从等级化到标准化：义务教育阶段学校建设的新趋势——基于广东省的实证研究，本文主要内容关键词为：广东省论文,新趋势论文,义务教育阶段论文,等级论文,实证研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2004年7月，广东省召开了全省科技·人才·教育工作会议。8月初，中共广东省委、广东省人民政府印发了《广东省教育现代化建设纲要(2004-2020年)》。针对广东教育发展的不平衡性，《纲要》第16条明确指出，“要促进教育的区域协调发展，大力推进义务教育阶段的标准化学校建设”。这种“标准化学校”的提法具有一定的新意：它不仅是对义务教育等级化学校建设的反动，而且明确指出了未来义务教育学校建设的发展方向。由于等级化学校在全国范围内普遍存在，这种区域内的政策转变势必也将会产生全国性的影响。本文将以广东省为例，就实施该政策的必要性和可能性以及在实施过程中所面临的矛盾和基本对策进行探讨。
一、义务教育阶段等级化学校建设的现状及其存在的问题
自20世纪90年代以来，广东省开始推进等级学校的建设。所谓等级学校，是指那些达到政府制定相关标准，并经过各级政府教育督导部门验收合格的优质学校，包括省一级学校、市一级学校和区一级学校。其中，省一级学校的等级最高。另外，由于各级等级学校的评定时间有先有后，最先被评定的学校往往是办学历史悠久、水平比较高的学校，所以，在省一级学校中，又还有重点省一级和一般省一级之分。建设等级化学校的目的在于，充分利用有限资源，扩充优质学位，提高基础教育质量，满足社会对优质教育的需求。到2004年，广东省一级学校共有503所[1]。具体到省会城市广州市，则有市一级学校60所(含小学45所，中学15所)[2]。而再到各个区一级的层面，又还有区一级学校若干所。由此，构成了一个全省等级学校的网络。
调查表明，当前等级化学校，尤其是义务教育阶段等级化学校的现状如下：
1.等级化学校数量在学校总数中所占比例偏少。据统计，2003年，全省共有小学22792所，普通初中3181所，普通高中995所[3]。与此同时，各级省一级学校的数量则分别只有238所、47所和215所，其在同类学校中所占的比例分别只有1.04％、1.48％和21.6％。
2.等级化学校主要集中在经济发达地区。虽然全省21个城市均建设有省一级学校，但它们却主要分布在深圳、珠海和汕头等几个经济特区以及广州、佛山、中山、东莞、江门等珠江三角洲地区。这8个城市的省一级学校总数达到345所，占到全省省一级学校总数的68.6％，而其他13个城市的省一级学校数量仅占全省总量的31.4％。其中，粤北、粤东和粤西的某些城市，等级学校的数量尤其少。
3.初中阶段的等级化学校数量较少。由于全省初中仅有47所省一级学校，而全省的普通初中数量则高达3181所，前者相对于后者的比例仅为1.48％。与此同时，又由于高中阶段的省一级学校占全部普通高中数量的比重达到了21.6％的水平，因而相衬出高中阶段优质学位的富裕和初中阶段优质学位的短缺。
4.义务教育阶段的等级化学校所占比重更小。2003年，全省义务教育阶段学校总共为25973所，但其中的省一级学校仅为285所，占1.09％。其中，小学中的等级化学校少之又少，仅占1.04％。
5.民办学校基本被排除在等级化学校之外。在全省503所省一级学校中，民办学校仅有3所，所占比例为0.6％。而相对于全省总共约74.1万[4] 民办学校的中小学生而言，3所省一级学校所能提供的优质学位数更是可以忽略不计。
上述学校建设等级化的现状，反映出当前广东教育在发展过程中的如下问题：
1.明显体现出区域间教育发展的不平衡性。等级化学校在广东不同区域间分布的不平衡，客观上反映了当地经济、社会以及教育发展的实际水平，并又反过来制约了当地受教育者的受教育水平，进而从根本上限制了人的职业流动性。由于受教育者个人发展深受其受教育背景的影响，而区域间的受教育条件又是如此的不平衡，比如，汕尾市仅有一所省一级完全中学，因此，与广州市拥有90所省一级学校相比，该地区受教育者的受教育机会和条件显然要与广州有很大的差距。
2.明显反映出义务教育的相对薄弱。义务教育阶段等级化学校数量在整个学校中所占比例偏少，折射出当前广东省义务教育阶段学校发展水平的相对偏低。与此同时，在所有省一级学校中，义务教育阶段省一级学校的比例与高中阶段省一级学校的比例相差19.8倍的事实，则反映出义务教育和作为非义务教育的高中教育之间发展的极度不平衡。由于绝大多数高中均为公办，并且学费和择校费比较高，不仅说明政府将大量的财政收入投入到了高中教育而非义务教育，而且也说明了政府发展教育的导向主要在高中教育而非义务教育。这种现象使得人们对政府举办义务教育这一法律制度产生怀疑。
3.明显反映出学校教育条件的巨大差异。由于等级学校尤其是省一级学校一般达到了比较高的标准，而这类学校数量又偏少，其直接后果就是，在同样由政府举办的同级同类学校之间形成了教育条件的巨大差异。当这种差异表现在义务教育阶段的学校建设过程中时，它所带来的更深层次的问题便是：义务教育阶段不同学校受教育者的教育公平根本无法实现。它不仅体现为受教育条件方面的极度不公平，而且体现为最终教育结果方面的极度不公平。以省一级小学为例，其规模在24个班的学校，其标准班额为46—50人，教师学历达标率为100％(其中大专以上学历70％以上)，教师办公用计算机至少3人一台，有标准的200米环形跑道运动场，有300平方米以上的室内体育场馆和游泳池等等[5]。而与此同时，许多非等级小学，尤其是经济欠发达地区的小学其实际班额可能达到60-70人，教师可能大部分学历不达标，不仅没有任何先进的计算机和多媒体教学手段和设备，而且就是连基本的粉笔和黑板也未必能满足教学要求。至于说到体育场馆，则更是天方夜谭。
4.明显反映出民办学校的边缘化趋向。教育的举办权不仅是政府的，而且也是个人和民间的。近年来中国民办教育的大发展，至少说明了两个基本问题：一是从绝对意义上来讲，要解决几亿中国人读书的问题，必须要民办教育的参与；二是从相对意义上来讲，要满足一部分人的个性化教育需要，也离不开民办教育的参与。但在中国这样一个政府主导教育和等级学校评估的现实情况下，如果全广东只有3所民办学校达到了省一级学校的标准，其意味则是十分深长的。在等级学校评估不仅主导学校的办学方向，而且直接影响到生源质量和社会评价的情况下，如果民办学校只有极少数可以跻身等级学校的行列，在中国特定的现实条件下，也就实际将民办学校从整体的办学竞争中排除出去了，并从根本上影响着民办学校的办学水平和发展前景。这种国家垄断教育和学校的现象，不禁让人对教育权本身的归属问题多了一份思考。
二、义务教育阶段标准化学校建设的必要性和可能性
义务教育阶段等级化学校的建设虽然在一定范围内绝对改善了一部分学校的办学条件，并提高了其教育和教学水平，但由于其使用的几乎全部是政府财政和公共资源，而能够享用到的却只有很少的受教育者，并且与之相对应的则是众多的绝大部分非等级学校，因而，在肯定其成绩的同时，不能不看到这种政策本身在理论上和实际政策上的局限性。在这个意义上，回归义务教育本源，建设标准化学校的呼声也就应然而生。
(一)义务教育阶段标准化学校建设的必要性
1.教育公平的核心理念要求义务教育平等面向所有受教育者。教育公平具有三方面的内在规定性和四方面的特殊性[6]。就其内在规定性而言，一是它首先关注的是由不同划分标准所形成的特定受教育群体在教育利益和负担分配中所占的份额；二是只有确认“份额”在群体中公平分配的前提下，群体中个体教育权利分配的公平性才可能和有意义；三是它除了要求一种分配上的待遇以外，还特别强调相应的救济或制度保障。而就其特殊性而言，则主要体现在：(1)分配内容相对于受教育者而言均是外在的，更不涉及受教育者个人的素质本身。(2)裁判效力受到基本人权的限制，“责罚”的下限不应该损害受教育者本人的教育基本权利，而“奖赏”的上限也不应该损害到其他受教育者的教育权利。(3)评论标准具有多元性，对同一类对象或情况必须采用同样的或共通的标准。(4)在竞争场合中要重点关注公平原则表现出的适用性方面的盲点，即并不是所有教育领域或教育活动中都必然存在有竞争的场合。从上述意义上来讲，教育公平的核心理念体现在义务教育领域，实际上也就表现为入学机会的平等、受教育条件的平等以及教育结果的平等。由于义务教育阶段学校的巨大差别违背了义务教育应该平等面向所有受教育者的基本要求，并且在事实上影响了受教育者在入学机会、受教育条件以及最后教育结果等方面的平等权利，这种现象必然要有所改变。
2.义务教育的本质特征要求学校建设要有一个相对统一和一致的标准。义务教育作为一项国家的法律制度和教育制度，具体指依照法律规定，适龄儿童和少年必须接受国家、社会、学校和家庭必须予以保障的国民教育，具有强迫、公共、免费和基础等特点[7]。强迫性特征反过来要求国家必须为所有受教育者提供相对统一和一致的学校教育，否则，由受教育条件不平等所导致的教育结果的不平等，将使得国家的教育意志无法得以体现和实现。公共性特征反映了义务教育的国民教育属性，如果国家不能提供相对统一和一致的学校教育，面向本国和本民族全体国民的教育将会在内容和结果上产生巨大差异，进而影响到全体国民素质的同步提高。免费性特征要求国家对接受义务教育的受教育者免除全部或者大部分就学费用，但这种免费的特征并不能以扬此抑彼的方式来换取，更不能以牺牲整体教育质量为代价。基础的特点则反映出义务教育全民性而非英才性教育的属性，要求通过普及义务教育而实现人人有书读、人人有相同的受教育条件、人人有平等发展前提的目标。面向少数人的精英或英才教育不是义务教育。
3.标准化的基本要素与教育公平的理念和义务教育的要求之间存在一定的适切性。在此，标准化工要相对于等级化而言分别具有质的和量的意义。质的意义在于，义务教育阶段标准化学校建设强调同一区域内部同级同类的不同学校之间的教学品质不应存在等级上的区别。而量的意义则在于，不同区域的同级同类学校之间的教学基本条件不应存在层次上的差异。由于义务教育阶段等级化学校建设的基本前提是在极度发展少数高等级学校的同时极度忽略绝大多数一般性学校的利益诉求。因此，义务教育阶段学校建设标准化的要求一般应该被理解为能够满足义务教育的基本需要，并至少包含以下基本要素：一是学生来源纯粹随机。除受就近入学原则制约之外，原则上不再受其他外在因素的限制。二是教师学历和水平基本达标。不能确保学校领导和教师的基本水准，义务教育学校就不能开办。三是学校的经费、场地、设施和条件标准大体统一和一致。在至少满足相同的基本办学条件之后，义务教育学校才具有合法的身份。最后还有一点就是，相对于举办者而言，所有学校的利益诉求应该得到同样的尊重。显然，标准化学校建设重点要尊重义务教育的公共产品性质，强调学校在服务上的非排他性以及使用上的广泛社会效益，它完全顺应了教育公平的理念，也适应了义务教育的基本要求。
(二)义务教育阶段标准化学校建设的可能性
1.推进义务教育阶段标准化学校建设具有广泛的社会和舆论基础。少数等级化学校的建设，从根本上改变了适龄儿童和少年接受义务教育的主客观环境。从主观环境来说，它刺激了人们对高标准和高质量义务教育的向往和追求。但在客观上，却由于等级学校数量和学位的实际限制而影响到人们对学校、教师以及教育形式的选择。当上述主客观环境发生变化并产生矛盾之时，教育机会不公、教育条件不公和教育结果不公的感受就不禁油然而生，求变就改的声音也就声不绝于耳。近年来，由于人们对“就近入学”政策的灵活双重理解而导致的矛盾，在反映出人们对等级化学校现象的无奈的同时，其实也暗喻着对等级化学校愈演愈烈现象的批评。基于义务教育的公共性特征，义务教育政策事实上也具有公共政策的性质，它应该在最大限度上反映民众的要求和呼声。如果说当时建设等级化学校反映了人们对高质量高水平义务教育的需求，那么，当政府无力将所有学校办成等级学校的时候，更加关注多数人的普通要求，建设一大批具有一定水平的标准化学校，显然比建设少数高水平的等级化学校更具有吸引力，更能得到大众的支持。
2.推进义务教育阶段标准化学校建设具有相关的法律和政策依据。义务教育阶段等级化学校的存在，在一定程度上改变了义务教育学校的自然生态。其相对于普通学校的巨大差异，实质上已经构成了国家公权对义务教育受教育者平等受教育权的侵害。由于有了“就近入学”政策，老百姓就想着法子通过取得高等级学校附近的户籍而取得其子女的就近入学权。而当政府教育行政主管部门试图通过相关户籍管理规定来限制其入学权时，也就自然会发生相关官司。这类事件之所以发生，显然与义务教育阶段学校建设的“双轨制”有关。如果能改变义务教育阶段学校建设的等级化倾向，而极力推进标准化学校的建设，将是向《教育法》和《义务教育法》的回归。也正是从这个意义上来说，广东省的《教育现代化建设纲要》本身已经具有了政策的意义和价值。
3.推进义务教育阶段标准化学校建设具有一定的财力和物力支撑。从特定意义上来讲，推进义务教育阶段标准化学校建设的财力和物力支撑，主要应该依靠调整现行投入体制和分配办法，而这样做是可行的。等级化学校主要集中在发达地区和城市，而标准化学校建设的重点则应该在经济欠发达地区和农村。基于中国农村义务教育主要采取以县为主的管理体制，标准化学校建设在不改变现行主要投入渠道和不增加县级财政支出的前提下，将主要依靠上(相对于欠发达地区)下(相对于发达地区)两级的经费支持，以及在县域自身范围内调整对义务教育和非义务教育的投入比例来实现。另外，由于标准化学校建设关注的不是点而是面，每个微小的步骤都将会对义务教育阶段的学校建设发生整体影响，并会长久地影响整个过程。
三、义务教育阶段标准化学校建设面临的矛盾与基本对策
推进义务教育阶段学校标准化建设政策的提出，是对当前有关义务教育阶段教育公平和国家责任问题之争论的一种积极回应。它不仅具有必要性，而且也具有可行性。但要将此政策落实到义务教育阶段的学校建设实践之中，其实还面临诸多需要逾越的沟坎。
(一)义务教育阶段标准化学校建设面临的问题
义务教育阶段学校的等级化建设与标准化建设的政策之间其实存在不同价值和判断，并直接影响到未来标准化学校建设的进程。换句话讲，如果说推进义务教育阶段标准化学校建设还存在问题的话，首先应该是来自观念层面的问题或矛盾，而解决这些认识上的矛盾，是推进标准化学校建设的前提。
1.大众教育与精英教育的矛盾。自西方国家从19世纪70年代开始制度化的义务教育以来，义务教育从来就由政府主导，并且以向普通大众传播知识和开启智慧为目的。义务教育的普及性、基础性和免费性特征，决定了义务教育以消耗最大量的资源来培养和训练最大量的公民为基本表征。因此，它不是也不可能是精英教育。义务教育可能作为精英教育的问题之所以在中国被提出来，并且甚至可能构成为一对矛盾，其根本原因在于政府作为学校的举办者，过度使用有限的财政资源去发展极少数优质学校，使得义务教育学校在少数和多数间的差别巨大，形成为精英教育和大众教育的事实，违背了义务教育的本质属性。
2.公共利益需求与个性化教育需求的矛盾。从历史上看，西方义务教育的发展始于世俗国家掌握教育权之后。因此，义务教育具有明确的公共性特征。而公共性的含义则在于强调义务教育是一种社会公共事业，体现了义务教育的国民教育属性。当政府举办的少量优质义务教育学校因为不能满足大众的基本需要而只是用来满足少数受教育者的个性化追求时，它不仅正在或已经背离了义务教育的本质属性，而且也在远离教育公平的基本要求。
3.全局同步发展与局部优先发展的矛盾。西方发达国家实现全国范围内的高水平9年义务教育经历了三个阶段约70年的时间。从这个意义上来说，所谓强制性的义务教育，在西方国家是建立在水平和程度相对统一基础上的义务教育。而中国的义务教育历程则相对较短，而且普及的程度和水平也存在比较大的差异。巨大的城乡差别和东西部差别使得中国不同区域间的义务教育水平和程度发生了分离，变得支离破碎。一方面是经济发达地区和大城市的12年义务教育计划，而另一方面则是贫困地区和农村不完全的9年义务教育。这种状况反映出国家强制性不高的弊端，也会在实际上阻碍标准化学校建设的进程。
(二)义务教育阶段标准化学校建设的基本对策
综上所述，义务教育阶段学校的等级化倾向，不仅严重背离了义务教育的基本特征，而且在事实上造成了对教育公平原则的损害。《广东省教育现代化建设纲要》针对此弊端，大胆而具有前瞻性地提出了义务教育阶段标准化学校建设的政策框架，为未来的学校建设和发展指明了方向。鉴于此，特提出如下政策建议：
1.通过地方教育立法，确立标准化学校在义务教育阶段学校建设中的基础和方向性地位。其中，基础的含义是不可动摇的，而方向性的含义则是不可更改。《义务教育法》明确了义务教育的本质属性，但并没有对学校类型和性质进行明确的界定，从而造成了对普通学校的忽略和等级学校的泛滥。《广东省教育现代化建设纲要》作为政府文件明确提出了建设标准化学校的政策建议，但又缺乏相应的法律效力。因此，充分利用地方教育立法的权利和优势，适时进行相应的规范，会从根本上推进此项政策的落实。
2.通过颁布政府规章，确立政府在标准化学校建设中的主导作用，突出其制定义务教育阶段学校标准的职能。政府不仅是义务教育阶段学校的举办者，而且还是义务教育学校的监督和管理者。政府主管部门应该仔细研究“标准化学校”的具体含义和要求，确立判断和检查的科学指标体系。
3.在落实和完善公共财政制度的基础上，通过上下两级政府的大力支持，解决推进标准化学校建设所需的资金问题。标准化学校建设的核心问题，是要解决建设的资金。在当前许多地方本级财政均为“吃饭财政”的现状下，不能指望本级财政会有更多的投入。因此，当务之急是真正落实和完善公共财政体制，实现两头政府对县级义务教育管理和财政体制的支持。
4.通过“三个过渡”，解决标准化学校建设的途径和步骤问题。鉴于当前广东区域社会经济和教育发展的极度不平衡，也考虑到系统工程的复杂性，标准化学校建设要逐步从非义务教育阶段向义务教育阶段过渡，从不发达地区向发达地区过渡以及从农村向城市的过渡。这样，能够最大限度地缩短标准化学校建设的时间。
5.通过建立社会中介监督和评估机构，充分发挥其对义务教育阶段标准化学校建设的导向和监督作用。当前等级学校的评估和监督均由政府教育督导部门实施，从而政府同时扮演运动员和裁判员的角色。社会中介评估机构的建立，将会有助于政府职能的分化，同时更加有效地推进标准化学校建设的进程。
四、余论
虽然义务教育学校的去等级化趋向非常明显，但要真正实现向标准化的转变，其实还有许多问题需要厘清。首先，由于学校标准化本身具有现代性特征并强调集中和统一，而当前社会的后现代特征逐步凸现，分散和个性的诉求日益高涨，因此，如何认识并消解学校标准化本身可能导致的现代和后现代之间的对立和矛盾就显得尤为重要。其次，由于学校标准化突出了均等的价值取向，而学校教育水准事实上不仅是区域竞争力的重要组成部分，而且在其中扮演着重要角色。因此，如何协调平等和效率的对立和矛盾也是不可回避的问题。最后，学校标准化政策的出发点和归宿是要使不利群体或阶层在享受义务教育方面真正得到实惠，由此，要思考具体措施，还要思考其他可能性。