理。家庭联产承包责任制的实行，实现了集体土地所有权和经营权的分离。而农户所拥有的经营权又是由承包权和使用权组成的，在土地流转过程中，承包权和使用权再次分离。”〔1〕有的认为， 要“稳制”、“活田”，必须坚持“三权（所有权、承包权、使用权）分离〔2 〕上述观点本质上是一致性的：用土地所有权同经营权的分离来“稳制”；用土地承包权同使用权的再分离来“活田”。我以为，这种思路是不正确的。
一、不能把农地所有权与经营权的分离作为“稳制”的基本思路
不能把所有权与经营权的分离作为“稳制”的基本思路，原因为：
第一，要“稳制”就不能使农地所有权同经营权彻底分离，在当前，“稳制”的当务之急是要强化集体统一经营这一层面。
不可否认，在实行家庭联产承包责任制的初始阶段，在全国大多数农村，基本上没有农业社会化服务体系。那是因为由于文化大革命的干扰和“四人帮”的破坏，集体经济大多数已成“空壳”，农村基层组织又严重瘫痪，加之当时经验不足，不应分的集体生产资料（如大型农机具）也下分到户，无力无法建立农业社会化服务体系，以致“大包干”成了“大撒手”。但没过多久，问题也随之而来，制种、机耕、排灌、防虫、防疫、水保、农田基建等项目，一家一户办不了、办不好、办不经济，农民叫苦不迭，家庭联产承包责任制应有的优越性也大打折扣，而且极不稳定。“稳制”是我国当前全局性的大事，要做的工作千头万绪，一项非常重要的工作是建立健全农业社会化服务体系，强化集体统一经营。在这里，只有所有权和经营权统一起来才能办到，才能使家庭联产承包责任制在农业日益产业化、社会化的条件下存活，并通过发展、完善得到稳定。
第二，农业生产经营活动的组织方式不同于工业企业生产经营活动的组织方式，因此不能把搞好工业企业的“两权分离”套用在农业上，更不能一味地强调通过两权分离来“稳制”。
我国仅大中型国有企业就有13000多家， 企业生产经营条件千差万别，社会需求十分复杂且变动不居，把它们都交给生产资料的所有者国家直接经营，就会严重压抑企业的生机和活力。在我国现阶段，只有那些关系国民经济命脉的特种部门，如生产某些特殊产品的部门和军工企业，“两权合一”，由国家独资经营，而那些关系国民经济发展的重要部门，如钢铁、煤炭、石油等重要部门中的大型骨干企业，众多的中小企业，都实行“两权分离”。实践已经证明，“两权分离”能有效地调动各方积极性，激发工业企业的活力。我国农业则不同，按照《土地管理法》规定，我国农业一般以村民小组为集体单位，几十户人家，几百口人，几十公顷土地，以集体所有的资金、生产资料经营带有社会化性质的服务项目，以此稳定和发展家庭联产承包责任制，不仅是可能的，而且是必须的。
第三，一味地强调用“两权分离”来“稳制”，是对家庭联产承包责任制的一种误解。
有人会说，“两权分离”是针对家庭联产承包责任制的，而不是指集体经营。这种说法误解了家庭联产承包责任制。首先，家庭联产承包责任制是集体经济性质的一种经营形式，不是“单干”，更不是私营经济。其次，它既是一种经营形式，又是一种经济制度。它的比较成熟的形态应该是统分紧密结合在一起的双层经营机制，缺少了“统”这个集体经营的层次，“分”这个家庭经营的层次便在很大的程度上失去了生机和活力。并且越是随着农村经济的发展，越是随着农业社会化程度的提高，两者的鱼水关系就会越来越密切。如同人们不会见到离开水的活鱼一样，要发展、完善、稳定家庭联产承包责任制，就不能把集体统一经营同家庭分散经营割裂开来，也就不能把农地所有权同经营权的分离作为“稳制”的基本思路。忽视集体经营，“制”不但不稳，而且是难以存在下去的。这种例子难道还少吗？安徽省巢湖市槐林镇的农民过去常到沿海等地区承包种农田，却荒了自家地，主要原因是沿海等地区的农业社会化服务体系比较健全。只有当地政府改善了农业社会化服务条件之后，“打农户”才回流了。〔3〕
如果在实行家庭联产承包责任制的初始阶段，提出用“所有权与经营权分离”来搞活农业的思路，由于“事出有因”，可以在情理之中。而在当前，笼统地提出以农地“所有权与经营权分离”来“稳制”，不仅“制”不能稳，而且不利于壮大集体经济，不利于培育和发展农业社会化服务体系，不利于向“活田”平稳过渡。“否定之否定”规律已经向人们展示了这样一幅画面：在规模经济比较发达的地区，站办农场、集体农场已应运而生，在那里，农地的所有权与经营权明明白白地结合在一起了。
实行家庭联产承包责任制这样一种经济制度，其目的不在农地所有权与经营权的分离上，不是说集体既然作为农地的所有者，就不能经营任何项目。“稳制”的基本思路应是：改变过去那种高度统一的集体经营模式，实行宜分则分，该统则统，统分互补、紧密结合的双层经营模式，以发展和完善求“稳制”。
二、不能把农地承包权与使用权的分离作为“活田”的基本思路
“稳制”虽为基础，“活田”乃发展方向。据我考察，目前我国农地使用权流转的形式有13种。从对这13种形式的逐一分析看，农地“两权（承包权与使用权）再分离”也不能成为“活田”的基本思路。这里有三种情形：
第一，“两权合一”使农地使用权得以流转。
属于这种情形的有“一田制”、“双田制”、“三田制”、“重新发包”、“异地承包”、“外商承包”、“全托制”、 “规模经营”8种活田形式。“一田制”，即把过去的口粮田、责任田、经济田统一确定为商品田，进行承包，两权合一，面积不限。“双田（口粮田、商品田）制”中的口粮田是按人头分配到户的，而不是通过“两权再分离”到户的，只交农业税不交承包费，其职能是解决农户基本生活的保障问题。“三田制”是将土地分为口粮田、承包田和经济田三部分，承包田要交承包费和国家的定购粮，经济田招标承包，除交农业税和定购粮而外，还要交纳一定的承包费。承包田和经济田都是两权合一的。两权合一的活田形式还有重新发包、异地承包、外商承包，它们都是采取承包制进行农田经营活动的。“全托制”是农户中外出打工者、经商者把种收以外的农活，以有偿的形式委托其他农户代做。对“受托员”来说，他只是承揽了人家大部分农活，对承包户来说两权也是合一的。规模经营是农地使用权流转的主要形式。它一般有三种：有的是土地转包形成“种田大户”；有的是通过反承包、倒租赁、异地承包形成的；有的是由集体收回撂荒地再重新发包形成的。这些具体形式前面已作了详细的分析，在此不再赘述。从它的经营形式来看，主要有家庭农场、站办农场、村办农场、股份农场、种田大户、专业大户、专业队等。这些形式，大多数没有采取承包制，即使采用，在一般情况下，两权也是合一的。
第二，不通过“两权再分离”也能使农地使用权流转。
属于这种情形的有“股份制”、“租赁制”、“‘四荒’拍卖”三种活田形式。股份制主要采取土地、资金、技术、劳力、管理等生产要素入股、参股，有村户联营、户户联营、企事业单位与农户联营、科研部门与村户联营、跨地区、部门、所有制形式联营等多种形式，进行农业集约化、规模化经营活动，来使农地使用权流转的。将承包地入股的农户，也参与使用土地，两权是合一的。集体若将土地入股，就无所谓“两权再分离”。租赁制是农村集体经济组织以一定的租金（或地租）、期限，将土地出租给农户或单位耕种、开发、治理。“‘四荒’拍卖”是农户、机关、团体、企事业单位，通过公平竞争，竞标竞价购买集体“四荒”的经营权。三五十年不变。由此可见，上述三种形式一般不是通过农地承包权和使用权的分离，使农地的使用权流转起来的。
第三，通过“两权再分离”才使农地使用权得以流转。
属于这种情形只有“反租倒包”、“重新发包”两种活田形式。反租倒包是由乡镇、集体经济组织或村属农业服务单位牵头，将缺乏或没有经营能力、经营条件的农户或单位承包的土地，以一定的租金、期限为条件，从原承包者手中租过来，经调整、改造、建设配套，再交给其他农户、单位承包经营。这是通过“两权再分离”来活田的。“重新发包”有的实行有偿转包，它属于“两权再分离”；有的实行无偿转包甚至倒贴转包，对于第一承包人来说，承包权已失去了意义，甚至只留下负面意义，根本谈不上“两权再分离”。
从上述分析中可以看出，13种活田形式只有两种是通过农地承包权和使用的分离来实现的。把“两权再分离”作为活田的基本思路，完全是一种误解。因为活田在绝大多数情况下，不是通过农地的承包权与使用权的分离实现的。而误解之所以产生，其源概出于：其一，农地的承包权与农地的所有权、占有权、使用权、处置权、受益权不同，后五者属于完整的产权范畴，前者则不是，它仅是获得农地使用权的一种方式或渠道，有时只是农地的一种具体经营方式。其二，农地承包权与使用权的分离仅仅是活田的一种方式，而且从农业生产社会化程度日益提高的发展趋势来看，它不是主要方式，更不是唯一方式。如果绝对化，那就错了。
我国地域辽阔，各地的“地情”、经济发展水平、城市化进程不同，农业开发项目的投资额、周期、难易程度不同，加之农民对土地社会保障功能的依恋观念、程度不同，甚至差别很大，因此，就不能按照一种固定不变的模式去活田。活田的基本思路应该是：不唯书，不唯上，只唯实，一切从实际出发，因地制宜，分类指导，那种形式能“活田”，就用那种，群众喜欢那种，就采用那种，不搞“一刀切”，以能否促进农业生产力发展、农村经济繁荣和保持社会稳定为唯一标准。只有这样，农地使用权才能顺利流转。
三、“稳制”、“活田”的基本对策
第一，“活田”应以“稳制”为基础。
首先，家庭联产承包责任制可容纳不同水平的生产力，具有广泛的适用性，深受亿万农民的欢迎，只有稳定它，才能为农地使用权流转制度的建立积累起雄厚的集体经济实力，并提供一个稳定的社会环境。其次，以规模经营为主要形式的农地使用权流转制度的建立，需要许多经济条件，健全的农业社会化服务体系就是重要的一条，而具有双层经营机制的家庭联产承包责任制，就能很好地创造出这样的条件。再次，从两者的关系来看，农地使用权流转制度是对家庭联产承包责任制的继承、延续和发展，是“扬弃”，而不是抛弃，双层经营、政社分设等原则及家庭经营形式仍会被继承和采用。最后，从目前全国范围来看，稳制是全局性政策，活田是局部性政策。可见，活田是方向，稳制为基础。然而，在农村个别地区，有的强行解除未到期的承包合同；有的对到期合同不积极地延长承包期；有的借延期之机，扩大机动地，随意提高承包费，农民很有意见，无形中也加重了对活田的疑虑。要为活田创造条件，当前的首要任务是必须坚定不移地执行国务院“把土地承包期再延长30年”（有些开发性项目可以更长一些）的新政策。目前， 仍有2/3的村仍未完成“延期”工作，要抓紧进行，应到期一批，续订一批。要根据不同情况，区别对待，群众对原承包办法基本满意的，可直接延长；现承包地严重不均的，作适当调整后再延长承包期。要切实防止乡村干部仗权承包。
第二，明确农地所有权，维护土地公有制。
建立农地使用权流转制度，从性质上说，不是改变农地的集体所有制，而是这一制度的自我完善和发展，其目的在于巩固农村集体所有制。然而，在活田过程中，侵犯农地集体所有权的现象时有发生：（1 ）有的农民在承包地上，修房造屋或建豪华“阴宅”，以图永久占有；有的拒交税费，影响了农地集体所有权在经济上的实现。（2 ）有的集体或个人以高价直接把地卖给个体工商户。（3 ）有的把“三级所有”误解为村民土地“三级都有份”，乡、村（原大队）平调村民土地。 （4）有的村组以自办“开发区”等为由，擅自改变农地用途，造成国有资产流失。有鉴于此，必须采取以下对策：（1 ）地籍管理的汇总工作应抓紧进行，在划清土地权属的基础上，尽快下发《集体土地所有权证》、《集体土地使用证》。（2）拍卖“四荒”必须先明确产权关系、 使用方向、权利和义务，并要有利于利用、水保和环保。（3 ）在活田过程中，土地权属有争议的，须先确认权属，需变更权属的，须由地管部门进行权属变更、登记，然后流转。（4）农地转为非农用地， 应“统一出让，转权让利”，即必须先由国家将土地征为国有，再由国家垄断的一级市场出让。国家应防止出让费与土地征用补偿费过份悬殊，切实保护农民利益。（5）维护《宪法》、《土地管理法》的尊严， 坚持农地集体所有制，严厉打击农地私有化的违法活动。
第三，积极探索、推广、完善农地使用权流转形式。
流转形式问题不解决，农地使用权流转就成了一句空话。因此，它是建立这一制度的中心环节。现在的问题是，有的农村基层组织对这一工作，或漠不关心，放任自流，或一刀切，赶进度；不少地方由于配套工作跟不上，致使流转形式自生自灭；个别干部利用调地之机，搞幕后交易，以致群众迁怨于土地流转。有鉴于此， 必须做好以下工作：（1）各级政府、农村干部，应以极高的政治热情，像当年推广小岗村首创的家庭联产承包责任制那样，探索农地流转形式，寻找进一步深化农村经济体制改革的突破口。（2）目前出现的农地使用权流转的13 种形式，各具特色，长短互补，有着不同的适用性。由于各地的“地情”不同，甚至差别很大，因此在推广这些形式时，一定要实事求是，分类指导。例如，同是规模经营，有的可以从“双田制”起步，有的可借集体之力萌生；有的可搞家庭农场、站办农场，有的可按股份制经营。（3 ）工作方法上，既要坚持原则，又要有高度的灵活性。如，既要稳制，又要活田，就要正确处理拍卖“四荒”与历年承包合同的关系；既要促成土地连片，又要防止垄断租赁；既不能强制推行，又要防止坐失良机；既要允许当前流转制度的多样性，又要注意与土地市场体系相对接。（4 ）在政策上，一是要统筹兼顾，既要通过活田增加国家税收，壮大集体经济，又要确保增加农民收入；二是不管推行哪种形式，都要充分尊重农民的意愿，维护农民对农地的占有权、使用权、受益权；三是既要鼓励有较强经营能力的农户多承包地，又要照顾到愿承包地的困难户，或准其分期付款，或给予必要的资金扶助，以利共同致富。（5 ）政府要通过优惠政策和必要的扶持等措施，促使农地使用权流转形式不断发展和完善。
第四，强化政府职能，加强宏观调控。
这是因为：（1）专家估计，四年前我国土地资产已值15万亿元， 必将成为最大的产业。（2）土地是不可再生的特殊资源， 具有使用的排他性、不可移动性和永续性等特点，又是人类一切活动的载体，一旦严重失控，“皮之不存，毛将焉附”，影响深广久远。（3 ）我国地广人更多，人均占地不及世界平均水平的1/4，而土地需求正旺， 供需矛盾异常尖锐。（4）土地是调控宏观经济最常用最得力的手段， 调控者先受调控势在必然。（5）当前多头批地、越权批地、批而不用、 用而不批和化公为私的现象极为严重。可见，加强对土地的宏观调控是很必要的、紧迫的。所以，全国上下提高对加强土地宏观调控重要性的认识，取得全国人民尤其是9亿农民在这一方面的理解和支持， 就成了对土地进行宏观调控的第一件大事。第二，遏制农地锐减势头。“八五”期间，占用农地大户是建开发区和办镇企业。因此，必须借鉴日本、新加坡等国从严管地的成功经验，坚持“五统一”原则，严格批地，加大执法力度，设置“垂直型”管地机构，改变目前“用地管地兼于一身”的现状。同时，合理布局工业，集中安排乡镇企业（可节地10—20%），提高土地利用率。第三，强化政府计划、保障、服务等项职能。政府应从战略高度出发，把农地利用、使用权流转与农村经济结构调整、城镇建设、第三产业发展、剩余劳力转移、计划生育等作通盘考虑，制订出农地管理的长远规划和切实可行的近期实施方案。积极培育农村劳动力市场、劳务市场、技术市场、资金市场及其中介机构，逐步建立健全农村社会保障体系，解除土地转出者的后顾之忧，保障农地使用权顺利流转。政府应组织涉农部门，为农民提供供种、机耕、排灌、防虫、加工、销售等产前产中产后服务，解决农民在资金、技术、信息、咨询等方面的困难。政府在执行上述职能的过程中，应坚持“资源资本管理并重”的原则，尊重价值规律，充分利用税收、地价、地租、出让费等经济杠杆的积极作用，调控农地使用权流转的对象、范围、方向和速度。第四，加强法制建设，加强宏观调控的力度。当前，应修改《土地管理法》，尽快制定农地使用权流转、农地出让、农业承包合同管理等方面的法律、条例。清除地方保护主义等从严执法的重大障碍，发现农地使用权流转中的违法活动，必须一查到底，坚决纠正。
收稿日期：1996—01—23
注释：
〔1〕《探索中的规模经营》，1995年4月17日《人民日报》。
〔2〕《完善土地承包，活化生产要素》，1994年11月4日《人民日报》。
〔3〕珉生：《“打农户”回流》，1993年3月5日《光明日报》。