建国以来我国档案利用服务政策梳理与回顾，本文主要内容关键词为：建国以来论文,我国论文,政策论文,档案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“历史是至关重要的。它的重要性不仅仅在于我们可以向过去取经，而且还因为现在和未来是通过一个社会制度的连续性与过去联结起来的。今天和明天的选择是由过去决定的，过去只有在被视为一个制度演进的历程时才可以理解。”
我国档案利用服务的历史可谓久远，即使是新中国的档案利用服务也跨越了半个多世纪。今天的档案利用服务经历了许多变革和发展，融入了许多现代理念，焕然一新。正如制度经济学家诺斯所言，制度是连接历史、现实与未来的纽带。档案利用服务今天的成就和遗憾、明天的选择和方向，都在档案利用服务政策演进的历程中得以诠释。因此，笔者梳理与回顾中华人民共和国国家档案局设立以来所发布的档案利用服务政策，通过纵向分析勾勒出现有档案利用服务政策的历史轨迹，从总体上把握政策发展态势，以求更加深刻地理解今天的档案服务之宏观政策环境，更加客观地展望我国档案服务转型的未来走向。
新中国成立以后，特别是国家档案局设立以来，国家层面的档案政策就陆续出台并发挥着指导档案事业全局的作用。由于新中国档案事业的开创者们对档案价值的深刻认识，对档案利用服务的高度重视，“档案利用服务”在早期的档案政策中已经提出，并成为档案工作和事业发展的重心。1956年，新中国第一个纲领性档案政策——《国务院关于加强国家档案工作的决定》出台时，“便于国家各项工作的利用”已经被确立为档案工作的基本原则之一。档案利用服务政策的持续发布推动了我国档案利用服务工作的拓展和深化，并且促进了我国档案利用理论的形成和发展。
根据对国家档案利用服务政策的收集和整理，结合我国档案利用理论的形成过程，考虑我国档案利用服务工作的发展阶段，笔者以时间为线索，将我国档案利用服务政策演变过程归纳为五个时期——“政策方针提出期”、“政策导向确立期”、“政策强化巩固期”、“政策体系形成期”、“政策创新完善期”，纵向勾勒出现有档案利用服务政策的发展轨迹和特征。
一、政策方针提出期（建国后至“文革”前）
这一时期肇始于20世纪50年代中后期，直至60年代中期“文革”开始。当时，宏观的政策环境是社会主义新中国刚刚成立，“百废待兴”，整个档案事业和档案利用服务正处于初创阶段。
档案界已经意识到了提供档案利用工作的积极意义，在着手收集革命历史档案、清理旧政权档案和加强区、乡、人民公社档案管理的同时，于1958年4月召开的全国档案工作会议（简称“四月会议”）中提出了“以利用工作为纲”的方针。“四月会议”认为：“档案工作要为社会主义大跃进服务，它本身也非跃进不可，而档案工作的跃进标志就是能不能拿出档案来提供利用。因此，在社会主义建设全面大跃进的新形势下，我们重新提出了档案工作的方针和任务问题。会议确定了当前档案工作的方针应该是：档案工作应该以多快好省地开展对档案资料的利用工作为纲，充分发挥档案资料在社会主义建设中的积极作用，来为本单位的各项工作和生产服务，为经济战线、政治战线和思想战线上的社会主义革命服务，为工农业生产大跃进服务，为技术革命和文化革命服务，为科学研究服务。”[1]“四月会议”制订的档案工作方针，“基本上是正确的，方针中强调服务思想、强调提供利用的工作，是必要的。”[1]但是，由于人们对“以利用为纲”的极端认识，以及“四月会议”上提出的“全党办档案”的误导，许多地方掀起了“大办”档案的群众运动，甚至出现了浮夸、虚假和形式主义错误。
1959年6月召开的全国档案资料工作先进经验交流会（简称“六月会议”）及时修正了“以利用为纲”的方针，制订了“进一步提高档案工作水平，积极开展档案资料的利用工作，为社会主义事业服务”的新方针[1]。“以利用为纲”方针的提出并修正，强调了档案工作的服务方向，使档案工作人员树立了为社会主义事业服务的思想，明确指出提供利用是档案工作的中心环节，为档案利用服务政策的充实完善确立了基本方针。
这一阶段，国家高瞻远瞩地提出了机关档案室“既便于机关当前利用，也便于党和国家长远利用”的服务宗旨[1]。县级和省级档案馆的利用服务也开始建章立制，并具体化为编制参考工具、设立借阅室、明确利用手续和借阅制度、档案公布和汇编等提供利用方式[1]。尽管囿于当时的历史环境和条件，档案的利用存在较多限制，服务的政治性色彩浓厚，服务方向偏重于政治斗争，服务对象局限于机关工作者和党史研究者，但是利用意识却极为强烈，服务意识也十分突出。20世纪50年代、60年代的档案利用服务政策较为宏观抽象，象征性功能和导向功能比较突出。具体的利用服务规定都是阶段性的、分散性的，尚未出台系统、连贯的利用服务法规规章。
二、政策导向确立期（“文革”后至20世纪80年代初期）
经历了十年浩劫的国家处于“万物复苏”时期，档案事业遭受了长期的中断和严重的破坏，档案政策主体——国家档案局无法行使应有的职能，初创时期确立的方针政策因未贯彻执行而成为“一纸空文”，亟须恢复并重新确立。1979年4月21日，根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于恢复中央档案馆名称和国家档案局的通知》（中办发［1979］10号），国家档案局恢复工作。1979年8月，中断了多年的全国档案工作会议重新召开。80年代以后，我国档案事业的基础结构已初具规模。
顺应当时我国历史科学研究（包括明清史、近代史与党史等）和老一辈无产阶级革命家传记编写工作需要，满足科技部门及经济战线各个方面日益迫切的利用档案的要求，中央书记处于1980年决定开放历史档案。1980年3月17日，国家档案局发布《关于开放历史档案的几点意见》的通知，决定“一是1949年以前的历史档案，即国民党统治溃灭以前的旧政权档案，除了极少数部分必须加以限制外，拟向全国史学界和有关部门开放；二是1949年以前的革命历史档案，除某些特定部分须限制利用外拟向党史研究部门开放。”1982年11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发国家档案局《关于开放历史档案问题的报告》。《报告》总结了两年多来各地贯彻“开放历史档案”方针的经验做法和现状问题，并对四个关键问题作了统一指示。
这一阶段，档案利用服务政策从“以利用为纲”向“开放历史档案”深化。不但重申和确立了“积极开展档案的利用工作为社会主义现代化建设服务”的工作宗旨[2]，而且尊重了当时历史研究、科技部门及经济战线各个方面对利用档案的迫切要求，正视了“保密规定”不当和查阅批准手续太繁的问题，明确了“开放历史档案”的政策导向。如果说“以利用为纲”还只是一个抽象的档案服务政策方针，那么“开放历史档案”已经在更高层次上充实和发展了档案服务政策的空间。“开放历史档案”不仅是一个利用方针，更是一个以“开放利用为导向”，以“开放对象、范围、手续”为核心内容，明确了“利用方式、利用界限”以及“外国学者利用办法”内涵丰富的政策专题。这一时期的档案利用服务政策从象征性走向了实质性，从方针提出发展到确立具体任务和目标。“以开放利用为导向”推动了档案服务工作向各个领域纵深发展。档案界至今仍然有效的三大行政法规，1980年的《科学技术档案工作条例》、1983年的《档案馆工作通则》和《机关档案工作条例》中都设立了专条或专章规定如何开展提供利用服务，纷纷出台的其他专门档案管理规定中也大多设立了“开放利用”专门章目。
三、政策强化巩固期（20世纪80年代中后期）
上个世纪80年代中后期，我国档案工作经历了“六五”时期的迅速恢复和发展，“各级档案事业管理机构已达2512个，发挥了对全国档案事业的宏观管理作用；各级各类档案馆已达3004个，比1980年的2300个增加了30％，馆藏档案已达7066万卷，比1980年增加了一倍多，档案馆工作正在由封闭型、半封闭型向开放型转变。”[2]在“改革、充实、巩固、提高”的方针指导下，档案利用服务政策从“开放历史档案”向“档案馆开放档案”进一步深化。之前提出的“开放历史档案”方针在这一时期得以巩固和贯彻。
1985年的档案工作体制改革确认了档案馆的文化事业单位性质，促进了档案开放向档案信息资源开发的发展。1986年2月7日，国家档案局发布《档案馆开放档案暂行办法》，将向社会开放档案确立为各级各类国家档案馆的基本任务之一。不仅明确了档案开放工作的执行主体，而且以行政法规的形式详细制订了开放的期限（30年）和范围（6项）、开放的条件和要求、开放档案利用手续、档案公布出版和利用档案收费等方面的内容。《档案馆开放档案暂行办法》巩固和加强了之前颁布的相关规范性文件的政策效力，将服务对象从国家机关和科研机构扩展到普通公民、社会大众。1986年9月11日，国务院办公厅转发国家档案局《关于加强档案馆建设和进一步开放历史档案的报告》的通知，强调了胡乔木同志的意见，“档案的进一步开放（包括对国外开放），势在必行，这是繁荣我国学术事业和实行对外开放政策的必然要求，各国的通例我国也不能例外。”“这对于我国长期以来封闭式的档案管理方式是一大改革。因为工作量很大，只能有步骤地视轻重缓急循序进行”[2]。
1986年11月，国家档案局制订的《档案事业发展“七五”计划》提出：“积极开展档案的利用工作，进一步开放档案馆的档案，多形式、多渠道地开发档案信息资源，增强档案馆、档案室的活力，为社会主义的物质文明和精神文明建设服务。”[3]此后，国家科委、经委、计委相继与国家档案局制订了企业、科技、科研档案管理办法和《开发利用科学技术档案信息资源暂行办法》，以推动档案信息资源的利用开发，也陆续出台《关于利用档案收费有关规定的通知》等相关配套政策。这一时期是“档案开放利用”的高潮期和蓬勃发展期，档案利用服务专项政策出台的数量达到高峰，档案利用服务的基本政策——《档案法》及其实施办法也已颁布。随着档案提供利用工作的常规化，档案利用服务标准化程度也相应提高，档案利用服务中程序性政策缺乏的空白被填补。1987年12月4日，国家档案局发布了《机关档案工作业务建设规范》，对机关档案的利用服务确立了五条工作标准，推动了利用服务的程序化、科学化和现代化。
四、政策体系形成期（20世纪90年代）
20世纪的最后十年，我国的国民经济和社会发展进入了快速稳定、提高完善的“八五”和“九五”时期，建立社会主义市场经济体制成为这一时期国家的中心任务。“一个有中国特色的社会主义档案事业体系已初步建立。档案工作在为社会主义现代化建设服务中发挥了显著的社会效益和经济效益。”[4]1991年，国家档案局制订了《全国档案事业发展十年规划和“八五”计划纲要》，1992年在全国档案局长工作会议上，时任国家档案局局长的冯子直作了题为《关于在全国档案工作中贯彻党的十四大精神的意见》报告，系统地阐述了90年代国家档案政策的基本思想：档案工作必须服从并服务于经济建设这个中心；在市场经济条件下，国家对档案工作的宏观控制将主要通过法律手段，因此必须加强档案法制建设；在国家对档案事业的经费投入不可能大量增加的情况下，档案事业应当立足现有规模，走内涵增长型发展道路，探索适应社会主义市场经济体制的运行机制和管理方法。
20世纪90年代初期，以“档案开放”为突破，以“社会利用”为方向的档案利用服务政策形成了较为系统的内容体系和基本框架。如今的“档案开放、开发、提供利用”等档案服务工作所遵守和执行的法律规章都是90年代初期制订的。除了基本政策——《档案法》及其实施办法在1996年和1999年被修改，其他具体政策都沿用至今。如1991年9月颁布的《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》，1991年12月颁布的《各级国家档案馆开放档案办法》、《外国组织和个人利用我国档案试行办法》，以及1992年4月出台的《利用档案收费规定》、《利用科学技术信息资源收费的规定》[5]。这些政策文件构成了我国档案利用服务政策的核心内容，再加上1980—1983年的“三大法规”——《科学技术档案工作条例》、《档案馆工作通则》、《机关档案工作条例》中关于提供利用的专门规定，以及一直不断增补完善的专门专业档案管理规定中的“利用、开放、公布”专章，共同组成了我国现有档案利用服务政策基本格局[6]。20世纪90年代中后期，档案利用服务工作融合、渗透到了机关档案工作、档案馆工作、科技档案工作的具体任务之中，不再出台利用服务专项政策，但大量的综合性政策从收集、抢救、整合方面着力于“档案信息资源建设”、“档案信息资源开发”，“外强形象”更多地向“苦练内功”转变。
五、政策完善创新期（21世纪初至今）
21世纪是中国不断向民主化和信息化社会迈进的时代，档案事业也在国家政治、经济、文化、社会建设取得骄人成绩的环境下得到了长足的发展。一方面，政治民主化的推进带来了档案服务对象的广泛性；另一方面，传统档案利用服务借助于信息时代的科技发展坐上了信息高速公路快车，信息化建设的突飞猛进提高了档案服务的质量和速度。由于笔者收集到的21世纪以来的档案利用服务政策并不全面，这一时期的政策梳理回顾难免出现遗漏。但从档案事业的“十五”、“十一五”和“十二五”规划以及国家档案局局长重要讲话当中，仍能够概括出近年来我国档案利用服务政策持续完善创新的演进历程。这种完善创新主要表现在档案利用服务政策价值取向的“民本化”、表现形式的“法律化”以及实施手段的“信息化”。
2000年12月发布的《全国档案事业发展“十五”计划》中，将“坚持为维护最广大人民的根本利益服务的方向”写入指导思想，“为广大人民群众”服务与“为党和国家各项工作服务”同等重要。为了适应广大人民群众的档案利用需求的不断拓展，档案界开展了许多服务创新，如已公开现行文件利用、兴办校外学生课堂或教育基地、民营企业档案工作、社区档案及家庭档案的服务指导、农村档案建设等。国家档案局也以发布政策文件的方式及时予以鼓励支持和规范管理。如时任国家档案局局长的毛福民“在全国已公开现行文件利用工作现场会上的讲话”和“在全国民营企业档案工作座谈会上的讲话”。2006年12月14日，国家档案局局长杨冬权在档案局（馆）长会议上所作的重要讲话中指出，“国家档案局在广东召开的全国档案馆拓展社会服务功能座谈会、中国档案报社和上海市档案局联合举办的档案工作服务未成年人教育研讨会，充分展示了各级国家档案馆面向社会、为最广大人民群众服务的成功做法和经验，起到了很好的引导示范作用。千方百计为人民群众提供优质服务，想方设法满足人民群众对档案工作的需求，已经成为档案馆工作的基本取向之一。”
“十一五”期间，“各级档案部门坚持以人为本，紧贴百姓需求，出台各种措施，促进档案服务民生”。在政策制定方面，“印发《关于加强民生档案工作的意见》，与人力资源社会保障部合发《社会保险业务档案管理规定（试行）》，与国务院南水北调办合发《南水北调工程征地移民档案管理办法》，与国务院三峡办合发《关于进一步做好长江三峡工程建设移民档案工作的通知》。各地区也相继加强民生档案工作，大力建立和开发民生档案为民生服务。”[7]
档案法制建设在三个五年规划中都被纳入主要任务，“十一五”规划中明确提出了需要修订8项法规，补充制订12项规章。其中，直接针对档案利用服务领域的法规就达5项。在《档案法》颁布20周年之际，《档案法》修改这一重大工程于2007年正式启动。“十二五”规划中进一步提出要“加强档案法律制度建设，完善以《档案法》为核心、符合我国国情并适应档案事业发展需要的科学、缜密、配套的档案法规体系”；要“加快《中华人民共和国档案法》修改草案的工作进度”[8]。2011年6月，国家档案局发布了《国家档案法规体系方案》。完善法制建设成为了档案工作自身和谐发展和实现服务功能的基本前提。国家对档案法制的重视，加快了档案利用服务政策的“法律化”速度，提高了政策的效力等级，扩大了政策的普适范围。
档案信息化建设早在20世纪90年代中后期已经启动，进入21世纪，传统档案利用服务向数字档案信息服务发展，并进一步与国家信息化和电子政务建设联动，提升到“档案信息资源开发利用”的新高度。2005年12月，国家档案局出台了《关于加强档案信息资源开发利用工作的意见》。2006年9月，国家档案局、国务院信息化工作办公室经过充分酝酿和协商，联合启动了档案信息资源开发利用试点工作。试点确定了传统载体档案数字化、政务信息资源管理、已公开现行文件利用、企业档案信息资源开发利用、公共文献基础信息库建设、档案信息资源社会化服务六个方面的主题。“十一五”期间，档案信息化建设步伐加快，信息化建设与电子文件管理、数字档案馆建设成果显著，各类档案管理系统的研发工作逐渐展开。档案利用服务依托信息化平台进入新时代，“十二五”期间将“实施公共档案信息资源共享服务工程项目，打造‘一站式’档案信息资源共享和服务平台，为社会提供全方位的档案信息服务”[8]。自1984年邓小平提出“开发信息资源，服务四化建设”掀起了“档案信息资源开发”的高潮之后，档案利用服务的高级形式——档案信息资源开发又再次成为21世纪档案政策的新亮点，并体现出更为鲜明的技术推动和资源整合特色。档案利用服务政策与信息化政策相融合，政策之间的联动作用渐受关注。
六、整体述评：档案利用服务政策对“社会服务”的倡导
从20世纪50年代的两个“利用方针”，到80年代两次“开放”的深化和“开发”的发展，直至21世纪“社会（化）服务”和“开发信息资源”并重，我国档案利用服务政策所倡导的“社会利用观”逐渐强化，“社会服务”的意识越来越明确，“面向社会”成为服务宗旨和方向。但政策对“社会服务”的倡导并不是一开始就确立的，而是经历了从“为政治斗争服务向为科学研究服务”的发展，经历了“面向机关和团体”到“面向普通公民”的转变。
新中国的档案工作是建立在国内外政治局势较为敏感和紧张的环境下的。筹建国家档案馆、集中管理旧政权和革命历史档案，主要是为了政治斗争和对敌斗争的需要，因此一开始就十分重视向国家机关和单位提供档案利用服务。而且新中国档案事业的建设是从建立机关档案工作开始的，为机关工作服务自然成为当时的主要服务方向。“为科学研究服务”在特有的历史条件下也仅仅局限于以国家科研团体为主，以党史研究、历史研究为主的“政治性科研”，而非纯“个人性”的学习研究。但实践证明，“以利用为纲”的档案工作方针主导了我国档案工作服务体制的发展，发挥了正面导向作用，并成为当前强化档案馆公共服务能力建设的深远思想渊源。
20世纪80年代、90年代，历史研究的需要推动了档案利用服务向学术研究领域延伸，档案利用服务的“政治性”被两个“开放”方针所强调的“社会性”所取代。“在服务方向上，由以往主要为党政机关服务、为政治斗争服务，转变为面向社会，为党和国家各项工作服务，为对外文化学术交流服务，以适应‘四化’建设和各项改革的需要。”[3]“开放历史档案”和“档案馆开放档案”从资源和机构两个方面体现了档案服务的“社会性”，推动了我国档案利用服务实践具有重大历史意义和现实意义的两次飞跃。“开发信息资源”从“信息价值”和“利用效益”上丰富了这种“社会性”，政策向“为经济建设”和“为学术交流”服务倾斜。
21世纪以来，随着改革开放的日益深入，综合国力的不断加强，公民信息权利意识的逐渐觉醒，以及利益多元化社会态势的确立，档案利用服务工作所处的外部环境发生了新的变化，服务对象、客体资源、利益关系都在这种变化中不断拓展，并进一步走向社会化。早已确立的面向“社会服务”在这种多元化和社会化发展中融入了“科学发展观”与“和谐社会”的理念，提到了“以民为本”的“公共服务”新高度。国家档案局局长杨冬权在“浙江省档案工作服务民生座谈会”上指出，“要建立服务民生、服务人民群众的档案利用体系。要改变过去重单位、轻个人，重业务、轻民生的档案利用观念，树立‘服务民生与服务业务并重，服务领导与服务群众并重’的利用观念，把所有涉及民生、涉及人民群众直接现实利益的档案优先提供给广大人民群众利用，使档案的利用体系能够便捷高效地为民生服务、为广大人民群众服务。”这样一种“以民为本”的利用体系实际上已经拓展了传统意义上的“档案利用服务”，蕴含了以全体公民的“公共利益”为本位，具有鲜明“公共性”的“档案公共服务”。