公立学校“委托承办”现象研究，本文主要内容关键词为：现象论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，我国不少地方（主要是经济较发达的东部沿海城市）在教育改革中对一些公立学校开始试行“国有民办”（也称“公有民办”、“国有民营”等）的政策。试行这一政策的目的，是为了搞活国有学校，加快教育发展，探索构建适应我国经济建设和社会发展的新型运行机制。一、“承办制”的实践模式
所谓“国有民办”，是指政府或国有企事业组织、集体经济组织经过教育行政主管部门批准，依法同有关的社会团体或公民个人签订“承办”协议，将自己创办的学校（经固定资产评估）交由某社会团体或个人管理。学校的土地、校舍、设备仍属创办者所有。承办者在授权后对学校财产具有使用权、管理权，而没有所有权，不能转让、变卖学校固定资产。学校由承办者指派校长担任法人代表，实行校长负责制，具有办学自主权。政府减少拨款或逐步停止拨款，承办者和校长可以多渠道筹集经费，经费自主管理，接受上级主管部门审计。此类学校在上海、广州、北京、江苏、天津、沈阳、浙江等地区相继兴起，已引起社会广泛关注。
现有的“国有民办”学校依其改制思路不同而表现形式略有差异，大致可分两类：
一类是以深化教育管理体制改革为出发点的，目的是增强学校自主办学能力和办学活力。江苏省教委提出的要积极推进“所有权与办学权分离”的改革试点就属这一类型。实行“两权分离”并非是改变办学方向，而是转换办学机制。改革的关键是落实一个“权”字，使学校真正有办学自主权；目标是一个“活”字，努力争取公立学校适应市场经济的主动权。按有关规定，此类“承办制”学校具有如下权利和义务：小学和初中根据“按区招生，就近入学”的原则招生，杂费收取标准由政府确定。高中招生则可不受招生考试分数和地区的限制；对小学和初中，政府仍按学区实际招生数拨教育经费。高中阶段的学校，由政府和部门将原有的教育事业费转为发展经费继续拨给学校，学校可自主确定学杂费标准；学校可自行确定校内行政机构设置和工资、奖金分配办法，可以自行聘任专兼职教师，聘任教师享受国家和省规定的医疗和养老等待遇；学校有权根据自愿原则接受捐资助学款，还可试行有偿培养、有偿服务、发展第三产业；校长在任期内要使学校固定资产按一定比例增值，增值部分仍属国家和集体所有。这一类型的重要特征，是改制后国家维持对学校拨款不变。
另一种类型是以解决教育经费的“缺口”或减少国家对学校经费投入为目的，“改制”的核心是改革收费制度。沈阳二十中从1993年6月起进行“改制”试点，从试点当年开始逐年减拨政府的教育经费（即先拨后退），以减轻政府负担，增加政府为其它学校解困的能力。1993年以1992年教师工资总额为基数，少拨15万元，1994年少拨20万元，1995年少拨50万元。学校以自筹为主渠道，政府拨款所占份额越来越小。试点改革至1995年，共筹集资金800多万元。资金取之于民，用之于教育，学校硬件建设有了较大改善，校容校貌焕然一新，正朝现代化中学迈进。当然，该校的“改制”试点不仅仅限于收费制度的改革，政府同时赋予学校充分的办学自主权，确定以“国立学校、人民办学、校长负责”作为改革的宗旨。政府赋予校长以机构设置权、副校长及其属下干部的任免权、人事调入调出权、财经权、招生自主权（在国家下达招生计划内可自行决定公费与自费生比例及自费生的选择和交费制度）、允许学校自行确定校内工资制度、人事聘任制度等有利于学校自我发展的运行机制。政府只负责对校长的人事任免以及督导评价，通过立法、督导制约学校的发展方向，满足国家及社会需求。广州市第95中学地处城乡结合部，原是一所薄弱学校，校舍破旧。由于政府经费的匮乏，校舍改造迟迟得不到解决。1994年6月，中国民主促进会广州市委与广州市教育局签订协议，承办了95中学，原校名不变，原教师编制不变，另加挂广州市培才职业高中的牌子。近三年来，学校通过多种渠道自筹经费600多万元，加上市教委划拨的300多万元，改造装修了两幢大楼，添设了现代化教学用具，校园面貌大为改观。在校学生从400多名激增到1800名左右，而政府每年经费投入减少了20%（基建维修费、原有教职工的工资、职称评定等维持不变）。教师队伍得到了稳定，教育质量也有所提高。
现有的“国有民办”学校虽然依其改制思路不同而可作上述区划，但在实际操作过程中，许多“国有民办”学校往往是将众多改革举措结合在一起进行的，如为提高办学活力而进行的学校内部管理体制改革，为提高教师素质、调动教师积极性而进行的激励机制改革，为提高教学质量、扩大学校知名度而进行的教学改革等。这些内容往往带有共性，不论何种类型的“承办制”学校都会进行，否则就不可能为自己赢得生存权。
此外，现有改制试验有一点值得引起注意，即学校营利在法律上是不许可的，“国有民办”学校通过改革所筹措到的经费可以用来改善办学条件，增加固定资产积累，但不能转为私有财产。从根本上说，我国学校承办者的承办目的应是为了获取更多的自主管理权而非经济利益。
二、“委托承办”现象缘起分析
任何一种社会现象的出现，必有其内在深刻的政治、经济、文化等方面的现实和历史原因。90年代出现的公立学校承办制改革的开展也是由其所处的政治经济环境所决定的。
其一，社会经济的急剧发展所导致的对教育体制变革的强烈愿望，这是公立学校“承办制”改革出现的社会基础。
改革开放以来，中国的社会经济得到巨大发展。随着社会现代化的发展和人民生活水平的提高，社会各阶层对高质量教育的需求空前增大，众多的家庭已经不满足于政府在现阶段提供的一般的教育条件，他们希望有好学校，有高质量。但在现有条件下，政府的教育能力与社会教育需求之间存在矛盾。以经济发达的上海市为例，其人均地方公共教育经费低于发展中国家的平均水平，不到亚洲国家平均水平的一半，约为发达国家水平的1/20。这种状况要想在短时间内有大幅度改善，显然是不现实的。政府教育能力的不足势必影响学校教育水平的普遍提高，从而导致“重点”与“非重点”、示范校与薄弱校间的巨大反差，这就与部分家长对良好教育的需求构成矛盾。社会需求是教育发生变革的根本原因，民办学校的产生和发展正是建立在社会选择教育需求的基础之上的。伴随着民办中小学的迅猛发展，少量“公办”学校也开始进行试点，改制为“国有民办”学校。
其二，公立学校教育体系本身存在某些需要加以变革的因素，这是公立学校“承办制”改革出现的直接动因。
长期以来，我国教育的运行机制靠的是国家计划和政府拨款。学校处于政府的附属位置，与社会几乎没有人财物上的联系。由于学校的一切行为受政府的控制，导致缺乏主观能动性，漠视社会的需求，造成“学校无特色、教育无特点、学生无特长”的状况。用统一行政干预的方式管理，这在教育的恢复时期和规模不大的情形下可以奏效。但在教育规模不断扩大、教育发展日益不平衡、社会参与教育的需求日渐强烈、学校自身发展需求也日趋多样化的今天，再运用政府统包的管理体制和运行模式，已明显表现出不适应。从这一角度来说，“改制”试验也是公立学校自身探索构建适应我国经济建设和社会发展的新型运行机制的需要。具体而言，一是内部改革的需要。随着市场经济体制的逐步深化，作为社会整体组成部分的学校，也应作相应的改革才能发展。但在原有管理体制下，学校内部的改革措施，如自主办学、教师劳动人事制度、利益分配制度等均受现行体制的种种限制而不可能深入，这就需对旧有框架进行改革，对少量公立学校进行“改制”试点不失为这样一种有益的尝试。二是改善办学条件的需要。目前在我国存在不少办学条件较差的学校，改善这些“薄弱学校”的重要前提是加大教育经费的投入，而这单靠政府是远远不够的。把部分公立学校转制为“民办”，既可满足市民为子女选择学校的需要，又可吸引社会各阶层的教育投入，这对改善学校的办学条件，加快学校建设，具有重要的促进作用。
其三，政府部门的支持和社会公众的认同，这是公立学校“承办制”改革出现的推动力量。
近年来，随着我国经济体制改革的逐步深入，教育体制改革也在同步进行。涉及的内容有管理体制改革、招生制度改革、收费制度改革、分配制度改革等，而办学体制的改革则是各项改革中的突破口。不少省、市的有关部门在处理“国有民办”改革试验问题时持明确的肯定态度。如江苏省在《关于〈中国教育改革和发展纲要〉实施意见》中提出要积极推进“所有权与办学权分离”的改革试点。北京市政府在《关于私人举办普通中小学若干问题的暂行规定》中对私人承办公有中小学问题也作了原则规定，支持改制试点。上海市市长黄菊在1993年5月的市教育工作会议上指出，上海教育改革的主要措施之一，是“进行多种办学体制的改革试验”，“对一些公立学校包括一些办得不好的学校，可以根据实际需要进行改制的试验，即所有权归政府，资金筹措、校长和教师招聘及管理等参照民办或公民合办学校的一套做法”。浙江省教委在1995年5月10日制定的《关于改革和发展我省普通高中教育的若干意见》中，也对此作了明确规定，指出“要大胆进行‘公有民办’的改制试验，可将现有的或新建的公办普通高中在财产评估的基础上交由适合于办学的团体或公民个人承办。承办者与学校主管部门签订双向责任目标，学校校产为国家或集体所有并确保其增值，承办者依照国家的法律、法规和有关政策自筹经费，自主办学，并承担一定的责任和义务”。鼓励进行“公有民办”的改制试验，被视为是发展浙江基础教育的三条基本途径之一。各级政府的肯定、支持，对“国有民办”学校的产生和发展是一个有力的推动。
公立学校实行承办后，吸收借鉴私立学校办学成功的经验，以高效的管理、高水平的教学质量为宗旨，从而赢得了公众的信任，这也是“承办制”改革得以开展的一个至关重要的因素。
三、围绕“承办制”改革引发的争议
我国公立学校“承办制”改革迄今尽管仍属局部性的实验，但已引起越来越多的关注，人们对这一改革所涉及到的为何要改、改什么、怎样改等诸多问题议论纷纷，认识不一。
其一，现阶段是否有必要试行“承办制”改革？不少论者指出，“国有民办”学校是一种从公立学校转制为民办学校的必经途径和形态，如果不从政策上去“积极鼓励”、“大力支持”，甚或不允许其存在，党和国家所倡导的多种办学体制的改革便可能不那么具有普遍意义。我国现阶段企事业组织、社会团体等的经济实力，还不足以规模化地兴办完全意义上的民办中小学校，公民个人的私营经济亦是如此，在这种情况下，对部分公立学校采取“国有民办”模式，对迅速发展民办中小学校，并促使其达到一定的规模，具有重要的现实意义。但也有论者指出，“国有民办”模式尽管在一定程度上缓解了改制学校的教育经费紧张的状况，部分减轻了政府办学的负担，实现了部分家长的择校愿望，加快了学校内部改革，但也带来许多副作用。权衡利弊，在目前校际之间事实不平等的情况下，不应加剧这种不平衡。
其二，“承办制”的实质是什么？有论者认为，所谓“国有民办”，其实质是“国有私营”。但也有论者指出，“国有民办”的实质是学校所有权与办学权实行分离，“国有民办”学校并不完全等同于民办学校，其性质仍属公立学校，因而用“国有私营”并不能准确表明“国有民办”的实质。
其三，应遵循何种思路来进行“承办制”改革？在现阶段，许多公立学校进行“承办制”改革的模式不外乎两类，要么以深化教育管理体制改革为目的，要么以解决教育经费的“缺口”为出发点。对此，有人认为，这实际是一种办学形式的改革而不是真正意义上的办学体制改革，政府应当从政策上积极引导其向民办学校的方向发展。
其四，“承办制”试点学校应如何选择？是改重点学校，还是改一般学校或薄弱学校？不少论者反对把较好的公立学校作为改制对象，认为这种做法在客观上是对政府在基础教育（包括义务教育）阶段实行“重点学校制度”和不均等的公共教育财政政策的一种肯定和鼓励，是一种用“付费择校”来挤占已有“免费和就近入学”机会的思路，对低收入家庭不利，也不因此增加好学校的总量，容易引起群众的不满情绪，对教育机会的均等形成新的问题。但他们又担心，如果推出较差的学校进行改制，会吸引不了社会力量的投资和学生家长的兴趣。也有论者指出，在转制过程中，拿出什么样水平和质量的公办中小学校不是问题的关键，拿出“高”的，有“高”的利弊得失，拿出“低”的，有“低”的利弊得失，关键在于转制前要充分研究转制后的学校办出高水平高质量的可能性、现实性及其相应的措施，才能保证转制后的学校能够吸引社会和市民自愿进行教育投入。
其五，“承办制”改革是否有利于增加教育选择的机会？有人认为，“国有民办”学校的出现，在一定程度上满足了学生和家长的择校要求，有助于实现教育的民主化。但也有论者持针锋相对的观点，认为虽然教育选择权是教育权的一个方面，但同受教育权相比它则是第二位的，基于我国的基本国情，现行的就近入学制度是合理的。“国有民办”学校只是满足了部分富有的家长和学生的择校要求，对那些本应在这些学校学习但由于拿不出高额学费而被迫转学的学生来说，则是剥夺了他们的受教育权。
其六，推行“承办制”是否会导致国有资产的流失？有人担心，公办学校转制后，如果没有具备法律效力的明文规定，若干年以后，办学主体的法人如果在自筹资金中不追加投入，那么，原有国有资产的价值折旧就有可能转变为办学主体法人不正当的私有收益。有人指出，学校转制前要进行国有资产的评估，办学的法人主体应对原有的固定资产承担明确的保值义务。也有人建议建立国有资产的有偿使用机制。
其七，推行“承办制”改革，对原有公立教育体制是一种完善还是一种冲击？有人认为，推行“承办制”改革，目的是为了改革投资渠道单一、经费不足、管理机械等弊端，增强现有公立学校的活力，加速薄弱学校建设。但也有人认为，“国有民办”政策对基础教育带来了极大负作用：实行“国有民办”所带来的一个必然后果，就是政府推卸了在发展教育事业中所应承担的义务教育责任，冲击了教育方针的全面贯彻，影响了整个教师队伍的稳定，助长了目前择校高收费的违法现象。
综上所述，围绕“承办制”所引发的争议是多方面的，而且肯定会持续一段时间。由于“承办制”改革本身尚处于试点实验阶段，因而出现这种争议和不同看法也是很正常的。
四、对“承办制”改革的几点认识
近年来，“承办制”改革在我国悄然兴起，对这一改革的不同认识也随之而起。综合各方的论述，考察各地的实践，我们可以初步得出如下结论：
1.办学体制改革的方向是确立以政府办学为主体、社会参与办学的新体制，目的是促成多种形式办学和办学模式多元化。“承办制”改革也属这一改革范畴，因而符合我国教育发展的基本决策和总体思路。
2.在基础教育还没有重大突破的大背景下，办学体制改革必然带有新旧体制共同允许的改良色彩，既有过去办学的方式，又有突破过去的新的做法。“承办制”学校即属此种类型。从其性质看具有“官”与“民”交叉的特性，从动态发展看具有过渡的性质。
3.任何以教育创新、降低教育成本和提高教育质量为宗旨的教育改革，无论是属“民办”还是“公办”，都有可能促进教育的进步和发展，因而不乏其存在的合理性和必要性。从这一角度而言，应允许在一定范围内进行“承办制”改革试点，借以积累经验，端正方向。
4.在教育系统内部保持适度的竞争，有助于整个教育体系的优化，这从自然界的某些现象中亦可得到引证。沙丁鱼在运输过程中常会大量死亡，于是有人在鱼筒里放入沙丁鱼的天敌鲶鱼，沙丁鱼处在惊恐状态而拼命游动，其结果是鲶鱼救了沙丁鱼，避免了死亡。“国有民办”学校以及相类似的其它“改制”试验，亦可视作教育界的“鲶鱼”，它们的存在，能够在一定程度上激活原本僵化的教育体制，促使现有的公立学校进行改革。
5.由于现阶段存在校际间事实上的不平等，因而“承办制”改革在实际操作过程中应慎加处理，避免将好学校作为改制对象，以免使原有的不平衡继续存在甚至扩大；应尽可能使“改制”试点与改造更新薄弱学校相结合。“改制”的重要目的之一应是通过政府与民间“两条腿走路”的办法来新建一批具有较高质量的好学校，增加好学校的总量，以此收到缩减校际间的巨大反差、减缓择校需求、缓和中小学生的升学竞争等效益。同时，义务教育阶段公立学校改制也应保障居住地儿童少年免费就近入学的机会和权利。
6.“承办制”改革只是教育体制改革的举措之一，并不能从根本上解决教育发展中出现的各种问题，不能设想或期待由它们来取代现有的公立学校。
7.政府在学校“转制”过程中应通过立法、督导来制约学校的发展方向，使之能满足国家和社会的需要。例如，在签订承办合同时应详细核定双向责任目标，使双方互有约束、互相负责，既能维护国家和集体的利益，又能最大限度地调动社会办学的积极性。