民族政策理论研究回顾——改革开放以来民族理论研究综述之八，本文主要内容关键词为：理论研究论文,民族政策论文,改革开放以来论文,民族论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民族政策是民族理论与民族工作相衔接的中介，也是民族理论学科的主要研究内容之一。可以说，我国的民族理论学科最初就是从政策性研究中起源的。新民主主义革命时期，中国共产党运用马克思主义民族理论解决中国的民族问题，创建了一整套民族纲领和民族政策的体系。新中国成立以后，1956年的“十二年科学规划”开始把马列主义民族理论列为一门单独学科，“民族政策”和“民族理论”作为民族理论学科研究内容的两大板块而得到进一步的研究并取得了重要成果。
改革开放以来，我国的民族政策研究进入了新的历史阶段。国家民委政策研究室、中国社会科学院民族研究所、中央民族大学民族理论与民族政策研究所等政策和科研部门大量开展了民族政策研究并取得了丰富成果。1995年由国家民委组织在成都召开了全国民族政策研究工作座谈会。1996年成立了中国民族政策研究会。同年在云南昆明举行了海峡两岸民族政策研讨会暨台湾原住民族文物展。据不完全统计，十一届三中全会以来，全国在民族政策和民族理论方面的研究论文发表了6000多篇，约4000多万字；编辑出版了民族政策和民族理论方面的著作共200 多册（部），撰写了大量关于制定实施民族政策情况的调研报告。（注：江家福：《加强政策研究，促进民族工作——在全国民族政策研究工作座谈会上的讲话》，《民族理论研究》1995年第4期。）1981 年国家民委组织编写的《民族理论和民族政策教学大纲》（民族出版社）是公开出版的第一本民族理论和民族政策教材。此后陆续出版的民族政策研究著作有：徐杰舜等主编《中国民族政策史鉴》，张有隽等主编《中国民族政策通论》，黄光学主编《当代中国民族工作》，吴仕民等主编《中国民族政策概览》、《中国民族政策论》、《中国民族政策法规选编》，白静沅主编《民族问题文献汇编（1921～1949）》、金炳镐著《民族理论通论》等。
十一届三中全会以来，民族政策研究的论文和著作主要涉及了以下四个方面的内容：（1）关于民族政策的总体上、一般性的理论探讨，如金炳镐《民族理论通论》第七编“民族政策论”（中央民族大学出版社1994年），李红杰《也谈民族政策的几个理论问题》（《中央民族大学学报》1995年第4期）；（2）关于具体某一方面民族政策的研究，如金炳镐《论党的民族风俗习惯政策的形成发展》（《黑龙江民族丛刊》1994年第1期）；（3）关于历代民族政策的研究，如《中国历代民族政策研究》（田继周等著，青海人民出版社1993年）；（4 ）关于国外民族政策的研究，如《外国民族问题与民族政策》（阮西湖主编，时事出版社1988年）。本文主要对第一类研究的成果加以综述。这一类研究是民族政策研究中的基础理论研究，其研究程度在一定意义上标志着民族政策研究达到的程度。本文试从以下几个方面加以综述：
一.民族政策概念的内涵和实质
许多研究者就民族政策的定义、内涵与层次、实质等作了探讨。金炳镐教授认为：“民族政策是协调民族关系，调控民族发展方面采取的措施、规定等的总和。”（注：金炳镐著：《民族理论通论》第359页，中央民族大学出版社1994年版。）“民族的平等、自治、发展，是民族政策的根本立场、根本宗旨。”“民族发展是民族政策的主题、主旨。”（注：金炳镐著：《民族理论通论》第378页，中央民族大学出版社1994 年版。）他进一步认为：民族平等团结是我国民族政策中的总政策；民族区域自治是解决国内民族问题的基本政策；对我国民族政策主要内容从政治、经济、文化、社会四个方面作了概括。有的研究者则提出民族政策有广义与狭义之分，广义上的民族政策是指在民族工作中必须遵循的大政方针；狭义上是对涉及少数民族权益的某一方面作出的具体的政策规定，用以规范民族工作。（注：彭谦、廉克训：《浅谈民族政策与民族工作》，《黑龙江民族丛刊》1997年第4期。）还有研究者认为，民族区域自治制度和各民族平等团结互助、共同繁荣进步是我国社会主义民族政策的实质内容。（注：王学仁：《关于我国社会主义民族政策的几点认识和体会》，《西北民族学院学报》1994年第3期。）
余梓东专文讨论了“民族政策”的定义问题。他探讨了民族政策概念的内涵、实质和特点等，认为“民族和民族问题构成了民族政策存在的基础，解决民族问题是民族政策的基本目标，民族现状是衡量实现民族政策目标程度的尺度。”（注：余梓东：《“民族政策”定义推究》，《内蒙古社会科学》1996年第3期。） 他把民族政策定义为：“政治主体为规范或引导特定集团或个人对待和处理民族问题、调控族际关系态度、行为的准则以及执行这些准则的策略，体现了政治主体在处理民族问题、调整族际关系方面的意志和利益，具有政治性、民族性、社会性、实用性诸特征，可分为不同性质和类型。”（注：余梓东：《“民族政策”定义推究》，《内蒙古社会科学》1996年第3期。）
李红杰也撰文探讨了民族政策的内涵、构成和层次、本质等。他认为民族政策是“政府就民族问题而制定的各种方针策略，包括与民族问题有关的体现在立法机关和政府机构各种文件中，如决定、决议等上的原则、方针等。”（注：李红杰：《也谈民族政策的几个理论问题》，《中央民族大学学报》1995年第4期。） 他从四个角度对民族政策的内容构成和层次作了划分：（1）根据政策制定者、决策者、 执行者和政策覆盖面的不同，可分为中央一级的、部门性的、地方性的三个层次；（2）根据政策表达方式的不同，可分为法律法规中有关民族的内容、各种有关报告和通知、党和国家领导人的有关讲话和报告等三类；（3）根据内容所涉及的覆盖面，可分为涉及政治的、干部的、经济的、财政的、科技的、人口的、教育的、艺术的和新闻的等类；（4 ）根据政策出台和发挥作用的时间，可分为新民主主义革命时期的和社会主义建设时期的民族政策，改革开放以前的和以后的民族政策等。关于民族政策的本质，他认为“是决策主体意志的体现，它通过调节和理顺各民族的利益关系，以实现各民族协调发展和共同繁荣。”（注：李红杰：《也谈民族政策的几个理论问题》，《中央民族大学学报》1995年第4期。）
王勋铭专文论述了我国社会主义初级阶段民族政策的实质。他认为“民族政策是党为实现其解决民族问题总任务而制定的行动准则。”（注：王勋铭：《论党在社会主义初级阶段民族政策的实质》，《内蒙古社会科学》1996年第1期。）因此， 民族政策的实质随民族问题总任务的时代变化而有所不同。新民主主义革命时期，党的民族政策“其实质是实现民族平等。”（注：王勋铭：《论党在社会主义初级阶段民族政策的实质》，《内蒙古社会科学》1996年第1期。）社会主义建设时期，“党在民族问题方面的总任务，就是要在实现民族平等、民族团结的条件下，帮助少数民族和民族地区发展，尽快实现各民族共同繁荣。”（注：王勋铭：《论党在社会主义初级阶段民族政策的实质》，《内蒙古社会科学》1996年第1期。）与此相适应， 邓小平同志把帮助少数民族发展繁荣的思想升华为民族政策的实质。
二.民族政策的制定和运行过程
政策作为一种过程而存在。“所谓政策过程，就是指政策发展变化的连续性在时间、空间上的表现。”（注：沈承刚著：《政策学》第246页，北京经济学院出版社1996年版。）政策过程一般划分为制定、实施、调整、终止四个阶段，民族政策自然也不例外。一些研究者就民族政策过程的各阶段作了不同程度的探讨。
金炳镐教授论述了我国民族政策的基本原则。他认为，我国民族政策的制定既有理论依据和理论指导，又有民族地区实际的依据。（注：金炳镐著：《民族理论通论》第376页，中央民族大学出版社1994年版）民族平等、民族团结、民族共同繁荣是我国民族政策的总原则，“党和国家的各项民族政策，各项民族工作，都贯穿着这样一个总的原则和总的精神。”（注：金炳镐著：《民族理论通论》第378页， 中央民族大学出版社1994年版。）其基本原则又分四点：民族平等团结，民族自主自治，民族全面发展，以及统筹兼顾、照顾扶持的原则。沈桂萍也专文论述了我国民族政策制定的原则：以党解决社会总问题的基本战略方针为根本指针；民族平等团结，共同发展繁荣；统筹兼顾，照顾扶持；系统性与协调性相结合；原则性和灵活性相结合；充分酝酿，慎重出台的原则。（注：沈桂萍：《试论民族政策制定的原则》，《黑龙江民族丛刊》1997年第1期。）
王勋铭撰文探讨了我国民族政策制定的依据，有三个方面：（1 ）多民族和各民族发展的不平衡，因此民族政策就是要调节民族关系，先进帮助后进，以实现共同繁荣；（2 ）国家利益与少数民族利益是统一的，因此民族政策要调节各种利益矛盾，其中重点倾斜于帮助少数民族和民族地区发展；（3）我国正处在社会主义初级阶段， 依此制定的民族政策就是要推动民族地区全面进步。（注：王勋铭：《论党在社会主义初级阶段民族政策的实质》，《内蒙古社会科学》1996年第1期。）
李红杰则探讨了制定民族政策所应遵循的一般原则和普遍规律。他认为，首先必须尊重民族和民族问题自身的规律性；其次必须了解和掌握国内各民族历史和民族方面的“国情”；再次，以正确的思想指导制定和实施政策的全过程；此外，民族政策制定和实施应遵循政策的一般过程规律。他比较全面地阐明了民族政策过程应具有的四个方面原则：（1）问题的提出和目标的选定；（2）调查和咨询；（3）决策；（4）实施与反馈，实施过程可分为准备、执行、结束三个阶段，通过反馈使政策得以改进或被终止。对于民族政策实施过程中的评估和选择，他认为“一项民族政策付诸实施后，就需要对政策执行过程、政策的效率、效益和政策的总体影响作出评估。”（注：李红杰：《也谈民族政策的几个理论问题》，《中央民族大学学报》1995年第4期。） 评估分三种类型，一是政策执行评估，二是政策影响评估，三是政策效率评估。评估之后，该政策面临三种选择，即政策中止，政策继续，或政策法律化。（注：李红杰：《也谈民族政策的几个理论问题》，《中央民族大学学报》1995年第4期。）
此外，也有人指出马克思主义哲学是我国民族政策的理论基础。（注：李祯镐：《学好唯物辩证法，正确理解和执行民族政策》，《黑龙江民族丛刊》1992年第3期。） 程然引用邓小平的话来说明判断中国民族政策过程的标准是：“观察少数民族地区主要是看那个地区能不能发展起来。”（注：程然：《平等的政策、发展的政策》，《中国西藏》1994年第1期。）
三.民族政策的作用和任务
金炳镐教授从四个方面阐述了民族政策的社会作用：（1 ）中介作用。民族政策是民族理论付诸于社会实践的中介，也是民族工作实践反馈于民族理论的中介；（2）调控作用。 民族政策是协调差别和调控矛盾的措施；（3）标尺作用。民族政策是我国民族工作的依据、 准绳。（4）催化作用。民族政策也是一种资源， 政策资源的投入状况是产出社会效果的“催化剂”。（注：金炳镐著：《民族理论通论》第375～377页，中央民族大学出版社1994年版。）
黄承敏认为民族政策“以外力作用的方式影响着民族发展的内部结构和外部环境的许多方面”，（注：黄承敏：《民族政策与民族发展》，《黑龙江民族丛刊》1994年第1期。）对民族的发展具有促进作用、 协调作用、保护作用；而且这三种作用是相互包融、相互交叉、同时发生的。廉克训等人就具体民族政策在民族工作中的地位和作用作了概括：（1）推动现实民族工作；（2）其实施为升华成民族法规、条例奠定了基础；（3）民族工作者通过参与民族政策过程，深化对本地区认识，提高贯彻执行民族政策的水平，拓宽民族工作领域，活跃民族工作局面。（注：彭谦、廉克训：《浅谈民族政策与民族工作》，《黑龙江民族丛刊》1997年第4期。）王勋铭则从三方面总结了民族政策的价值功能：（1）为少数民族创造平等发展的机会；（2）为少数民族创造和培育自身发展的条件和功能；（3）为少数民族的发展营造了最佳外部环境。（注：王勋铭：《论党在社会主义初级阶段民族政策的实质》，《内蒙古社会科学》1996年第1期。）
李红杰认为民族政策的基本任务是：正确引导各民族成员的思想和行为，合理协调各民族之间的相互利益，对民族问题运行进程实施控制。（注：李红杰：《也谈民族政策的几个理论问题》，《中央民族大学学报》1995年第4期。）王学仁则认为，大力发展生产力， 促进各民族共同繁荣进步是我国社会主义民族政策的核心任务。（注：王学仁：《关于我国社会主义民族政策的几点认识和体会》，《西北民族学院学报》1994年第3期。）侯丕之则认为，我国民族政策的出发点、 归宿和根本立场是民族繁荣。（注：侯丕之：《各民族共同繁荣的光辉思想》，《中南民族学院学报》1986年第1期。） 程然则在分析邓小平同志有关论述的基础上，提出民族平等是我国民族政策的归宿和目标。平等与发展“二者互为条件，互相贯通。”（注：程然：《平等的政策、发展的政策》，《中国西藏》1994年第1期。）
四.民族政策的特点和民族政策研究的特点
余梓东列举了民族政策的政治性、民族性、社会性、实用性等特点。（注：余梓东：《“民族政策”定义推究》，《内蒙古社会科学》1996年第3期。） 李红杰认为民族政策的特点是：其内容具有高度统一性（因其主体是政府）；综合性（因为民族和民族问题是一种综合的社会现象）；敏感性、灵活性与稳定性的统一。（注：李红杰：《也谈民族政策的几个理论问题》，《中央民族大学学报》1995年第4期。） 徐治涛专文论述了民族政策的动态属性。（注：徐治涛：《从民族政策的动态属性看我国民族问题的解决》，《民族理论研究》1995年第3期。） 李瑞专文论述了我国社会主义民族政策的特点，即：民族政策的正确性；民族平等的真实性；民族区域自治的适宜性；民族团结的稳固性；民族繁荣的共同性。（注：李瑞：《论我国社会主义民族政策的特点》，《中央民族大学学报》1994年第6期。）此外，王学仁则从基础、实质、任务三方面总结了我国社会主义民族政策的基本特征。（注：王学仁：《关于我国社会主义民族政策的几点认识和体会》，《西北民族学院学报》1994年第3期。）
许多学者还就民族政策研究的特点作了探讨。江家福在全国民族政策研究工作座谈会上指出，民族政策研究有别于一般的民族研究，其特点可概括为四点：鲜明的党性，强烈的实践性，明确的实效性，广泛的联系性。（注：江家福：《加强政策研究，促进民族工作——在全国民族政策研究工作座谈会上的讲话》，《民族理论研究》1995年第4期。）甘玉贵认为，我国民族政策研究与制定是建立在运用马克思列宁主义的民族理论、结合我国民族问题实际的基础上进行的，因而具有科学性、连续性、长期性的特点。同时由于我国民族情况、民族问题及民族政策的发展变化，我国民族政策研究还具有民族性、地区性、对比性、综合性和交叉性、系统性和层次性等特点。（注：甘玉贵：《我国民族政策研究的特点》，《贵州民族研究》1993年第3期。） 王铁志探讨了近几年来民族政策研究工作的新特点，即：（1 ）政策研究成为更多的人的自觉行动；（2）重视研究国外的民族问题和民族政策，借鉴外国的经验；（3）民族政策研究向学科化的方向发展。（注：王铁志：《民族理论和民族政策研究的新特点》，《贵州民族研究》1997年第4期。）
五.民族政策与民族工作、民族法制
中国民族政策的制定和实施，离不开民族政策研究工作。江家福在全国民族政策研究工作座谈会上指出，民族政策研究是民族工作有机的、重要的组成部分；民族政策研究工作是民族工作部门的一项重要职责；国内、国际社会的事实要求加强民族政策研究等等。（注：江家福：《加强政策研究，促进民族工作——在全国民族政策研究工作座谈会上的讲话》，《民族理论研究》1995年第4期。）四川、贵州、湖北、吉林、黑龙江、广西等省区也分别结合本地实际在1995年全国民族政策研究工作座谈会上谈了体会，提出了以下观点：（1 ）民族政策研究是党的民族工作的基础；（2）民族政策研究要为党的中心工作服务；（3）调查研究、综合分析是研究工作的基础；（4）宣传民族工作的重要性， 搞好与各部门的协调和配合；（5）认真贯彻落实各项民族政策， 检查监督是保证等等。（注：参见《民族理论研究》1995年第4期各文。）
关于民族优惠政策的研究在市场经济条件下具有重要的现实意义，与民族工作直接相关。有研究者提出了经济体制转换过程中的民族政策衔接问题，指出在改革开放和建立社会主义市场经济过程中，民族优惠政策有的“还继续实行，有的还部分有效，有的因实施环境发生了变化已无法继续实行了。”（注：王铁志：《民族理论和民族政策研究的新特点》，《贵州民族研究》1997年第4期。） 因此民族优惠政策的衔接问题已是当务之急。但目前关于这方面的研究仍比较薄弱，“对民族优惠政策的研究和制定新的优惠政策力度还不够大，如对财税政策、民族贸易政策的研究和政策制定没有大的突破，使党的民族政策贯彻的连续性受到影响。”（注：王铁志：《民族理论和民族政策研究的新特点》，《贵州民族研究》1997年第4期。）
民族工作必须依法实施。有研究者认为，“政策是制定法律的依据，法律是执行政策的保证。法律既能将实践证明为正确的政策固定下来，又能使政策具有法律的权威而赋有强制执行的手段。”（注：鲁长生、陈世铭：《试谈民族工作领域实施法律与政策问题》，《中南民族学院学报》1989年第3期。）有的研究者则认为， 党的民族政策对民族法律的制定或实施都有指导作用；同时民族法律对民族政策的制定和实施有必要的制约、指导以及促进和保障作用。（注：夏骏：《试论民族政策与民族法律的关系及其适应》，《贵州民族研究》1997年第4期。） 有的研究者则就民族政策法律化的意义、原则、对策等作了探讨。（注：彭谦：《关于民族政策法律化问题》，《黑龙江民族丛刊》1997年第4期。） 对于我国民族政策法律化中存在的问题，有研究者从以下几个方面作了概括；从内容上看可运作性不强；从调整对象看范围较窄；从数量和结构上看缺乏系统性；从民族法基础理论上看起步较晚，理论建设薄弱。（注：彭谦：《关于民族政策法律化问题》，《黑龙江民族丛刊》1997年第4期。）
六.结论
改革开放以来我国的民族政策研究取得了很大进展，主要表现在以下几个方面：
第一、对民族政策理论进行了丰富的具有开拓性的研究。如上所述，研究者们从不同角度探索了民族政策概念的内涵和实质，民族政策过程，民族政策的作用和任务，民族政策的特点，民族政策研究的特点，民族政策与民族工作的关系，民族优惠政策，民族政策的法律化等问题，初步奠定了有关民族政策的一套理论体系。
第二、对新中国民族政策的内容进行了广泛而深入的研究。对民族平等团结政策，民族区域自治政策，民族识别政策，民族干部政策，民族经济建设政策，民族人口政策，民族文化教育政策，民族语言文字政策，民族风俗习惯政策，民族宗教政策，民族统战政策等具体政策的来龙去脉作了比较系统的研究。
第三、对民族政策史的研究取得了重要成果，出版了一系列专著。代表性的有田继周主编《中国历代民族政策研究》（青海人民出版社1993 年）， 徐杰舜主编《中国民族政策史鉴》（广西教育出版社）。1990年在桂林召开的中国民族史学会第三次学术讨论会也专门讨论了中国历史上的民族政策。（注：古清尧：《中国历史上的民族政策研讨述要》，《民族研究》1991年第2期。）
同时我们也应该看到，我国的民族政策研究还相当薄弱。首先是理论建设不够。在整个民族理论学科理论体系中，民族政策部分的理论性较弱。其次是政策性研究联系实际不够，可操作性不强。政策是一个动态的运作过程，而目前的民族政策研究多局限于原则性的探讨和诠释，缺乏操作性的研究。最后是充分吸纳遵从政策学的理论体系不够，正是这一点使民族政策研究的可操作性不强，使政策作为理论与实践中介的作用没有发挥出来。因此，今后中国民族政策研究的发展应该是按照政策学的理论与方法，注重政策过程的研究，注重民族政策研究的可操作性和超前性、预测性。有的学者已在这方面作出了有益的探索。总之，我们相信，民族政策研究作为民族理论学科体系中的重要组成部分，必将获得更大的发展。
收稿日期：1998—04—30