村民自治与广东农村治理模式的发展——珠江三角洲若干经济发达村庄治理模式发展的案例分析，本文主要内容关键词为：模式论文,广东论文,案例分析论文,村庄论文,经济发达论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035.5；D420 文献标识码：A 文章编号：1000-5455(2003)04-0053-1 0
1999年12月，广东省正式废止了具有地方特色的农村管理区体制，开始朝着村民自治 的农村基层治理体制转变。到2002年7月，广东全省已经完成第二届村民委员会换届选 举，全面实行农村村民自治制度。在经济高度发达、社会公共事务非常复杂的珠江三角 洲农村，如何让村民自治制度切实有效地在农村治理中发挥作用，是一个具有特殊意义 的重要问题，引起我们对农村治理中民主与权威、制度与技术关系问题的思考。珠江三 角洲地区经济发达农村在实行村民自治制度3年多的时间里，作出了一些新的尝试，使 得以村民自治制度为基本载体的农村基层民主制度同本地区以集约化、市场化和外向型 为特征的经济有机结合起来，引入了农村治理的新手段，创建了村级治理的新机制，超 越了一般农村在村民自治制度背景下建立的单一性民主治理模式，对推动农村村级治理 的发展具有重要的意义。对广东经济发达地区农村村级治理模式发展的理论研究不仅有 助于促进农村村民自治制度的深化和发展，而且有利于推进村民自治制度理论研究的发 展。本文试图就广东珠江三角洲经济发达农村治理模式的发展问题进行初步的理论探讨
，揭示村民自治制度发展的未来前景。
一、能人治理与制度化治理相结合
如果从微观视野回顾广东农村尤其是珠江三角洲农村改革开放以来的经济发展历程， 我们不难发现，广东农村的经济发展在很大程度上得益于当地农村各种各样能人的作用 。从20世纪80年代初期至90年代末期，是广东农村经济快速发展、农村收入大幅度增加 、人民生活水平显著提高的“辉煌20年”，同时也是农村新型精英人物迅速崛起、能人 辈出的20年。美国哈佛大学著名中国问题专家傅高义教授在《先行一步：改革中的广东 》一书中，以生动的笔调记录了改革开放以后广东农村经济能人崛起的情况。他把成功 的农村能人概括为专业户、商人、饭馆老板、裁缝等几种类型，并且称他们是“改革的 推动者”。他们凭借自己灵活的头脑和开阔的视野以及同当地政府官员、银行负责人的 良好关系，取得了成功。(注：[美]傅高义(E zra Vogel)：《先行一步：改革中的广东 》(中译本)，广东人民出版社1991年版，第347-350页。)改革开放和市场经济为广东农 村能人提供了施展才干的舞台。他们首先是在经济方面取得成功，然后，逐步获得社会 和政治方面的成功，成为影响广东农村发展的主导力量。
1.农村能人的崛起：从经济精英到治理精英
傅高义教授对改革初期广东农村经济能人类型的划分，只是简单地以他们在取得成功 的过程中所从事的职业或者所经营的行业为参照的。如果我们从农村能人崛起过程中所 具有的社会背景和社会资源来看，广东农村在改革开放大潮中涌现出来的能人，大概可 以粗略地概括为4种类型：一是人民公社时期社队企业中的经营管理人员和运输销售人 员，他们凭借自己多年在市场上掌握的经验和建立的良好而广泛的人际关系，能够有效 地打开市场，在某个产品市场占领一席之地；二是具有某种实用技术或家族经营传统的 能工巧匠，他们凭借自己独特的产品和可靠的民间信誉，能够在市场上拾遗补缺，稳步 立足于市场；三是具有广泛的社会关系资本和社会交际能力的人员，他们或者凭借自己 在香港、台湾和外国的亲属关系、朋友关系，为本地发展乡镇企业和村集体企业争取资 金、技术投入，发展“三资企业”，或者凭借自己同政府部门、金融部门有关人员的私 人关系，争取项目和资金支持，发展工商企业以及其他非农产业，改变本地经济结构； 四是从小本生意逐渐做大的致富人员，他们凭借自己的勤劳和节俭，积累了相当可观的 原始资金，然后向工商实业领域发展，不断取得成功。
这些农村新型能人在经济上的成功使他们赢得了当地农民的普遍尊重，并且很快受到 当地政府的重视。地方政府不仅在政策示范和鼓励致富的意义上为这些率先致富起来的 新型能人封冠加冕，给予他们各种象征性的荣誉和奖励，例如“致富能手”、“劳动模 范”等等；同时，也开始赋予他们荣誉性政治角色，例如“人大代表”、“政协委员” 等等。在追求整体发展和共同富裕思想的指导下，广东各地基层政府对于日益崛起的农 村新型能人开始予以新的对待。在乡镇和村这两级，基层政府开始为新型能人“封官晋 爵”，大胆启用，让他们在农村基层治理中发挥主导作用。因此，在这个时期，许多新 型能人走上了乡镇和村(管理区)领导干部的岗位，他们从乡村经济精英转变成为治理精 英。
2.能人治理的人格缺陷与制度局限
尽管乡村新型能人的启用对于广东农村经济发展起到了积极的推动作用，当地农村也 因此而受益，但是，在90年代中期以后，“能人治理”的局限性也逐渐明显地暴露出来 。个人专断、家长制作风、贪污腐化、决策失误、集体经济衰退甚至崩溃等现象的普遍 存在，说明能人治理模式具有明显的人格缺陷和制度局限，反映了农村管理区体制下“ 能人治理”模式的深刻危机。在这一方面，深圳市平湖村由盛变衰的历程便是最好的例 证。
案例1：平湖村地处深圳市龙岗区平湖镇辖区，总面积大约4平方公里，常住农户415户 ，常住人口1469人，共分为9个村民小组。平湖村有入租企业130多家，外来务工人员2 万多人。80年代初期，平湖村在原党支部书记的带领下，抓住改革开放的机遇，大力发 展集体经济，开办工业园区，取得了令人瞩目的成绩。在1993年，该村固定资产总额达 到2.5亿元，年工业创汇7510万港元，年终劳动力分红1万多元，获得了“全国经济百强 村”的称号。1995年，该村党支部书记被评为“全国劳动模范”、“广东省优秀共产党 员”、“全国农村优秀党支部书记”。在取得了巨大的成绩和荣誉以后，村党支部书记 和支部一班人开始头脑发热、忘乎所以，他们不重视制度建设，不听取群众的意见，不 接受民主监督，党支部书记在村各项事务中个人说了算；他们开始经不住各种诱惑，贪 图享受、以权谋私、贪污受贿。据当地群众反映，1996年以后，村党支部耗资2000多万 元修建了装有电梯和中央空调的豪华办公大楼一幢；又耗资2000万元修建了一座仿古山 水园林建筑(当地村民戏称“龙宫”)；党支部一班人还利用公款大量购置进口豪华小轿 车多部，豪华办公用品和设备，经常借招商引资之名在国内外游山玩水。他们不顾村民 的反对，强行投资2000多万元引进“高科技”项目，结果很快亏损倒闭，血本无归。据 调查，从1990年至1999年，平湖村党支部书记个人收受回扣和贿赂金额达1000多万元， 原村集体土地和厂房租金2亿多元收入却无法完帐，帐面收入只有8000多万元。党支部 书记个人留下的收支白条多达一大麻袋，数十万元、上百万元的收支单据竟是一纸白条 。由于以村党支部书记为首的党支部一班人贪污、腐败、奢侈、挥霍、乱决策、瞎指挥 ，平湖村的集体经济迅速衰退、亏空，引起村民的不满和愤怒，上访告状接连不断。而 村党支部不仅不猛醒回头，反而压制群众，指使村保安人员砍伤带头上访者，威胁群众 。村民经过不屈不饶的抗争，多次集体到省委省政府上访，最后到中纪委上访。在中纪 委的支持下，平湖村的问题终于在1999年底浮出海面，在2000年得到解决，腐败的村支 书等人受到依法制裁。(注：有关平湖村问题的详细报道可参阅《中国青年报》2000年9 月4日，《党建文汇》2000年第11期。)
平湖村的事例充分说明，建立在“能人治理”基础之上的农村管理区体制具有很大的 局限性。由于能人具有这样或者那样的道德瑕疵和人格缺陷，不可避免地要带来农村治 理上的问题。早在19世纪末期，德国学者马克斯·韦伯在分析公共权威的类型时就曾经 指出，建立在个人禀赋基础上的个人魅力型权威因为其具有强烈的反制度性和反规则性 ，只能在荡涤旧制度和旧秩序时具有积极的意义，而它本身是不稳定和不可靠的。理想 的权威形式应当是从个人魅力型权威的统治转向法理型权威的统治。(注：详细的论述 见[德]马克斯·韦伯：《经济与社会》(上卷)，商务印书馆1997年版，第269-301页。)
从20世纪90年代中期以后广东经济发达地区农村的实际情况来看，农村治理面临的主 要问题包括：第一，农村经济事务和公共事务的决策权、管理权过分集中，导致“能人 治理”蜕变为“能人专制”，一些地方管理区干部变成一手遮天、称霸一方的“土皇帝 ”、“土霸王”。第二，能人治理农村社会经济事务的能力和智慧衰减。由于企业数量 和村集体经济总量的增加、经营规模的扩大、经济关系的日益复杂，靠个人能力和经验 发展起来的农村能人在管理农村社会经济事务时已经显得力不从心。第三，村级财务经 济管理由于缺乏专业化人才，导致财务漏洞和管理的低效率。在珠江三角洲地区经济发 达农村，有许多村的集体资产总量超过5亿元，每年的生产总值达到1亿元以上，而村财 务会计使用的主要工具仍然是一把算盘，村的所有财务帐目掌管在个人手中。这种情况 下，一方面，少数村干部的贪污腐化、大量侵吞集体资产难以避免，另一方面，集体资 产的管理十分落后，难以满足经济发展的要求。第四，能人和管理区干部对上负责而不 对下负责，不能广泛听取村民的意见，切实接受群众监督。由于农村能人的权力来自镇 政府的直接授予，他们的工作主要是执行上级政府的命令和任务，对上级负责，因此， 在农村经济发展规划的制订、村级事务的管理与决策、集体经济收益的分配、村级财务 的开支等方面，农村能人们一般是“眼睛向上”，对上负责，很少听取本村村民的意见 ，也不把群众放在眼里，这就造成了农村干群关系的疏远与紧张。第五，能人治理往往 滑向家族主义和宗派主义，引发村庄内部的矛盾和冲突，影响农村社会的稳定，同时影 响权利与利益分配的公平性、公正性。
3.能人治理同制度化治理的有机结合
总的来看，农村管理区体制下单纯的能人治理模式在某种程度上解决了农村经济发展 和社会公共事务管理的效用问题，但是未能合理地解决公平问题，也未能满足多数村民 的民主参与要求。当经济效用同社会公平以及参与需求的矛盾变得日益尖锐时，能人治 理模式的社会绩效就应当予以重新审视。正是基于这一思考，广东省地方领导人决定废 止农村管理区体制，接受了村民自治制度，将广东农村的治理模式调整为制度化治理。 以“四个民主”为主要内容的村民自治制度在广东农村引入以后，农村治理的权力中心 转向法理化的基本制度安排。但是，这并不意味着对农村能人的否定和排斥，而是将能 人的作为纳入到法理化的制度框架之中，为日益增多的各类农村能人转变为农村治理精 英提供一种公平竞争、良性合作的新机制，防止和避免有的人利用金钱和财富通过走上 层路线而获得公共权力与利益资源。
从广东省第一届村民委员会直选以后村委会组成人员的背景来看，第一届村民委员会 中，共有村委会组成人员109338人，其中，主任19985人，副主任18259人，委员71036 人。(注：资料来源：广东省民政厅《广东省理顺工作情况统计表》(一)。此处需要说 明的是，如果将统计表中村民委员会主任、副主任和委员的总数相加，与村委会成员的 总数不符，可能是有关部门的统计数字有误差，但是，这里笔者没有办法核实校正。因 此，这里引用的数字只能作为参考。)而原任农村管理区干部的人员当选为村委会成员 的共有87176人，占村委会组成人员总数的将近80%。另外，在当选为村委会主任、副主 任的人员中，经济能人10343人，占村委会主任、副主任总数的28%。如果把担任农村党 支部书记的农村能人加上来，能人在广东农村实行村民自治以后所占有的地位就更加突 出。再进一步把地方经济的发展水平同能人当选的结果关联起来分析，可以发现：经济 发展水平高的地区，经济能人当选的比率普遍较高；反过来看，经济能人当选比率高的 地区，一般都是经济发展水平高的地区。如在广州郊区、深圳、佛山、顺德、东莞、中 山、汕头7个地区，经济能人当选为村委会主任、副主任的比率最高。上述情况说明， 在改革开放中崛起的广东农村能人大多数已经得到当地村民的认可，具有较广泛的民意 基础。当然，在另外一些经济不发达地区，经济能人也有相当多的被选举为村委会主任 、副主任，成为带领当地农民摆脱贫困、奔向小康的当家人。不过，由于省内经济发展 的不平衡，多数欠发达地区的农村能人受到比较利益的影响，不愿意担任村委会职务， 更多地关心自己的家庭经营，致力于家庭的发展与致富。
上述情况从两个方面进一步说明，在实行村民自治以后，必须把能人治理同制度化治 理结合起来。一方面，在经济发达地区农村，为避免和克服单纯的能人治理所具有的缺 陷，必须引入规范的竞争规则与制度秩序，防止能人之间的恶性竞争和能人专制；另一 方面，在经济欠发达地区农村，为弥补农村领导人个人能力与经验的不足，必须借助制 度的规范和集体的能力，防止农村社会陷入无序与涣散。从广东省实施村民自治的相关 法律法规的具体规定来看，对于村委会成员人选的任职条件的规定正好体现了能人治理 与制度化治理相结合的思想。例如，《<广东省村民委员会选举办法>实施细则》第二十 条第3-5款明确规定，村委会成员的任职条件包括：工作认真负责，有办事能力，能独 立完成任务；年富力强，身体健康，年龄一般不超过60周岁，具有初中以上学历；有开 拓进取精神，有一定的组织领导能力，懂经济，会管理，能带领群众共同致富。那么， 在实行村民自治以后，广东农村是如何把能人治理同制度化治理有机结合起来的呢?让 我们以增城市荔城镇西山村为例加以说明。(注：有关西山村村务管理的资料一部分来 自本课题组成员郭正林在西山村的调查，一部分来自西山村村委会主任蔡伯高2000年12 月的工作报告。)
案例2：西山村是增城市荔城镇所属的一个建制村。该村共有农户1164户，总人口4680 人，分为10个村民小组。西山村是一个杂姓村庄，主要姓氏有蔡、江、李、林等。其中 ，蔡姓是该村较大的姓氏，蔡氏宗祠保留完好。西山村共有土地2765亩，山林1450亩。 农民经营的主要农作物有水稻、蔬菜、荔枝，部分农民家庭饲养生猪。在1999年以前， 西山村的经济发展比较落后，基本上没有非农产业，村集体仅仅靠兴建的厂房出租，每 年的租金收入为6万元左右。
西山村有一个经济能人名叫蔡伯高，男，年龄40岁，高中文化程度。蔡伯高个人独资 伙同他人合股在本村和深圳市兴办了4家企业，个人资产总额将近1000万元。个人致富 以后的蔡伯高看到本村经济发展落后，多数村民收入很少，生活水平很低，产生了一个 大胆的想法，要带领乡亲们走共同富裕的道路。在1999年12月，西山村进行第一届村民 委员会直选时，许多村民要求蔡伯高参加村委会主任的竞选，为改变本村贫穷落后面貌 作出贡献。经过认真考虑之后，蔡伯高参加了这一届村委会主任的竞选。结果，在全村 3003名选民参加的村委会选举中，蔡伯高以2965票的得票当选为西山村第一届村民委员 会主任。
蔡伯高当选为西山村村委会主任以后，他没有走能人治村的老路，而是考虑如何结合 村民自治制度，在本村建章立制，完善本村的规章制度和管理体制。在蔡伯高的极力主 张和要求下，西山村村委会力排众异，开始了正规化、制度化建设的努力。主要工作包 括：第一，制订了一系列规范村委会工作和村民行为的条例与制度。例如：《西山村村 民自治章程》、《西山村村民自治制度》、《西山村财务管理制度》、《西山村村务管 理制度》、《西山村合作社管理条例》、《西山村征地款分配条例》，使村干部和村民 在村内各项事务的管理和行为中有章可循。第二，建立村民民主理财小组，规定每个月 10日为村财务汇审日，村财务管理人员、每个经济合作社财务人员必须带着帐本、银行 存折、票据到村委会办公室查帐、核帐，然后在每个村民小组张榜公布，接受群众监督 。第三，对村干部接待费开支进行改革，严格制定接待开支标准和开支管理制度规范。 西山村虽说是一个穷村，但是，由于过去对于村干部的接待开支没有制度约束，结果， 管理区时期的干部每天平均接待开支达1200元。为了节省接待开支、防止公款吃喝，村 委会办了一个工作人员饭堂，平时村委会工作人员在食堂用餐一律必须按成本付餐费。 对于必要的对外接待，规定村党支部书记、村委会主任每人每月的接待费为600元，副 书记、副主任每月接待费500元，委员每月400元。所有接待开支一律必须凭有效发票实 报实销。第四，实行村干部补贴和工资制度改革。村委会干部的工资实行月工资制，按 月足额发放，保障村干部的生活，确保村干部安心工作，无后顾之忧。村干部的工资标 准由村民委员会提出建议，经过村民代表会议讨论通过。对于以往村干部自己确定工资 标准偏高的，坚决进行下调。第五，建立健全民主管理、民主决策制度。第一届村民委 员会成立以后，西山村按照每15户选举产生1名村民代表的比例，共选举产生72名村民 代表。村民自治章程明确规定，凡本村重大事项，一律要经过村民会议或村民代表会议 讨论通过。村委会要定期召开村民代表会议、村民小组长会议和村民经济合作社负责人 会议。按照民主管理、民主决策的要求，村委会上任以后，经过村民代表会议讨论决定 了村小学迁址、村路改建扩建、西山村康联经济发展有限公司组建几件大事，收到良好 的效果，村民普遍感到满意。第六，建立村集体经济收益分配制度。2000年，西山村康 联经济发展有限公司组建以后，在蔡伯高的领导下，当年赢利60多万元，2001年，康联 公司赢利160万元。另外，随着城市化进程的影响，西山村的土地大量被国家征用，200 1年，西山村征地补偿款收入超过7000万元。在集体经济收入日益增加的情况下，如何 分配收益，保证做到公平合理，西山村村委会制订了一套详细的分配方案，解决了村民 的疑惑。西山村的一系列制度建立以后，能够行之有效地发挥作用，首先是具有很高威 望的精英人物蔡伯高自己带头遵守，严格依法依规办事，他把村民和村委会一班人对自 己的信赖和尊重引导向对规章制度的遵守与服从，开始形成新的治理风格，能人治理与 制度化治理达到有机结合。
透过西山村的例子，我们可以得出一个基本结论：在引入村民直选机制以后，农村能 人依然具有重要的作用，而且，农村能人一旦转变为治理精英之后，如果他们能够在尊 重民主、遵纪守法的前提下发挥个人影响力，制度对能人的个人作为并不会造成妨碍， 也不会成为他们施展才干的羁绊。恰恰相反，制度化治理的引入，强化了能人行动的合 法性，提供了更有力的动员手段，从而提高了农村治理的实际绩效。
西山村的经验从另一个更为广阔的意义上证明，农村治理的制度化程度越高，就越能 够有效地防止进入农村治理阶层的能人走向蜕变，尽可能避免单纯的能人治理蜕变为能 人专制独裁。政府所倡导推行的制度框架以及政府对农村能人的教育引导促进了能人对 民主的认同和对制度的尊重；反过来，能人对民主的认同与尊重推动了制度在农村的累 进式生长，使制度从抽象、没有个性、没有生命力的状态逐渐变成具体的、生动的实然 状态。累进式的制度化进程适应了农民对制度的认同心理和接受能力，将农民对能人的 依赖、尊重与感激之情转化为对制度的认同与尊重。因此，可以预言，当农民形成了对 制度与规则的普遍尊重以后，能人的影响就会逐渐淡化。尽管能人永远不会在农村消失 ，但是，农村的良好治理与广大农民的命运不会总是维系于少数能人身上。一旦他们在 能人的带领下走出困境，特别是当他们真正获得了与能人平等的人格尊严与自信心以后 ，他们对能人的尊重、感激就很难继续作为让渡权力的道义根据，而是依据理性的规则 。由此看来，能人治理与制度化治理相结合，是广东农村稳步走向善治的必由之路。
二、权威治理与专业化治理相结合
从全国的情况来看，村民自治制度的实行，导致了农村权力结构的制度化调整。农村 治理结构由过去党支部一元化的权威治理转向农村党支部和村委会二元化的权威治理。 但是，我们在分析实现村民自治制度以后农村权力结构和治理模式的变化时，往往大多 停留在“任命授权”与“选举授权”两种不同的农村治理权威的权力来源方面。事实上 ，在广东农村实行村民自治以后，许多地方除了运用选举授权产生村民委员会等正式权 威性治理机构外，还同时通过聘任制形式产生村务管理的专业化人员和专业化机构。也 就是说，在广东农村，选举授权与聘任授权是两种并用的授权形式，权威性治理与专业 化治理是两种同时并存的农村治理形式，而且，二者在实践中达到了有机结合。
1.权威治理及其局限性
国家法律所设计的农村村民自治制度的基本架构是，以农村党支部作为农村一切工作 的领导核心；以村民会议为农村最高权力机关，不召开村民会议时，由村民代表会议作 为代仪机关，代行村民会议的职权；以村民委员会作为村民会议的执行机关，履行法律 赋予的职权和职责；以各个专门委员会作为具体的职能机关，协助村民委员会开展村务 管理；以村民民主理财小组和村务公开监督小组作为监督机关，代表村民行使村务监督 权和村务管理、村务决策的参与权。从权力的来源来看，上述机关的权力来自村民通过 法定的选举程序而进行的让渡和授予，是具有合法性基础的正式权威。毫无疑问，由村 民自治的正式法定组织对农村事务进行权威性治理，是村民自治制度的内在要求。目前 ，我国农村大多数地方的治理属于完全的权威性治理。这主要是因为农村经济发展比较 落后、公共事务比较简单、公共资源比较有限。对本村社会经济事务的治理只需要村民 会议或村民代表会议、村党支部、村委会等权威性机构就可以承担。如果行使农村事务 治理权的机构和人员真正是由民主选举产生，具有广泛的民意基础，权威治理一般是有 效的。
权威治理的基本特点是村落公共权力的地缘性和内部性。所谓地缘性，是指具体在一 个村庄，公共权力机构及其组成人员经过本村村民民主选举产生，管理本村范围内的公 共事务，而不管理其他地方的事务，也就是说，农村治理权威总是一定地缘范围内的权 威，它几乎没有外延性和流动性；所谓内部性，是指充当本村治理权威的人必须是具有 本地村庄共同体身份资格的人，它本能地具有排他性，不允许外乡人管治自己。人们不 仅不愿意接受一个外乡人担任本村村主任，而且哪怕是担任一般村干部也不放心。这种 排外心理首先是在本地精英中反映非常强烈，然后通过本地精英影响到村落共同体，从 而形成心理默契。权威治理实质上是建立在农村“熟人社会”或者“半熟人社会”心理 认同与社会信任机制基础之上的有效治理形式。而它的有效性在很大程度上取决于人们 对地缘性和内部性的认同程度。从一个更高的层面来看，权威治理也具有保守性和封闭 性。由于它排斥外来精英的介入，实际上就失去了将外来精英同本地精英进行比较选择 的机会，失去了选用更好的治理人才的机会。从许多农村的实际情况来看，村民一方面 不愿意接受外乡能人进入本村担任职务，另一方面又抱着“矮人中选高个”的心态参加 村委会选举，选完以后又常常产生各种不满。这反映出权威治理虽然是村民自治制度的 内在要求，是农村治理的有效形式，但它具有很大的局限性，并非农村治理的最佳形式 。
2.权威治理同专业化治理的结合
从具体的机构设置以及不同地区农村治理的实际需要来看，村民自治组织对农村事务 的治理并非只能遵循权威治理模式。《广东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法> 办法》第十一条关于村级组织机构设置的规定实际上已经根据广东省农村社会经济的发 展状况和实际需要，对全国性法律的相关规定做了灵活性变通。它强调，根据需要，村 民委员会可以设立人民调解、治案保卫、公共卫生、经济管理、计划生育等委员会，主 要林区还可以设立护林防火委员会，华侨集中的地区农村可以设立归侨侨眷委员会。这 种立法风格体现了务实的原则和创新的精神。值得进一步思考的问题是，在广东社会经 济高度发达地区的农村，如果仅仅只是借用治理传统农村的组织体制，用管理农业社会 的机制管理工业化、城市化、市场化和外向型程度较高的广东农村，则有可能人为地造 成管理的陷阱和发展的藩篱。在不断的发展和实践中，广州、佛山、深圳、东莞、中山 等地农村在村民自治体制之内植入了新的农村治理组织，建立了完备的专业化治理机构 ，赋予专业化村务治理机构相当重要的权力，从而形成了权威性治理与专业化治理相结 合的农村治理模式。
以深圳市万丰村为例，我们可以看到专业化治理在广东农村村级治理中的特殊作用， 同时，也可以看出未来基层社区治理的发展前景与趋势。(注：有关深圳万丰村村级治 理的资料来自笔者2002年1月、3月、5月和6月4次在该村的实地调查。)
案例3：万丰村共有户籍登记人口2200人，分为5个村民小组，全村总面积大约7.9平方 公里。万丰村是一个由具有相同血缘关系的同世系宗族而组成的单一姓氏村庄，全村男 性村民几乎都姓潘。村内拥有各类企业130多家，共有外来务工、经商人员约4万人。据 2000年统计，该村纯收入为1.8亿元，固定资产总额超过13亿元。万丰村是全国乡镇企 业百强村，是走共同富裕道路的一个典型村。万丰村内有医院、学校、幼儿园、影剧院 、图书馆、村文史展览馆、公园、宗族祠堂等公共设施，还有村粤剧团、艺术团和舞龙 队等群众文化组织。
从1991年以来，万丰村总共经过民主选举产生了5届村民委员会和5届村党支部。从两 委组成人员来看，都是本村精英人物。从两委班子交叉情况来看，历年来，该村除了党 支部书记和村委会主任实行分任以外，两委其他成员几乎全部交叉重合，而且，村委会 主任、副主任与党支部副书记完全交叉。相对稳定和相对集中的本村精英集团对万丰村 实行强有力的权威治理。万丰村的正式村政组织包括：村党支部、村民会议、村民代表 会议、村民参政议政小组、村民民主理财小组、村民小组。这些组织是按照村民自治法 律，依法行使本村村务自治权的权威性组织，它们对村务的治理属于权威性治理。
在从农业文明转向工业文明、从传统社会转向现代社会的发展过程中，万丰村的领导 集体认识到，要想稳步促进万丰村经济的发展，管理好庞大的集体经济组织，搞好村的 两个文明建设，仅仅依靠本村人才是不够的，必须眼睛向外，大胆引进全国各地的专门 人才，为本村社会经济管理增添新的活力。1992年，第一届民选村委会首批引进了4名 大学本科毕业生，作为聘用干部充实到村务管理各个部门，其中，财经专业1人，商品 检验专业1人，外经贸专业1人，文秘专业1人。到2001年底，万丰村村务管理机构总共 从全国各地引进大学毕业生和具有专业技术资格的专门人才20多名，在村的各个专门职 能部门发挥重要的作用，有的已经成为高级助理和中层管理人员。另外，为了加快本地 人才的培养，为村的未来发展储备本土精英，万丰村领导集体从1992年开始，大力鼓励 本村有志青年报考大学，接受高等教育，并且同一些高等院校合作，委托培养专门人才 。迄今为止，万丰村总共资助本村青年上大学80多人，上中专60多人，大中专学生总数 超过150人。这些接受更高教育的本村青年中，有的已经学成回乡，在村务管理机构担 任管理人员，有的在村级企业担任业务技术人员，有的已经在民主选举中脱颖而出，成 为村委会班子成员。
随着万丰村社会经济的发展，村级社会组织结构和村庄共同体日益呈现超大化、复杂 化、分殊化的趋势，村领导集体日益感到自己的时间和精力不足以应对纷繁复杂的日常 事务，迫切需要对复杂的公共事务和专门事务实行分头管理。用万丰村当家人潘强恩的 话来说就是，“家大业大以后，一个管家不够用，应当有更多专门的管家”。基于这一 情况，万丰村大胆打破陈规，按照自己的需要逐渐建立起一套专业化的村务管理机构。 万丰村的专业化村务管理机构主要包括：1.万丰村财政所；2.万丰村民事调解处；3.万 丰村治安委员会；4.万丰村妇女委员会；5.万丰村安全生产管理小组；6.万丰村计划生 育委员会；7.万丰村移风易俗管理委员会；8.万丰村建设管理委员会；9.万丰村工程规 划部；10.万丰村综合治理办公室；11.万丰村外来人口管理办公室；12.万丰村保安大 队；13.万丰村消防队；14.万丰村环卫队；15.万丰村水电管理处；16.万丰村市场管理 处；17.万丰村公园管理处；18.万丰村文教事业管理处。
除了上述村务管理机构以外，在万丰村最大的集体经济组织——万丰股份(集团)公司 ，还没有专门从事公司业务管理的专业机构，包括总裁办公室、行政部、财务部、市场 部、人事部、对外经济贸易部等等。这些机构对万丰股份(集团)公司内部事务的治理从 经济学的角度看属于现代企业制度即公司化治理结构，从公共管理的角度看，则属于专 业化治理。
在万丰村的上述专业化村务管理机构和集体经济组织中，主要负责人由村民选举产生( 部分是村委会成员兼任)，或者由村委会任命，主要业务人员和工作人员由村委会聘任 。专业化治理机构与权威性治理机构的权能关系体现为：决策权属于村民自治的权威机 构，领导权属于由选举或者任命产生的权威领导者，执行权属于聘用的专业机构及其组 成人员。因此，万丰村的村级治理可以说是权威治理与专业化治理的有机结合。
3.专业化治理的特点和优点
从万丰村专业化村务管理机构在村务管理中的角色及作用来看，有3个方面的显著特点 ：
第一，专业人员实行择优录用。进入万丰村专业化村务治理机构工作的专业人员包括 两大部分：一部分是本村具有一定文化水平和专业技能的村民，一部分是外地具有较高 文化水平和专业技能的人才。从获得技术职位和管理职位的要求来看，必须经过公平竞 争，由党支部、村委会以及专业人员考核，合格者才能够取得有关的职位。在重要职位 有限而竞争者较多的情况下，还要实行择优录用。近10年来，万丰村股份(集团)公司的 董事长助理一直是一位外来大学毕业生担任，本村人才并未通过亲属关系获得这一重要 职位。用人唯贤、不分内外，这种做法有效地防止了任人唯亲、滥竽充数。
第二，专业化人员相对稳定。专业化机构的技术人员、管理人员及工作人员一旦被录 用，只要工作努力、没有违法违纪行为，就可长期受聘且可享受工资、职位的晋升。外 来人才还可享受村里统一修建的专业技术管理人员公寓，获得生活上的保障。1992年首 批引进万丰村的4位外地大学毕业生现在仍然在万丰村工作，全部安排在重要岗位。他 们不仅受到村党支部和村委会的重用，而且已被当地村民接受和认可，受到尊重。专业 化人员的相对稳定保证了村务管理的稳定性和连续性，有利于积累经验，形成良好的工 作惯例，同时也有利于促使外地人才真正融入当地社会，安心为当地服务，同本地人才 在相互了解、相互信任的基础上建立良好的合作关系。
第三，专业化人员保持中立。在专业化村务管理机构中工作的人员，除了由村委会成 员兼任的负责人以外，其余人员都不随村委会改选的变化而变化，他们始终在村务管理 中发挥相对独立的作用。不管本部门领导人以及党支部、村委会班子成员的人选如何变 化，他们不介入村庄的派系斗争。不管哪一派在台上，他们都是服从指挥、支持工作、 保持工作态度的中立立场。而且，即使是在同一届村委会与党支部存在意见分歧的情况 下，他们也不介入是非之争，而是按照规章制度履行自己的职权和职责。这样，这支队 伍的存在，既保证了在村政领导层、决策层关系顺利时村务管理的正常进行，也能够保 证在他们的关系不顺利时村务管理的正常进行。
万丰村专业化村务管理的经验还显示出，专业化治理有效地克服了单纯的权威性治理 的局限和弊端，具有明显的优点，主要包括：
第一，促进了村务治理的规范化和高质量的农村公共产品供给。从治理行为来看，从 事专业化村务治理的人员是经过考核录用的。在录用之前，他们经过了正规的专业培训 ，具有从事某一方面专业工作的经验和资质，懂得规范的办事程序和操作技术，熟悉整 个业务流程。因此，专业化村务治理使从业人员在精细的分工中专心做好自己岗位职责 范围的事情，形成了标准化、程序化和专门化的治事能力。从万丰村社会经济发展和村 民生活水平对农村公共产品供给的要求来看，由于它不再是一个传统意义上的农村，而 是高度发达的超级村庄，人们对村落共同体内各种公共产品供给的要求很高，需要享受 更好的服务。因此，在村务管理中，不能用过去满足农民基本生存需要的公共产品来满 足新型农民的需要。所以，在万丰村医疗卫生事业、文化娱乐设施建设、环境卫生管理 、水电工程管理、住宅建筑设计与装修、社会治安管理等方面都引进了专业人才。这些 专业人才的专业能力与技术基本上同城市专业人才没有什么差别。因此，专业化村务治 理给村民带来了高质量的公共产品，得到了村民的信任与支持。
第二，防止了村务管理权力过分集中和村庄精英内耗。村级管理组织中次级管理组织 的增加，从管理层次上看是增加了多个层次，减少了管理的幅度。这种做法，有利于防 止村务管理权过分集中于少数村政领导人手中，减少他们以权谋私的可能性。从横向比 较角度看，在没有实行村务治理专业化的发达农村，村委会、党支部成员一个人身兼村 级组织多个职务，权力非常集中，一方面使得村干部有理由在村集体经济中获得很高的 工作报酬，有的地方村干部一年在本村取得的工作报酬仅是敢于公布上墙的部分就超过 20万元，引起村民的不满。另一方面，权力过分集中容易导致村政领导人之间的权力斗 争，破坏集体领导和民主管理的规则。而在实行权威性村务治理与专业化村务治理相结 合的万丰村，权力相对比较分散，村政领导人的工作报酬比较公平合理，年工作报酬在 5-8万元之间，群众基本上没有什么意见。而且，村务治理权的适当分散，把一些适当 的权力留给那些在竞争性选举中失败的村庄精英，发挥他们在村级治理中的作用，也有
利于村庄精英的合作，防止他们成为在任村政领导集体的反对派或对立面，避免陷入无 谓的内耗之中。
第三，能够为权威性治理组织培养和输送高素质人才。专业化村务治理机构中的本地 人才一般是具有较高文化程度和工作能力、年龄较轻的后生晚辈。在进入这些机构工作 的时候，他们的父辈和兄长们正处在当权派的地位。按照中国农村的传统，不管这些后 起之秀们眼界多么开阔、知识多么丰富、能力多么过人，论资排辈，在选举层面还轮不 到他们当权。所以，他们首先要在次级组织中接受锻炼、提高本领、展现才能，然后才 有机会进入高一级的村政权威组织，担任一定的角色。这种把现代的正式组织秩序递进 规则同村落家族内部权力递进规则相结合的结果，就是为权威性村级治理组织培养了一 大批高素质的后备人才。一旦条件成熟和机会来临，就会有一部分后起之秀在竞选中脱 颖而出，从专业化治理机构进入权威性治理机构。在2002年6月9日万丰村的新一届村委 会换届选举中，有一位90年代初回村工作的大专毕业生从村共青团支部书记兼股份公司 行政部副主任的位置上升为村委会副主任，就是一个很有说服力的例子。
广东经济发达地区农村权威治理同专业化治理相结合的成功经验，不仅为全国其他地 区经济发达、工业化、城市化、现代化水平较高的农村实行村务治理提供了宝贵的经验 ，而且这一治理模式同样也对我国城市建立社区居民委员会体制以后实行城市基层治理 具有借鉴意义。权威治理与专业化治理相结合是实行基层治理社会化过程中必须经历的 一个基本阶段。
三、结语
广东农村村民自治的实践表明，村民自治有力地促进了农村基层民主的发展，使以民 主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治制度同本地区工业化、 市场化、集约型的经济条件有机结合起来，更好地促进了广东农村社会经济的顺利发展 。这一结果有力地否定了一些学者以及地方官员认为经济发达的广东农村不适宜、也不 需要实行村民自治制度的观点。更为重要的是，村民自治制度在广东农村的实行，促进 了农村治理模式和治理结构的转型，为我们探索和思考村民自治制度下一个阶段的发展 路向提供了富有启发意义的经验。自从村民自治制度在我国农村实行以来，国内研究村 民自治制度问题的大多数学者将主要的注意力集中在民主问题方面，从而忽略了村民自 治长远的发展目标以及农村的整体发展需要。广东农村村民自治实践的经验表明，民主 作为一种手段，同时也作为一种目标，只是农村发展的基本要求之一。民主能够有效地 解决农村发展面临的一部分问题，但是并不能解决农村发展面临的所有问题。民主对于 农村发展的推动作用还必须同其他力量和因素有机结合起来，才能有效地显示出其意义 。从总体上来看，村民自治制度所蕴涵的民主力量必须同专业化组织和科学化手段紧密 结合起来，才能够发挥出它应有的社会绩效。
收稿日期：2003-02-26
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