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英国外交的传统
一个国家的外交政策是一定历史条件和环境的产物。随着国际环境和一个国家自身政治经济和社会状况的发展变化，该国对外政策的目标、原则和重点、以及实施的方法与手段都要不断地调整和变革，以适应不断变化的国内外现实。
西方近现代外交是与欧洲资本主义的诞生和成长同步发展的，或者说是同欧洲民族国家的形成发展相伴而行的。英国早在17世纪就进行了资产阶级政治革命，又是产业革命的发祥地，是欧洲最早形成的民族国家之一。英国外交历史久远，经验丰富，被视为是一个奉行“均势外交”政策的典型国家。人们一般认为，英国现代均势外交发端于15世纪末、16世纪初都铎王朝早年的对欧关系。据说，亨利八世曾让人给他画了一幅肖像：他右手提着一架保持平衡状态的天平，天平的一边装着法国，另一边是奥地利；左手拿着一块砝码，随时准备添加在天平的某一边。经过近300年的征战和外交实践，英国逐步形成了其均势外交传统。
从1815年维也纳条约签订到1870年前后，是英国均势外交表现得最为完备的时期。英国在19世纪大部分时间里所推行的对外政策的一条基本方针，便是在和平时期设法使自己避免卷入任何正式固定的结盟关系，以便在两个相互抗衡的国家集团之间扮演一个“均势维持者”的角色，从而腾出手来集中力量进行海外商业和殖民扩张。有人把这称之为“光荣孤立”政策。英国的这种政策是建立在对自己力量优势的意识基础之上。19世纪曾被称为“英国统治下的和平”年代，或“英国世纪”，似乎凭借其雄厚的经济实力、强大的海军、广大的殖民地，无须固定的盟友它就可以实现自己的战略目标。其实以“孤立”一词来界定英国的外交政策并不确切。事实上英国从来没有强大到无需任何盟友就可以自行其是的程度，英国政府也从未有意识地拒绝同外界发生任何关系。这里的关键是，英国政府只谋求实行外交合作，不愿以同盟条约来约定自己的行动，更不会承担军事义务。因此，有人把“孤立”政策解释为一种“有限责任”政策，一种保持行动自由的政策。
19世纪末、20世纪初，无论是欧洲还是在世界范围内，大国之间的力量对比都发生了重要的变化。19世纪70年代前后，一个统一的德国出现在欧洲中心地带，严重打破了欧洲固有的力量平衡。在世界范围内，就经济实力而论，美国和德国已先后赶上或超过了英国。俄国经过近两个世纪的扩张和发展，正在崛起成为欧亚强国。特别是在世界范围内争夺商品销售市场和原料产地的斗争，大大激化了欧美各主要国家之间的矛盾。世界范围内的力量重新组合在加紧进行。在这种情况下，英国为摆脱四面受敌的处境，决定抛掉所谓的“超脱”外衣，放弃建立在力量绝对优势基础之上的“光荣孤立”政策，逐步走上了“结盟”的道路。
“三环外交”说及其调整变化
“三环外交”是丘吉尔根据英国相对衰落的发展趋势和二战后世界力量对比变化的新情况，为谋求继续保持英国的世界大国地位而提出的一项外交总方针。1948年10月9日丘吉尔在保守党兰达诺年会上发表演说时提出了“三环”的概念。他说：“在这个关系到人类命运的变化时刻，当展望我国未来时，我感到在自由和民主国家中存在着三个大环。……对于我们来说，第一环自然是英联邦和英帝国及其所包括的一切。其次是包括我国、加拿大及其它英联邦自治领在内，以及美国在其中起着如此重要作用的英语世界。最后最联合起来的欧洲。这三个大环同时并存，一旦它们联接在一起，就没有任何一种力量或力量的联合足以推翻它们，或敢于向它们挑战。现在假如你们想象一下，你们就会看到，我们是在这三个环中的每一个环里都占有重要地位的唯一国家。事实上我们正处在三环的连接点上。”显然，在丘吉尔看来，英国由于其广泛的国际联系和它在国际关系中所处的关键地位，注定要在国际政治中执其牛耳，发挥某种中心作用，使它可充当不同国家和地区之间的桥梁和代言人。
“三环外交”实际上是一个国力日趋衰微的大国在外交战略上所作的一种无奈选择。二战后英国尽管面对国力江河日下和欧洲与世界力量对比于已十分不利的形势，但统治集团的大国情结依然不改初衷。丘吉尔设想在新的历史条件下，依托英国作为二战中战胜国的余辉和英帝国依然保有的大部分殖民地及其同英联邦国家的历史渊源关系，借助在战争中膨胀起来并与英国保有特殊关系的美国经济和军事实力，促成西欧国家联合抗苏的新局面，以维护和重振英国的大国地位。应该说这不仅是丘吉尔个人的外交政策构想，其核心也体现了战后英国历届政府大多数政策制定者的愿望和基本主张，希望借助广泛的国际联系维持英国的大国地位。它表明英国外交既想努力适应环境的变化，又试图在变化了的环境中不与其传统的利益观决裂。从理论上讲，这是一种相当高明的决策。也许正因为如此，几十年来英国这个实力已一落千丈的昔日大帝国才没有在欧洲和世界的政治舞台上被人遗忘。然而英国政治家们在推行“三环外交”的过程中始终背着“世界大国地位”的沉重包袱，不能不面对实力有限与战线过长的尖锐矛盾。随着英国实力的相对衰落及其内外环境的变化，英国不得不从“帝国环”撤退，并对其在全球范围内所承担的广泛义务和“责任”实行收缩，实施对外战略重点面向欧洲的转变。不过这里需要指出，英国外交的“欧洲化”只是一种侧重点的调整，并不是从根本上放弃了“三环外交”。英国虽然把同西欧其他大国，特别是同欧共体的关系放到了更为重要的位置，但仍会利用英美之间存在的密切联系，谋求实现自己的战略需要，也不会放弃它同英联邦国家的传统联系，而会在更广泛的世界范围内努力推进自己的利益。
英国自1973年正式加入欧共体以来，已逐步地、无可挽回地卷进了欧洲经济政治一体化进程。但英国加入欧共体后，在对外关系安排上依然存在着所谓的“欧洲主义”与“大西洋主义”之争。英国政治中这两种倾向之争在撒切尔夫人主政时期表现得十分突出。撒切尔主义外交，从某种意义上说，就是大西洋主义在英国对外政策上的一种集中反映。撒切尔夫人强烈的亲美反欧情绪，促使她1990年在罗马举行的欧盟峰会上投票否决欧洲经货联盟的第二阶段建设计划，引发了一场全面的英政府危机，并最终导致她辞职离开政坛。梅杰曾允诺使英国居于欧洲的中心地位，但是由于担心欧洲一体化进程走得过远危及英国的主权和独立，特别是顾忌保守党内欧洲怀疑派的强烈反欧情绪，因此在在一些具体问题上采取消极防守、阻挠反对的态度，使英国在欧洲陷入空前的孤立状态。在这一背景下于1997年5月上台的工党布莱尔政府，决定推行更为积极、更富建设性的欧洲政策，为阿姆斯特丹条约的诞生做出了贡献。在经货联盟问题上，英国的态度变得更趋积极明朗。布莱尔政府对欧盟的共同安全与防务建设也发挥了重要的作用和影响。不过从总体上讲，鉴于英国内对主权问题的传统观念和欧洲怀疑主义情绪的根深蒂固，布莱尔政府对于欧盟进一步一体化的任何步骤和措施，都不得不采取审慎的态度。工党政府在经货联盟建设问题上之所以表现犹豫、迟疑，致使英国至今仍自居于欧元之外，一个重要原因就是出于政治上的考虑：顾忌怀有强烈欧洲怀疑主义情绪的英国公众，一时难以接受带有超国家色彩的欧元。
布莱尔外交的成就和特色
布莱尔工党政府自1997年上台执政以来，在外交上表现得十分积极活跃。首先，它不仅采取措施显著地改善了英国同欧盟的关系，迅速结束了英国在欧洲的孤立状态；而且还大力加强英美“特殊关系”：在伊拉克武器核查危机、“沙漠之狐”行动、对伊“禁飞区”实施轰炸等问题上积极追随美国政府的政策；“9·11”后率先全力支持小布什政府进行的反恐战争，为组织国际反恐联盟奔走游说；在扩大反恐战争、对伊拉克实施军事打击问题上，明确表示支持美国政府对伊动武。在对俄关系问题上，布莱尔试图扮演一种“中间人”和“探索者”的角色。在西方大国领导人中他率先访问俄罗斯，同普京建立了良好的个人关系；积极拉俄罗斯参加反恐联盟，协调在阿富汗问题上的立场；推动北约同俄罗斯改善关系，倡议建立北约—俄罗斯理事会的“20机制”。布莱尔政府十分重视同英联邦和其他第三世界国家的关系：把英联邦作为推广自由市场经济制度和西方民主价值观的工具和手段，利用英联邦联系推进英国在世界上的利益和影响。英国还同其他欧洲国家一起试图在中东和平进程中发挥某种作用；并采取措施显著改善了对华关系（英中关于香港主权的顺利移交就是在工党政府上台后实现的）。
布莱尔外交，从总体上看，基本上沿袭了丘吉尔的“三环外交”思想（借助广泛的国际联系谋求维护和重振英国的大国地位），但由于国内外形势和英国自身力量的发展变化，布莱尔赋予当今的英国外交以某些新的特色和形式。(1)强调道德准则，打造“第三条道路”具有“新干涉主义”色彩的外交路线。布莱尔主张超越传统左、右意识形态的束缚，在新的价值观念基础上回应全球化的挑战。一方面，强调要适应全球化的形势、顺应时代的要求，实行对外开放的“世界主义”，以促进全球的协调发展；另一方面，打出“人道主义干涉”的旗帜，鼓吹“人权高于主权”，认为当今由于地区冲突的跨国性影响，传统的主权观念已经过时，不干涉内政的原则应适当予以修正，提出了所谓的“国际关系的新准则”（即建立以国际干预对付所谓的“独裁者”的新框架）。(2)鉴于英国已无可挽回地沦为一个世界二流国家、在硬实力方面已今非昔比的现实，英国政府更加重视其软实力的作用与影响，希望通过思想和文化方面的感染力使英国成为世界的“灯塔”和21世纪的“楷模”。这里所说的“软实力”主要包括：语言、文化（包括政治经济体制）遗产及其创新，以及英国媒体在世界范围内的广泛影响；丰富的外交经验与广泛的国际联系在全球外交活动中所产生的效果与影响，等等。(3)军事实力依然是英国外交的一大支柱，英国希望通过多边和集体安全机制，利用其军事方面尚存的某些优势，在世界上发挥着超过其实力的影响。建立强大的防务能力，是布莱尔提出的指导英国对外关系的4项原则之一。积极参与北约的活动和欧盟共同安全与防务建设；多方插手英联邦国家的安全防务。英国是为联合国维和行动提供武装部队最多的国家之一。
这里有必要特别提一下布莱尔的“枢纽外交”说。英国作为一个欧洲国家，其民族利益和政策重点集中在欧洲。但它绝不甘心把自己的作用和影响局限于欧洲范围之内。这一点在“9·11”事件后伴之而来的反恐斗争中表现得很明显。2001年9月11日发生在美国纽约和华盛顿的恐怖袭击事件，对美国造成了巨大的心理震撼和冲击。英国为美国提供了全力的声援和支持。英国是唯一派遗武装部队同美国一起对阿富汗塔利班政权和本·拉登的“基地”组织实施直接军事打击的国家。布莱尔与布什之间本来并不十分密切的个人关系也变得空前热乎起来。布莱尔不仅同布什保持频繁的热线联系，为其出谋划策；并且为组建和巩固美国领导的国际反恐联盟而在世界各地到处奔走游说。布莱尔的外交日程甚至比布什还要忙。媒体谐称，在“9·11”后的几个月内，布莱尔环球飞行的强度几乎超过了航空小组。
布莱尔在反恐战争的复杂背景下进行频繁的外交斡旋活动，既是为了美国，更是为了英国自身的利益，可谓一箭双雕。布莱尔借反恐战争导致的大国关系变化，推出了英国外交的“新思维”—所谓的“枢纽外交”说。2002年初当布莱尔访问印度时，曾在班加罗尔由印度工业协会组织的一次集会上发表演说称，“英国虽然失去了大英帝国，但却重新找到了自己的位置”。英国可以在当今的国际舞台上发挥“轴心”或者“枢纽”的作用。他声称，“在相互依存的全球化世界当中，英国的作用正在不断加强。我们已经没有了帝国，我们也不再是超级大国。但英国可以通过与其他国家合作，扮演重要的枢纽角色。”他认为，英国可以利用其历史、地理和语言优势，以及英国与美国、欧盟、英联邦的独特联系，还有英国在北约和联合国的特殊地位，在国际舞台上发挥积极的“轴心作用”。
布莱尔关于“枢纽外交”的那席话并非心血来潮或即兴之作，而是同他对英国对外政策的构想及其外交定位的一贯看法一致的。早在1995年4月布莱尔出任工党领袖不久，他在伦敦皇家国际事务研究所的一次讲演中就比较系统地谈到了对未来工党政府外交政策的设想。在讲话中布莱尔沿袭丘吉尔“三环外交”的思路，阐述了英国同欧洲、美国以及英联邦和第三世界国家的关系。稍后（1995年6月17日），他在澳大利亚的一次演说中明确提出了“放眼世界的英国”的观点。布莱尔说，“从历史的角度看，英国虽是欧洲列强之一，然而由于它曾拥有一个帝国并在全球发挥作用，这就使其显得与众不同。我们也因此觉得自己独立于欧洲之外。可是，如果我们想要继续在全球发挥重要作用，目前就必须在欧洲扮演一个领导角色。我们不再拥有一个帝国，尽管英联邦是我们联系世界各地的宝贵纽带，但这并不能取代我们与欧洲各国的关系。与大西洋彼岸的关系仍将十分重要—尤其是在安全方面—但美国人已清楚地表示他们想与欧洲而不只是英国建立特殊关系。”“因此我所希望领导的工党政府将既着眼于欧洲之内，又放眼于欧洲之外。”布莱尔上台后在谈到英国外交的目标时，明确提出谋求使“英国再次成为一个大国”。他说：“我们在帝国后的这个时期不可能成为军事意义上的超级大国，但是我们能够使世界感受到英国存在的影响。”1999年11月布莱尔在一次讲话中明确宣称，英国未来的角色是要成为一个广泛的国际力量关系中的轴心。布莱尔在多种场合还一再表示，英国希望充当欧洲与美国之间的桥梁。
英国外交定位面临两难选择
既要谋求维护和加强英国在欧洲的领导地位；又要同美国建立强有力的关系，希望借助英美特殊关系加强英国在世界上的地位与影响。这是近50年来英国对外战略的重要目标，也是其外交定位所始终面临的一种两难选择。
欧洲是英国生存发展的主要空间，也是其外交活动的主要舞台。在当今的世界上像英国这样一个地处欧洲边缘的中等国家，不仅经济上需要倚重欧盟，而且在政治和外交上也不可能离开欧洲而独立发挥作用。但它又有别于欧洲大陆国家。英国与美国的传统关系及其广袤的海外联系，使得它比任何欧陆国家都有广泛得多的依托。英国虽地处欧洲，但多年来在“感情”和某些政策上却与大西洋那一头的美国更为接近。英美两国常常用“特殊关系”一词来形容他们之间的亲密合作关系。它主要反映了英国借助美国力量实现自己战略需要的愿望。英国在制定对外政策时，必须把这些因素考虑进去。但是随着英国经济、军事实力下降和国际局势的变化，英美关系在美国全球战略中的地位与作用日趋下降。冷战结束后随着英国力量和影响的进一步削弱，英美特殊关系实际上已被更为广泛的欧美特殊关系所取代。不过这个昔日的大帝国并不甘心把自己的作用和影响局限于欧洲范围之内。“通过影响美国为影响世界”，被认为是英国外交的一项重要方针和谋略。英国统治集团希望借助英美之间尚存的密切政治经济联系和共同的文化历史传统，谋求在世界上继续发挥“超出其实力和分量”的作用和影响。从美国方面来说，在当今世界格局多极化趋势日益发展、西方国家之间矛盾和磨擦上升的情况下，也仍然需要英国的帮助和支持来推行自己的欧洲政策和全球战略。事态的发展表明，英国仍是美国最忠实的盟国，英美特殊关系依然是大西洋两岸战略安全关系的一个重要纽带。在危机时刻，特别是急需军事支持的时候，美国总是首先向英国寻求帮助和支持。一般说来，英国也总是表现得最为积极和热情，自认为它处于一种能够影响大西洋两岸关系发展进程的特殊地位。
近年来随着欧洲一体化进程的迅速发展和世界形势的急剧变化，英国外交定位的问题又突出起来。英国外交的重点和先后顺序又面临着“欧洲主导，还是美国第一”的选择问题。这一点在“9·11”后又凸显出来。英国在阿富汗战争中的军事参与及布莱尔忙碌的外交斡旋活动，的确在国际舞台上增强和凸显了英国的声音与形象。这让醉心于重振大英帝国昔日辉煌的英国领导人喜不自禁，似乎英国在世界上果真又成为一个广泛的“国际力量关系中的轴心”、在国际舞台上成功地扮演了某种“枢纽”的角色。英国统治集团希望借助英美特殊关系以及通过在欧美之间扮演“中间人”的角色，重振其大国地位和影响。应该说，这是一种既高明但难度又很大的外交谋略。这一谋略如果运用得当，固然可以增加英国在国际舞台上的分量；但若处理不好，就有可能危及英国同欧盟和欧洲国家的关系。特别值得注意的是，进入21世纪后，作为世界上唯一超级大国的美国，热衷于推行“单边主义”的外交政策。美国的种种独断专行行为，引起了欧盟国家普遍而强烈的关注和反对。就连英国内也有越来越多的有识之士开始质疑英美特殊关系，要求英政府在外交政策上不要对美国亦步亦趋；主张“英国为了自身的利益，必须和欧洲站在一起”。但布莱尔却不以为然。他一再呼吁欧洲和美国的政治家们应加强团结，不要互相猜忌和指责。布莱尔宣称，英国“永远是美国最忠心的朋友和伙伴”。他表示，英国希望继续充当欧洲与美国之间的桥梁，化解美欧间的分歧；而不希望总是被迫在欧美之间做没有意义的选择。布莱尔的这种“骑墙”态度，受到众多欧洲国家领导人的批评和英国公众相当普遍的反对。欧盟委员会主席普罗迪和欧盟负责外交事务的专员彭定康在英国发表演讲时，均批评英国对美过于亲密而忽视欧洲的政策，并要求英国在欧美之间作出明确选择。英国公众和媒体更是公开抨击布莱尔的亲美政策。有人甚至把布莱尔比做布什的“哈巴狗”和华盛顿的“跟屁虫”。
当然，把布莱尔比做布什的“走狗”、断定现任工党政府在外交上对美国完全是亦步亦趋，也有失公允和过于简单化。对于目前美国在国际舞台上推行的某些单边主义做法，布莱尔政府内的多位高级官员都表示了担忧和保留。外交大臣斯特劳曾嘲笑布什的“邪恶轴心”论，认为布什是在利用反恐战争玩弄党派政治。英国负责欧洲事务的大臣海恩称，自从布什总统在《国情咨文》中将朝鲜、伊朗和伊拉克定为“邪恶轴心”后，英国感到自己“很难再彻底地站在美国一边”。他说，虽然伦敦仍然是华盛顿的“坚定盟友”，但是唐宁街10号在外交上会寻求“独立自主”方针。英国和其他欧盟国家在中东问题上同布什政府也存在严重的政策分歧。布莱尔一再敦促美国采取果断措施制止以色列不断升级的军事行动。当美国当局要求更换巴勒斯坦领导层、宣布不再与阿拉法特接触后，英国的表态与美国拉开了距离。英国外交部负责中东事务的高级官员麦克·奥布赖恩2002年7月2日在约旦河西岸城市拉姆安拉会晤了阿拉法特。布莱尔首相还表示，巴勒斯坦人民有权选择他们的领导人，阿拉法特是巴勒斯坦人民选出的领导人，所以英国愿意与阿拉法特继续接触。他还提出于2003年初在伦敦召开有关巴勒斯坦改革问题的国际会议的倡议。就是在下一步对伊拉克发动军事打击的问题上，英国政府和军界内的许多高层人士对布什政府的计划也持某种保留意见或不以为然的态度。有分析家认为，布莱尔首相本人实际上也未必愿意拿英国军人的生命去打一场冒险的战争。布莱尔担心，对伊拉克的军事打击将会造成中东友好国家的不稳定，危及国际反恐联盟。但是，为了与美国保持一致，在公开场合他却又要表示支持美国对伊实施军事打击。因为据称布莱尔只有通过同布什并肩经受严峻的考验，才有可能对美国政府的决策放加一定的“影响”。“公开表示一致，在私下坦诚直言”，被认为是英国处理英美“特殊关系”的座右铭。英国通常都避免公开批评美国的政策；美国则注意听取英国的意见，适当考虑英国的利益和要求。
布莱尔的“枢纽外交”说，也许正是工党政府试图为英国外交所面临的两难选择寻求出路的一种尝试。其实，注重英美“特殊关系”与保持英国在欧洲的主导地位未必就不能相容。英美两国之间语言、文化相通和历史上的血缘亲情关系，加之密切的现实政治经济联系，使他们彼此容易了解对方的想法、说得上话，因而使英国较易于对美国施加影响；而英国作为一个欧盟的重要成员国，其政策中的务实传统、均衡思想以及从全球视角看问题的广阔视野，可以为形成统一健全的“欧洲选择”做出贡献，从而为协调欧美关系发挥某种独特的作用。不过，英美之间的密切联系，对于英国外交并非只具有正面的意义和影响。这种关系处理得好，固然可以增加英国在国际舞台上的分量和影响；但若处理不当就可能损害英国自身的形象，削弱其作为世界事务中一支独立力量的地位。英国就会被其他欧洲国家视为美国的“特洛伊木马”，成为英国进一步融入欧洲的一种制约因素。布莱尔提出的要使英国成为欧盟“领导性伙伴”的目标也难以达到。问题的关键是，英国不要做狐假虑威的事，以“二老板”自居；而应该确实从其国家民族的根本利益出发，顾全欧洲的大局，以事情本身的是非曲直作为决策的依据。如何定位英国在世界上的地位，恰当地处理英国同美、欧之间的关系，怎样在使英国进一步融入欧洲的同时又保持与美国的亲密关系，看来依然是英国外交面临的一个相当棘手的课题。
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