养老保险基金风险管理及可持续能力建设，本文主要内容关键词为：可持续论文,养老保险论文,能力建设论文,风险管理论文,基金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国养老保险制度可持续发展的基本能力支撑点
养老保险制度可持续发展的能力支撑点同时也是评价一个养老保险制度是否具有可持续性的根本指标。目前国内在这方面的规范研究不多，其中郑功成、杨团、邱长溶等人的研究具有代表性。①本文将在借鉴他们研究成果的基础上，找出我国养老保险制度可持续发展的最基本支撑点，并对其当前面临的主要风险进行分析；其目的在于完善养老保险制度的风险管理机制，提高制度的可持续性。
可持续社会养老保险制度是指既要满足当代人的养老保险需求，又不危及后代人满足其养老保险需求的发展。这里必然会涉及到一个养老保障资源的供给和分配问题。杨团基于这个角度，提出了衡量社会保障系统可持续性的四项能力标准，分别为持久性、成长性、调节性和适应性。所谓持久性，是指资源与环境的持久承载能力。这就意味着从社会保障的角度看，可持续发展要在当代人和后代人之间的社会保障资源分配结构和分配制度中，贯彻社会公正的价值原则。这种社会保障资源的分配，具体到我国当前的基本养老保险制度当中，就是养老资源的分配问题，其最根本的体现就是养老保险基金的分配问题。由此可见，养老保险基金的可持续性是我国基本养老保险制度赖以可持续发展的根本支撑点，因此对养老保险基金的风险管理就成了我国基本养老保险制度可持续发展的命脉。对于这一点，在郑功成和邱长溶的文章中都有所认同。如郑功成提出了评价社会保障制度的可持续性有四个指标，即制度的稳定性、财政的可靠性、制度的发展性和支撑社会保障制度的因素变化趋势。其中财政的可靠性，具体到基本养老保险制度中，主要是指养老保险基金的可靠性。邱长溶等人构建的综合评价指标体系中，指出了可持续社会养老保险有四个子目标，即养老保险人数、机构设置、养老保险基金管理和代际平衡。可见，他们也是把基金的可持续性看作是养老保险制度可持续的基本内涵和根本支撑点。
借鉴上述分析，本文认为在中国基本养老保险制度可持续发展的能力支撑点中，基金的可持续性是一个基本的甚至是最重要的支撑点。如果基金不具有可持续性或出现危机，就不可能有养老保险制度的可持续发展。从这个意义上讲，养老保险基金的风险管理就成了我国基本养老保险制度可持续发展的命脉；对当前我国养老保险基金面临的主要风险进行分析，并完善基金的风险管理，提升其可持续性，就成了诉求我国养老保险制度可持续发展进程中无法回避的重要课题。
二、当前我国养老保险基金面临的主要风险及成因分析[1]
调查显示，2000年至2002年，我国养老保险基金收支缺口每年都在400亿元左右。据财政部社会保障司预测，养老保险社会统筹基金收支缺口在2005年将达1661亿元，2010年将增至4802亿元。另外，截至2002年底，国内养老保险累计的个人账户空账规模达到4800多亿元。统筹基金收不抵支，再加上混账管理，导致当代人无奈地严重占用后代人的养老保险资源，这显然违背了基金可持续发展的基本原则。
我国当前职工基本养老保险基金风险的出现和恶化，既有历史的原因，也有现实的原因；既有客观的原因，也有主观的原因。
1．历史原因。急于求成的制度转轨带来了超重的历史债务，而政府又将其转嫁给新的养老金制度。1995年，我国企业职工基本养老保险从现收现付制开始向“统账结合”的模式转变。在转制过程中，“老人”和“中人”的退休金权益由于没有以养老金形式形成积累，于是形成了“转制成本”。这一历史债务规模到底有多大，还存在争议，②最保守的估计是2.8万亿元。③由于政府不愿承担这一成本责任，而统筹基金又无法填补这一缺口，所以社会统筹账户和个人账户采用了混账管理，挤占了个人账户资金，代际传递转制成本。据测算，如果情况得不到改善，到2033年老龄化高峰期，当期支付缺口将达到4400多亿元，空账14万亿元。这必将进一步加剧当代人对后代人养老资源的占用，加剧代际矛盾，打击人们的缴费积极性。另外，为了解决转制成本，政府还设计了很高的养老保险缴费率；④而过高的缴费率加重了企业和职工的负担，进一步加剧了拒缴和逃费现象。由此，基本养老保险资金来源的可持续性受到了严重挑战。而稳定充足的基本养老保险资金来源问题，则是养老保险制度可持续发展的核心问题。
2．现实原因。基金征缴不力导致了新债务。养老保险基金征缴是养老保险制度运行的核心，但基金征缴不足已是不争的事实，主要表现为：其一，基金征缴中的“打折征收”，加上我国在养老保险缴费年限等方面存在的“政策漏洞”，形成新参保人员“缴费少、受益多”的财务失衡状态，“新隐性债务”正在大面积生成。其二，养老保险基金征缴率低，导致供款不足。据调查，1992年至2001年10年间，中国城镇企业职工养老保险当期的缴费率一直在70％～80％之间徘徊。其三，企业少报、漏报、瞒报上缴基数。由于我国劳动报酬非工资化、工资非货币化现象严重以及劳动保险统计不够规范、准确和完善，这就形成了统计工资总额大大小于实际工资总额、社会保险经办机构稳定的缴费工资总额又少于统计工资总额的情况。综合这两种情况，可能使缴费工资总额缩小33％左右。
3．客观原因。人口老龄化、高龄化趋势以及家庭的少子化，使得养老保险基金负担系数不断提高。由于我国人均寿命的延长和计划生育政策的实施，使得老龄化问题尤为严重，并呈现出两大特色：相对于发展中国家而言，我国的老龄化速度是最快的；相对于发达国家而言，我国是在人均收入水平最低的条件下进入老龄化社会的。这就使得我国当前面临的老龄化对养老保险基金财务平衡的冲击也是最为严重的。这种冲击主要体现在：一是老龄人抚养比⑤的快速提高，使养老基金的支付增加、收缴减少，基金后续能力的降低，加重了入不敷出的矛盾；二是对现行的个人账户积累基金发放的方式提出了挑战。个人账户养老金现行支付方式是假设职工退休后平均生存10年，而且制度规定，10年后个人账户支付给退休者的部分由政府承担；如果未满10年退休者去世了，则家属可以继承其剩余部分。随着高龄化，这种只有补贴、没有任何结余的个人养老保险积累制度，显然也会给国家支付养老保险带来更大的困难。
4．主观原因。在制度设计和运行中，一些人为的因素也加剧了基金的风险。这种人为的因素主要表现在：其一，制度设计不合理，加重了支付压力，体现在设计替代率过高、基金来源单一等方面。其二，制度运行过程中出现的提前退休⑥现象，带来了养老保险基金的收支剪刀差。据对上海、广东、山东等13个省、市的调查，从1995年至1997年3年间，新增离退休人员164.4万人，其中提前退休人员为51.7万人，占当期离退休人员总数的31.4％；年支付提前退休的养老金为18.8亿元，占当期离退休金总额的23.5％。[2]其三，基金监管不力，投资管理不善，一方面加剧了基金的流失，另一方面也无法满足养老保险基金的刚性调节增长需求。另外，为弥补物价和工资指数增长而建立的调整机制，也极大地提高了养老基金的需求总量。尤其是2004年上半年，我国职工平均工资增长7％，通货膨胀率为3％，这给养老保险基金造成了极大的压力。然而在基金支付需求不断增长的压力下，我国养老保险基金的投资和管理却依然问题多多、困难重重，基金收益甚微。
三、加强养老保险基金风险管理，提升养老保险制度可持续发展能力
如何摆脱我国养老保险基金的危机，加强基金风险管理，是提升我国养老保险制度可持续发展能力的一个核心问题。笔者认为，我国应采取必要的相应对策。
第一，转变观念，提高养老保险基金的风险意识。应当看到，我国养老保险制度虽然确立了基本框架，但制度本身还远未完善，再加上我国在社会保障立法方面的严重滞后，因而在制度运行过程中，不仅还存在诸多变数和风险，而且各种有损养老保险基金可持续运行的违法事件也时有出现。另外，我国金融市场还不完善，高层次的基金管理人才缺乏，金融投资工具还不发达，在基金投资运营方面存在着市场风险。这些风险的存在，都可能影响基金的可持续性，因此，我们要具备强烈的风险意识，防患于未然。
第二，转变建制理念，深化养老保险制度及配套制度改革，杜绝基金危机的制度根源，提升基金运行的可持续性。首先，转变建制理念，实现养老社会化。纵观当今世界，中国恐怕是基本养老保险替代率最高的国家，财政负担过重，基金压力巨大；同时也给企业带来了沉重的缴费负担，压制了经济活力，企业年金制度的发展空间受到限制。而企业负担过重，补充养老保险基金的发展空间狭窄，又反过来对基本养老保险过分依赖，造成基本养老保险基金的财政负担，从而产生恶性循环。养老问题是整个社会的责任问题，并不单纯是政府责任。所以，中国要解决当前养老保险基金的财务危机，确保制度发展的可持续性，就要转变建制理念，降低基本养老保险的替代率，提高社会和个人在养老方面的责任。其次，变当前的“统账结合”制度为“统账分离”制度。统账结合模式下的混账管理导致了空账问题，而空账的恶性循环使本质上的现收现付制，既为即期的养老金待遇的扩张性支付提供了可能，也无法应对老龄化危机，与可持续原则背道而驰。因此，必须实行“统账分离”制度，推行个人账户“实账化”，并加快个人账户的有效管理，利用社会和市场的力量，提高个人账户的经济效益。统账分离后，统筹基金的资金支付缺口可以通过盘活国有资产(包括居民的福利住房)等方式筹集解决。再次，改革退休制度，降低当期支付规模。退休年龄是影响养老金负担水平的一个基本因素。据国际劳工局估计，退休年龄从60岁提高到65岁，养老金负担能下降近50％。因此我们要设计配套合理的退休制度，严格杜绝提前退休，适当提高退休年龄，实行弹性退休制度。根据测算，在我国退休年龄每延长一年，养老统筹基金可增长40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。我国现阶段男性60岁和女性50岁(女干部为55岁)的退休年龄规定于50年代初，而当时我国居民的平均预期寿命仅49岁；目前我国居民的平均预期寿命已上升到71.4岁，应当说在我国提高退休年龄存在着较大的空间。从国际比较来看(当前全世界平均预期寿命是66岁，平均退休年龄为男60.5岁、女58.6岁)，我国的退休年龄也有较大的提升空间，尤其是女性退休年龄。
第三，加强基金征缴，完善基金监管。加强基金征缴工作，一方面要扩大养老保险覆盖面，提高资金来源。只要符合参保条件，外商投资企业、港澳台商企业、集体企业、事业单位、非公有制经济、自由职业者等都应作为扩大面的范围和重点，做到应保尽保；同时还要规范征缴基数，杜绝渗漏。另一方面，要拓宽融资渠道。首先是完善财政投入机制。以往政府财政投入存在很大的随意性，无法保证稳定的基金供应。因此，要规划财政投入，每年拿出一部分资金来逐渐消化基金缺口，确保养老保险制度的可持续发展。另外，还可以通过税收融资、国有资产变现融资以及债券融资等等，完善基金监管，增进基金安全，到达保值增值。养老保险基金管理包括行政管理和营运管理。基金行政管理是政府的职能，也就是政府主管部门对基金营运实行监管；基金营运管理就是业务运作管理，包括核定、收缴、会计核算与财务管理、支付、投资营运等。为加强对养老保险基金的管理，我国应尽快统一管理体制，实行养老保险基金行政管理和营运管理分开、执行机构与监督机构分设的管理体制，使我国养老保险基金管理规范化。借鉴国外特别是智利的经验，把基金交由多家非政府部门进行经营并引入竞争机制，不失为一条可取的途径。在其境内管理中，尤其要加强对个人账户基金的资本化管理运营。个人账户的管理应是以账户资本化运作为核心的一整套制度法规，包括合理的管理成本、资本市场投资选择、投资收益、风险防范和金融服务。根据我国目前状况，对养老保险个人账户基金的投资管理，宜采取全部委托方式，即建立受托人、投资管理人和保管人分工负责、互相制约的管理体制(受托人——由省级以上社会保险经办机构充当；投资管理人——从我国现有专业基金管理公司或资产管理公司中选择；保管人——从四大国有独资银行和股份制商业银行中选择)，并相应建立一套风险监控制度。实行个人账户基金的资本化市场管理运营，可以达到投资回报率和风险防范兼顾的目的。
第四，加强立法，促进养老保险规范化运行。应当看到，上文所提到的导致基金风险的众多成因中，大多和社会保险立法不健全有关，比如提前退休问题、基金征缴问题以及基金管理运营问题；同样，在上文所提到的应对危机的对策中，也大多要依赖法制的保障才能奏效。所以说，加强养老保险法制化建设，尽快制定和出台《社会保险法》应是重中之重、当务之急。
第五，建立风险准备金和风险预警系统。养老保险基金是人们的活命钱，养老保险基金风险一旦发生，必然会影响到民生，进而导致严重的社会问题。因而建立风险准备金和科学灵敏的风险预警系统，是防范风险的重要措施。
注释：
①郑功成主要在《中国社会保障制度变迁与评估(中国人民大学出版社，2002)一书中，提出了社会保障制度可持续性指标问题；杨团主要在《可持续发展的中国社会保障》(中国社会学网，杨团个人网站，http：//www．sociology．cass．cn/pws/yangtuan/grwj_yangtuan)一文中，提出了衡量社会保障制度可持续发展的能力标准问题；邱长溶主要在《中国可持续社会养老保险的综合评价体系和实证分析(《中国人口·资源与环境》，2004年第3期)一文中，提出了可持续社会养老保险的综合评价指标体系。
②主要是测算方法和条件假设不同。另外，把这一债务看作是“转制成本”还是“隐性债务”，也会导致测算结果的不同。因为相对于隐性债务，转制成本的计算弹性要大得多，而隐性债务的计算通常采用中止法。
③参见高书生《中国社会保障体制改革：回顾与前瞻》一文(载曾湘泉、郑功成主编《收入分配与社会保障》，中国劳动社会保障出版社2002年版，第268页)。
④1994年，全国离退休费用相当于工资总额的比例为15.4％，而参加社会统筹单位应缴纳的基本养老保险费相当于其工资总额的比例为21.8％。基本养老保险缴费率的国际警戒线为20％。目前世界各国企业缴纳的基本养老保险费率一般为10％，而目前我国企业的平均缴费率为23％，高于世界平均水平13个百分点，高于国际警戒线3个百分点。
⑤老龄人抚养比=(65岁以上人数/15-64岁人数)×100％。据测算，我国1953年、1964年、1982年、1990年和2000年的老龄人抚养比分别为7.43％、6.39％、7.98％、8.33％和9.92％。由于我国的计划生育国策始于20世纪70年代末，按人口年龄结构推算，今后30年我国老龄人抚养比将继续快速升高，到2030年将会超过20％。
⑥在国务院确定的111个“优化资本结构”试点城市的国有破产工业企业中，职工可以提前5年退休。