流域性环境问题变化与转型期流域政策取向，本文主要内容关键词为：流域论文,转型期论文,取向论文,化与论文,环境问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 中国面临的流域性环境问题
过去10年，伴随着社会经济发展，中国的流域环境问题发生了重大转变。一方面，由于高速经济增长和消费水平的升级，对资源环境的压力不断增加，环境问题不断积累和扩大，跨界的流域性问题日益突出，环境问题正在从局部演变成全流域性问题；另一方面，流域内利益集团日益多元化，各利益相关方开始对流域发展所涉及的资源开发和环境保护等问题提出不同的诉求，引发各种流域性矛盾冲突。解决流域性环境问题已经成为实现中国社会经济可持续发展的重大挑战。当前，中国的流域性环境问题主要表现在下面几个方面。
1.1 流域性水污染问题日益严重
水污染已经成为许多流域越来越突出的问题，并且进一步影响水资源、水生态和饮用水安全。从流域角度来看，中国的水污染在空间上呈现出从城市向乡村、从东部向西部、从下游向上游、从干流向支流、从地表向地下、从陆地向海洋转移或扩展的趋势[1－2]。而当前，中国的治污措施虽然全面但难以落实，投资却杯水车薪，“十一五”主要水污染物减排目标的分解也没有充分考虑流域的整体性。结果不言而喻，无论在国家层面还是流域尺度上，流域总体污染的趋势没有得到有效控制。
1.2 流域生态问题特别是水利工程建设与生态保护矛盾加剧
随着流域上游地区的开发，对下游地区的生态影响扩大，要求生态补偿的呼声日渐强烈。例如，上游水土流失加剧了水库、河道、湖泊的淤积，导致下游生态系统服务功能下降，进而增加洪涝灾害的风险。此外，水利工程建设，特别是“跑马圈水”等无序水能开发，水利设施运行过程中不重视下游生态服务功能保护，虽然产生了经济效益，但因缺少生态调度，带来了一系列生态问题，许多生物多样性丰富、保护价值高的地区遭到破坏。
1.3 流域性环境突发事件不断发生，对流域发展产生重大影响
近年来，由于污染不断加剧，环境事故频繁发生，污染突发事件常常对流域发展产生重大影响。究其原因，一方面是污染治理不力，另一方面是对污染事故疏于防范。许多大型企业和污染密集型行业（如造纸、石化等）布局在各大流域的河流两岸，由于缺失完善的突发事件防范和应急机制，存在很大的环境安全隐患。2005年11月松花江水污染事件之后约一年时间里，中国平均两三天发生一起与水有关的污染事件，累计已超过150起[3]。环境保护的历史欠账，使我们处在一个污染事故的高发阶段，如果不能将点源控制与流域治理结合起来考虑，其后果将更为严重。
1.4 流域污染治理和生态恢复需要经历长期而艰巨的过程
流域生态服务水平下降系长期累积的结果。可以看到，淮河虽然经过了10年的治理，累计投资约200亿元，但目前的污染仍然严重，说明流域性生态与环境问题的解决是一项复杂的系统工程，需要统一协调和综合治理，需要人们长期不懈的努力，远非三五年所能奏效。莱茵河经过约30年的治理才实现生态恢复就是一个最好的例证。流域治理将面对洪、涝、旱、污、穷等一系列自然和社会经济问题，治理难度大、复杂程度高，因此必须从现在开始采取强有力的措施，将污染综合防治放在流域各项水问题的首位加以解决，否则未来中国的流域性问题将会愈演愈烈，其他流域有可能步淮河之后尘。
2 中国现行流域政策不能适应流域问题的转变
产生流域性环境问题的原因是多方面的，除了流域治理的法律法规不完善、流域管理部门的缺失和职能不清、缺少有效的跨部门跨行政区的协调机制、流域规划的法律地位不明确、利益相关方参与不够等原因外，缺乏完善的流域管理政策体系是一个重要原因[4]。
2.1 中国现行流域资源环境管理政策
2.1.1 水资源管理政策
中国的水资源管理政策正处在由计划经济时期的以行政手段为主，逐步转向发挥市场经济手段作用的时期。主要政策特征和政策变化表现在以下方面。
1）水量管理政策
2002年的《水法》规定，水资源为国家所有，国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度，国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。国务院代表国家行使对国有水资源的占有、分配、使用、收益等权力。对于主要江河流域，由国务院行使水资源的配置权，对流域各省区实行总量控制。由于中国水资源紧缺，流域水资源分配成为一项重要的制度安排。以黄河分水为例，自1999年国家开始对黄河水量实施统一调度以来，至今已连续近9年实现了黄河不断流，取得了良好的经济、社会和生态效益。
2）水价政策
水价政策是提高水利用效率、调节水资源利用的重要政策，也是中国各项涉水政策改革取得显著进步的领域。合理水价机制的形成，将有利于满足各类用水户的要求，有利于实现水资源的优化配置、用水效率提高和节水型社会建设，有利于改善生态系统和防治水污染。《水法》确立了水价改革“补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担”的原则，但要落实这个原则还需要一个过程。随着一系列推进水价改革的法律、法规和政策措施的出台，中国的水价改革趋向不断深化。当前中国水价改革已经实现从传统计划体制下无偿或福利型向有偿或商品型的历史性转变，但流域上下游及用水户间的水价差距较大，不利于水资源的合理配置。
2.1.2 水污染防治政策
1）水污染控制转型
从1990年代后期开始，中国的水污染控制政策开始转型，特别是在“十一五”期间，原国家环境保护总局力图实现以下4个方面的转变：①从点源污染控制转向区域和流域的污染综合防治；②从末端治理转向污染源和全过程控制；③从污染物浓度控制转向排放总量与浓度的联合控制；④单纯的污染防治转向污染与生态保护相结合。实现上述转变、加强部门合作是解决中国水污染问题的重要前提，但是实际进展并不尽如人意。
2）流域污染物总量控制政策
流域污染物总量控制政策是水污染防治的重要政策。根据2008年修订施行的《水污染防治法》规定，国家对重点水污染物排放实施总量控制制度和排污许可证制度，各级人民政府应当按照国务院的规定削减和控制本行政区域的重点水污染物排放总量，并将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到排污单位和排污许可证制度。同时，水利部门根据《水法》有关规定，参考水体纳污总量，发布了“重要江河湖泊限制排污总量意见”。尽管针对流域污染物总量控制已有相关法律规定，但实际上对受污染水体并未严格地执行，除一些重点流域外，原国家环境保护总局也没有制定明确的实施细则和具体行动计划。
3）主要污染物减排
“十一五”期间，国家制定了消减主要污染物排放总量10％的约束性指标，原国家环境保护总局制定了“主要污染物排放总量分配指导意见”，国务院批准了“‘十一五’期间全国主要污染物排放总量控制计划”，把COD减排指标分解到各省、市、自治区和重点城市。污染物总量控制政策将为实现主要污染物减排发挥重大作用。
4）排污与治理收费
为了提高城市污水处理率、落实污染减排目标，国家发展改革委员会及原国家环境保护总局等部门推行提高污水处理费政策。根据2007年公布的“节能减排综合性工作方案”，各地根据实际情况提高COD排污费标准；全面开征城市污水处理费并提高收费标准。与流域污染物总量控制一样，现在的问题不在于法规和政策，而是需要完成目标的行动和实施保障。
2.1.3 生态补偿政策
随着近年来地方经济发展迅速和生态保护意识的提高，区域之间和流域上、下游之间在资源、生态和环境方面的冲突不断增加，各方面开始关注生态补偿问题。目前，中国生态补偿实践的发展过程主要体现在生态与环境相关的立法和若干生态工程的相关配套政策。例如，“森林生态效益补偿”已经在2000年发布实施的《森林法实施条例》中有了明确规定：国家实施的“退耕还林”等工程中，对退耕户的经济补偿基本落实。流域生态补偿也在一些省市进行尝试，但涉及跨行政区的流域补偿机制十分复杂，交易成本高昂，难度非常大，目前还没有国家层面的制度来保障流域补偿政策的施行。总体看来，中国的生态补偿政策还处在初步探索阶段，尚有理论和实践问题没有解决。
2.1.4 财政体制与环境财政政策
公共财政在推动流域综合管理特别是城市污水处理方面发挥着重要作用。鉴于中国的财政体制，流域开发与保护工作同时涉及中央和地方两级财政。尽管在中央财政账户中没有单独的流域科目，但在流域开发和保护方面，中央财政通过政府部门的专项工程、流域机构的拨款和各类项目，以及地方财政的流域性支出促进流域的发展。此外，还有私营部门和来自国际的资金注入。实际上，由于缺少综合性流域投资机制，各方面资金在流域层面没有得到很好的协调。
从2007年开始，中国政府将环境保护支出纳入财政支出科目，包含环境保护管理事务、环境监测与监察、污染防治、自然保护等子科目，体现了公共财政在环境保护领域的重大进展（财政部关于印发政府收支分类改革方案的通知，财预［2006］13号，2006－02－10）。基于上述情况，未来流域性环境治理，除应加强公共财政的投入力度、合理导向外，更主要的是应该通过政策引导吸引更多的民间资本投入。
2.2 流域资源环境政策问题的分析
中国当前涉水政策存在的问题是多方面的。从以往所采取的流域治理的“零点行动”及各类“环保风暴”的实际效果看，流域污染并没有得到有效控制。这一方面说明，仅仅依靠命令和控制政策无法解决基本的环保问题；另一方面，政策执行效果不佳的根本原因还在于水资源保护和水污染控制落后甚至让位于快速经济发展。当前解决水污染的核心问题不是技术，而是制度、政策和强化管理，这需要在立法、执法、机构和政策等方面综合配套改革。
就政策设计本身而言，流域层面的资源环境政策可以归结为两方面问题，一是各类政策的制定并没有充分考虑流域的特点，即没有根据解决流域性问题的需求出台流域性政策和实现政策间协调；二是处在转型期的共性问题，包括在政策制定上存在的缺位、错位和配套问题，以及在政策的执行与监管上存在的问题。由于这些政策上的偏差，可能进一步加剧流域管理的问题。
2.2.1 流域层面的政策协调与综合
目前，涉水的流域治理政策都是基于部门考虑的，没有与流域特点相联系。例如，在主要水污染物（COD）减排目标的分解和污染治理投资导向上主要考虑的是行政区划，没有遵循流域特征和污染的变化趋势。“十一五”期间，在国家层面的COD排放总量控制指标的分配原则是：在确保实现全国总量控制目标的前提下，综合考虑各地环境质量状况、环境容量、排放基数、经济发展水平和削减能力以及各污染防治专项规划的要求，对东、中、西部地区实行区别对待。也就是按照省（区、市）进行分解，而没有按照流域的特点来分配，在地方层面落实到市（地）、县时才考虑按区域（流域）进行分配的指导原则。但是，当前中国的水污染问题已经发展为流域性污染，很多流域（特别是大江大河）都是跨行政区的，各河段的水环境功能、环境容量不同。如果不能根据流域的特点，将水污染物的排放总量分解到不同河段及河段内的不同污染源，要实现流域水环境质量改善的目标是十分困难的。此外，现有的研究基础（包括基础数据、监测系统和受污染水体的负荷及污染源分担）还不足以实现基于流域的目标分解。因此，当前以行政区划分解指标的政策难免缺少科学性。
考虑到流域的污染转移趋势和污染治理情况，可以发现存在政策偏差：污染变化趋势是从流域的下游向上游、从干流向支流扩展，但是很多流域的综合治理规划却偏重于调水而非治污，即使是污染治理投资也大多集中在经济发达的流域下游、城市及东部地区，污染越来越严重的上游地区被忽视，形成实际问题与解决方式的错位。考虑到流域上中游及西部地区的社会经济条件，需要制定控制污染转移的可操作性政策，特别是经济补偿政策，需要更多的公共财政的倾斜和相应的制度安排，以吸引更多的社会资本，共同解决日趋严重的流域性水污染问题。
目前，对于大中型水利水电工程建设，只有明确的征地补偿、移民安置和后期扶持政策，还没有生态补偿方面的具体政策。随着流域地区的发展，对水的需求量不断增长，但大部分流域没有相应的用水总量控制限额；在一些流域的水资源配置方面，虽然考虑到生态需水等因素，但从流域生态恢复来讲还有相当大的距离。因此，在上述政策缺位或政策力度不够的前提下，改善流域生态环境还有很长的路要走。因此，在流域层面迫切需要政策的配套和整合。其中，最重要的是将产业发展政策与涉水激励政策相结合，引导产业结构调整和增长方式的转变，减少资源、污染密集型行业和企业，实现经济发展和水资源、水环境保护的双重目标；其次，改革公共财政的投资机制和政策，针对流域层面存在的问题，在流域综合管理的框架下优化配置流域治理项目，统筹各项资金使用，重点解决流域水污染，提高资金的使用效率。
2.2.2 转型期的政策制定与执行
转型期涉水政策的不完善，将直接影响流域治水目标的实现。长期以来，中国的水资源依靠行政手段进行配置，国家垄断了水资源的使用权，各级政府直接包办水资源的开发利用。随着市场经济改革的深化，经济激励手段开始发挥越来越重要的作用。在从计划经济向市场经济转型的过程中存在的主要问题是：①行政性手段依然发挥重要作用，但成本效益不高；②许多刚起步的环境经济政策，因为市场经济的不完善，现有的政策执行环境使其无法公平、有效地发挥应有的作用，例如一些经济激励政策，由于处罚力度小，造成违法成本低、执法成本高，难以起到激励效果；③在经济转型期，由于政策转型和政府职责分工不清晰，应该改革或需要制定的政策没有落实，因而出现政策缺位或重复现象，例如生态补偿政策的缺失，水利部门与环境保护部门分别提出各自的流域排污总量指标等；④以部门管理为基础的政策在执行中缺少相互协调与配套。具体问题分析如下。
行政性政策的效率有待提高。中国的涉水行政性和强制性政策在处理中国的水问题中仍然发挥重要作用，并且在一个相当长时期内，它将配合激励性政策共同发挥政策效力。例如，为实现定额管理而采取的一些简单的节奖超罚、评比表彰等政策，已明显不适应市场经济的要求，政策设计必须与时俱进。
在经济政策方面，水价总体偏低是鼓励节水、提高水利用效率和减少排放的最主要限制因素。提高城市污水处理率在实现“十一五”减排目标和改善流域水质方面至关重要，但现有政策难以保障目标的实现[5]。其主要原因如下：①污水收费制度和投资偿还机制没有完全建立起来。根据“十一五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划，“十一五”期间全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划新增投资额3320亿元。如此巨大的投资规模，需要解决费用分摊、污水收费、投资补偿和价格监管等问题。截至2005年6月底，全国有475个城市实行了污水处理收费制度，还有186个城市没有开征污水处理费，已经开征污水处理费的城市普遍存在收费标准低、征缴率低等问题。据统计，全国约有1／4开征污水处理费的城市，收费标准不足0.3元／m[3]；到2005年底，全国还有278个城市没有建立污水处理厂，满负荷正常运转的污水厂仅占约1／3，大部分城市的污水管网建设整体处于明显不足和滞后状态[6]（盛华仁，全国人大常委会执法检查组关于跟踪检查有关环境保护法律实施情况的报告，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议，2006－08－26）。②城市公用事业改革滞后，污水处理的企业化和市场化程度低，不利于吸引社会资本和推进产业化的发展。到目前为止，绝大部分水厂、污水厂仍为事业单位，由政府直接管理。一些城市的排水公司或排水集团名义上为公司制企业，实际上是企业单位事业管理，不提折旧、不产生利润，也没有严格的成本管理，基本上等同于政府直接运营。不少项目设备国产化率低，关键技术装备没能消化吸收，使得造价偏高，投资和运行成本也居高不下。其症结在于中国水厂和污水处理厂产权不清、政企不分、机制不顺等，在技术上也没有充分考虑国情和采用最佳实践技术。同时，政府监管方面还存在缺陷和不足，落实《市政公用事业特许经营管理办法》存在部门利益的障碍。
3 发挥转型期政策组合的作用
鉴于中国流域性环境问题的变化及转型期政策执行中的特点和问题，今后解决流域性问题的政策取向应依据流域综合管理的原则，采用综合性方法，多种政策配套使用。应突出行政调控政策与经济激励政策结合，更多地采用市场经济手段，并使政策手段与解决流域性问题相结合，以保障流域治理目标的实现；强调水资源保护与和水污染控制政策的相互协调与配合应是今后政策制定的优先考量；重视不同政策的适用性和政策效果，分阶段选择更适合流域情况的政策工具，解决优先流域环境问题；同时，充分发挥公共财政在流域治理中的作用是必不可少的。具体建议如下。
3.1 制定基于流域的水污染物总量控制及其减排目标分解的相关政策
目前，以行政单元进行的污染物减排分解无法与流域的具体环境质量建立紧密联系。为了改善流域水环境治理，必须把流域水环境质量标准、水体污染负荷以及削减总量结合起来，并把削减量分解到流域的不同污染源，才有望达到减排的目标，转变流域水质恶化的趋势。应围绕这一减排指标设计配套的政策。
3.2 发挥环境财政的主渠道作用，重点支持节水、提高水利用效率和水污染物减排
“十一五”减少主要污染物排放目标的实现，关键取决于环保投入能否及时到位以及投资效率的高低。其中，公共财政将发挥重要作用，应继续加大国债资金和中央预算内投资用于环保的投入力度，重点解决跨行政区的流域污染治理问题，从流域尺度统筹资金使用；同时，基本建设投资等也应把保障饮用水安全作为重点，促进社会和谐。
3.3 继续推进水价改革，形成合理的价格形成机制
水价改革必须保证水资源的合理配置和可持续利用、给排水服务的成本有效性，以及提供安全卫生的饮用水。今后水价改革应从目前以工程水价为主逐步过渡到“全成本定价”，即包括资源水价（水资源费）、工程水价和环境水价（水处理费）。改革应根据“补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担”的原则，建立合理的水价形成机制和价格听证制度，形成水价管理的公共决策机制和价格监管机制。
3.4 探索建立环境容量有偿使用制度
通过试点，逐步建立和完善基于水体或流域的最大排放负荷的总量控制制度，公平分配初始排污权，采取排污权有偿获得。同时建立排污权交易制度及其相关管理制度，并通过试点逐步在全国推广。
3.5 加快城市公用事业改革，通过特许经营，开放水务市场
加快城市公用事业市场化进程，打破政府行政垄断，引入竞争机制，加快推进城市水务单位的改制工作，采取多样化的特许经营模式，鼓励社会资金、外资参与环境基础设施建设。同时开发各种金融工具，特别是改革相关法规，探索发行市政债券的可行性，优先用于市政环保设施建设。
3.6 逐步建立健全流域生态补偿机制
今后应进一步研究流域的生态补偿机制，尤其是探讨对流域生态脆弱地区的生态服务付费制度，流域上下游之间的跨行政区补偿机制，流域资源开发与生态保护之间的相互补偿等问题。探索通过扩大中央财政转移支付、建立流域基金、制定流域上下游之间补偿原则等多种途径，解决发展与保护的矛盾，并从中发现有效的解决办法及政策含义。
4 结论与展望
中国正处在工业化中期经济快速增长、社会全面转型的阶段，面临着日益严峻的流域性问题。由于这些问题的多样性、冲突性、复杂性和长期性，在总结国内外流域管理的经验和教训的基础上，不难得出改善中国流域状况的基本出路在于实施流域综合管理。而现行的流域管理制度和流域政策既不能满足解决流域性环境问题的需要，又不能适应转型期对政策变化的要求，今后应从体制机制入手，优先解决制度障碍和流域层面的政策统筹等问题，采取综合性的政策取向和制定有针对性的分阶段的政策措施，充分考虑各利益相关方的意见，优先解决最紧迫的流域资源开发与环境保护问题，否则流域环境质量恶化的趋势难以逆转。
应该指出的是，流域法律法规及其管理制度的改革和完善是流域政策得到良好贯彻的前提，特别是要建立流域综合管理的框架，才能保证使流域发展与保护走上良性循环的轨道。鉴于来自法律法规、管理体制、政策措施和治理结构等多方面的挑战和困难，从传统的以行政手段为主和条块分割的传统管理模式向流域综合管理转型并非一蹴而就，仅仅依靠以往经验的自然延伸并不能顺利地过渡到新的管理模式。因此，应该设计流域制度改革与完善的路线图和时间表，通过流域法律法规的制定、流域机构的改革与整合、流域发展战略和流域综合规划的统筹、流域政策的调整和适应等措施，逐步推进流域综合管理，并从试点案例中汲取经验和教训，使中国的流域综合管理不断走向深入。
中国正经历一个伟大的变革时代，无论是经济社会结构还是政府机构都面临新一轮的调整，在落实科学发展观和构建和谐社会的总体要求下，在实现节能减排的约束性目标、应对气候变化及其综合性行动方案的推动下，开展流域综合管理也同样遇到前所未有的机遇。在此背景下，我们必须适时抓住机遇，充分借鉴国内外经验，选择正确的路径，采取综合的政策取向和优先行动，加快推进流域管理体制和机制的变革，不断改善流域的治理结构，逐步向流域综合管理过渡，以期解决流域性资源环境问题及其相关管理问题，并最终实现流域的可持续发展。
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