协会组织在美国高等教育中所扮演的角色①，本文主要内容关键词为：高等教育论文,角色论文,在美国论文,组织论文,协会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G649.712-26文献标识码：A文章编号：1003-7667(2007)05-0038-05
美国是一个协会组织发达的国家。19世纪的一位著名学者阿莱克斯·列·托克维尔(Alex De Tocqueville)曾指出：“各种不同年龄、不同条件、不同性格的美国人都在不断地组成各种协会。”[1] 因此，美国的协会组织数量十分庞大。在高等教育领域中，也存在着大量的协会组织(associations or councils)。这些协会组织作为一种独立的力量，渗透在高等教育的各个空间。美国高等教育的协会组织长期以来一直没能得到我国研究者的青睐，但其在美国高等教育中所发挥的重要作用是无法忽略的。
一、基本样态描述
美国高等教育中的协会组织非常繁杂。在成员构成、主要活动和影响范围等方面都存在着很大差异。此处仅以其成员构成为依据对其进行简单的归类描述：
按照参加成员的不同，协会组织主要可分为以下四类：第一，院校类协会，即成员为高校整体。美国主要的几种不同类型的高校都有自己的协会，如“全国州立大学和赠地学院协会”(The National Association of State Universities and Land-Grant Colleges,NASULGC)代表公立高校、“美国大学联合会”(The Association of American Universities,AAU)是研究型大学的组织等。第二，专业学院协会。这类协会组织主要是由隶属于大学的学院构成，如“美国法学院协会”(the Association of American Law Schools,AALS)、“美国医学院协会”(The Association of American Medical Colleges,AAMC)等。第三，个人类协会。这类协会组织的成员是以个人身份加入的。“美国教授协会”(The Association of University Professors,AAUP)是这类组织中最为著名的一个。第四，协会的协会。这类协会的成员主要为协会，当然有的也有高校成员。这些协会的协会其实是各种协会的协调组织。“美国教育协会”(The American Council on Education,ACE)是这类协会中规模和影响最大的。
美国高等教育协会组织虽然千差万别，但却有着一些共同的特性，这些特性主要包括：(1)组织性：所谓组织性是指协会组织具有组织边界和正式组织形式，这是协会组织的基本特征。(2)非营利性：协会组织一般都是非营利性的。在美国，对于非营利组织，虽然各州法律在具体规定上不同，但对非营利的法律理解基本是一致的：第一，不以营利为目的。第二，不能发行股票或给其职员或成员分红。(3)独立性：协会组织的独立性主要体现在以下四个方面：第一，非政府性，即协会组织并非政府的公共机构，不受政府行政法的约束。第二，非宗教性，即不以传播教义、发展成员、开展宗教活动为目的，也不受教会的控制。第三，非政党性，协会组织并非政党组织，不以谋取政权为目的，而且也不受任何党派的直接控制。最后，独立于高校，协会组织并不是某一高校的组织，也不受其左右。(4)自愿性：协会组织是自愿性的组织。这种自愿性主要体现在建立的自愿、加入的自愿、参与活动的自愿三方面。(5)自治性：协会组织是独立的社会主体，它拥有一定的自治权。这种自治权包括：规章制定权、监管权、惩罚权、解决争端权等。协会组织的自治权受到法律的保护，也受到政府和社会的认可和尊重。(6)专业性：协会组织属于职业性组织，其成员和职员一般均为高等教育行业内人士。协会组织的活动，从游说政府到评估质量一般是专业性和技术性很强的实践活动。
协会组织的这些基本特性揭示了协会组织根本的内涵，因而这些特性对于协会组织来说是缺一不可的，任何一个特性的缺失都会使之不成为协会组织。在某种意义上，协会组织的这些特性决定着其在高等教育中所扮演的角色。那么这些协会组织在美国高等教育领域中到底扮演着什么样的角色呢？
二、现有研究的视角
对于协会组织在高等教育系统中所扮演的角色，已有研究并不十分系统，常常是零散见于一些学者的相关文章和著作中。这些研究从不同的视角，将协会组织定位为不同的角色。
第一，中介者。我国学者较多是从中介组织视角研究协会组织，特别是具有评估功能的协会组织。他们强调这些协会组织(具体说是评估类协会组织)独立于政府、独立于高校的中间性，大力倡导由中介机构进行高等教育评估。国内学者将协会组织作为政府和高校之间的中介者来研究，主要是突出其独立的性质。
第二，整合者。这种视角将协会组织看作是高等教育的整合协调力量。持此观点的学者中，最为著名的要算伯顿·克拉克(Burton Clark)。他将教师、学校代表组成的组织视作高等教育系统的一种整合形式，即职业协调。[2] 克拉克道破了协会组织在整个美国高等教育系统中的主要功能。奥·玛丽蒂斯·威尔逊(O.Meredith Wilson)认为由于美国的高等教育缺乏中央政府统一集中的管理，因此民间自愿的协会组织成为一种统一协调的力量。[3] 从整合的视角来看，协会组织强调的是其整体功能，侧重表现协会组织作为高等教育整合者、协调者、内聚者的角色。
第三，政策制定者。对于高等教育协会组织，美国学者较多从政治学的角度来进行研究。这当中最具代表性的是康斯坦斯·库克(Constance E.Cook)和麦克·帕森斯(Michael David Parsons)。库克从利益集团政治的角度对六个代表美国高等教育的大型协会组织(the Big Six，“六巨头”)在联邦决策中的游说功能进行了全面的研究。帕森斯则是在现代权力理论的框架内，分析了高等教育政策制定过程中，国会、白宫以及高等教育协会组织三种权力的相互运作关系，说明了协会组织作为决策力量所发挥的作用。其实无论是从利益集团的视角还是权力视角凸现的都是协会组织的政治功能及其政策制定者的角色。
由以上简单的分析可以看出，国内外的学者已从不同的视角对协会组织的角色进行了定位，对其某一方面的功能也进行了分析，但笔者认为这些定位和分析都带有很大的片面性和局部性，不能从全局的角度反映出协会组织完整的角色形象及其真实的全貌。为此，必须寻求一种新的理论视角。
三、笔者的观点
笔者认为现代治理理论为考察协会组织的角色提供了一个崭新的理论视角。“治理”(Governance)在英语国家运用的历史已十分悠久，它的基本含义指的是在特定范围内行使权威。20世纪80年代末，“治理”在发展研究领域获得了新的含义，用以专门描述发展中国家的政治经济状况。1989年，世界银行在其报告《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》中指出：“治理”指的是运用政治权力管理国家事务。[4] 1992年世界银行的年度报告《治理与发展》将治理定义为：“在管理一国经济和社会的发展资源中，权力的运用方式。”[5]
治理从政治学意义上说是“统治方式的一种新发展”。[6] 治理与统治一样需要权威和权力，最终目的也是为了维持正常的社会秩序。但两者在实施主体、权力的运行向度、运作范围以及基础和性质方面有着根本的区别。[7] 治理意味着公、私机构之间的界限趋于模糊，强调的是各种权威主体，包括公共机构和私人机构的合作。治理主要通过合作、协商、伙伴关系来解决问题，因而其权力运作是一个上下互动的过程，它运作的范围不受国界限制，如跨国界的非政府组织可以在国际领域进行治理。治理的权威实施主要来自公民的认同和共识，依靠的是公民自愿。
从管理学意义上看，治理是公共管理的一种变革。这种变革集中体现在对各种利益攸关者(stakeholders)共同参与的强调上，突出的是一种自主意识，尤其是那些过去长期受到忽略的利益攸关者的自主意识，使他们有机会参与处理与自己利益有关的事务，进行自主治理，形成一种多方合作参与的机制。
因此，治理实际上是“一种公共的或私人的个人和机构管理共同公共事务的总和”。[8] 其本质是“通过沟通、互信、调试、讨价还价、权利让渡和合作等方式方法，以建立一种相对‘自然’的、有效的社会公共管理的协调机制和公共行政权威的重新分配与平衡机制”。[9]
在治理理论的视野中，美国高等教育存在着典型的治理机制。在这一机制中，可以看到治理权威来自多个性质不同的治理主体：联邦政府、州政府、协会组织以及高校。这其中，协会组织是一个比较特殊的角色。它作为高等教育的自主性组织参与治理的方方面面，其治理手段以及在治理中的地位、作用都与其它主体有着本质的不同。美国的协会组织对高等教育的治理可分为政策制定和具体实践两个层面。这里的政策制定是指国家在高等教育方面公共政策的制定。政策制定的过程是一个“多方互动的择优过程，即公共决策部门在与有关方面互动的基础上进行的一系列选择的一个动态过程”。[10] 协会组织在这一过程中，代表高等教育一方，与政府的决策者进行互动，从而共同形成各种高等教育政策。这里的具体实践是指高等教育系统现实运作的各个环节和方面。下面笔者在这两个层面上分别阐述协会组织参与治理的情况。
在政策制定层面，美国的高等教育协会组织参与形式主要有两种：第一种形式是针对立法和行政机构的游说。通过游说的形式，协会组织与立法、行政机构中的议员或者官员及他们的助手、工作人员进行信息交流、意见交换并通过各种游说手段使自己的观点在政策制定中得到表达。协会组织的游说活动，根据游说对象可以分为内部游说(inside lobbying)和外部游说(outside lobbying)两类。[11] 前者针对立法和行政官员，主要由协会组织的专门人士进行，具体包括与国会相关委员会或分委员会成员、行政官员及他们的工作人员、助手等进行正式和非正式接触和会晤；发表致相关委员会或分委员会的主席(或关键的资深议员)、行政官员的公开信；在国会听证会上陈述等。后者针对的是公众、媒体以及其他社会组织和个人。它包括举行新闻发布会，会见新闻评论员，协助记者报道事实，发动公众打电话、写信、发邮件给国会相关机构，有时还动员重要议员所在选区的选民亲自上门去游说他们的议员，举行游行示威，与各种相关协会、组织甚至高等教育以外的组织建立广泛的联盟，等等。“外部游说一般与内部游说相互协调，相互配合，以确保在时间、目标和信息方面具有策略性意义。”[12]
协会组织参与政策制定的第二种形式是针对司法机构。由于司法机构的特殊性，协会组织一般不能直接游说法官等司法人员。但是美国司法制度中有一个“法院之友”制度。所谓“法院之友”(amicus curiae，拉丁语，法庭之友的意思)是指“不是诉讼所涉及的任何一方，但认为法院的判决会影响其利益的人”。[13] 美国的“法院之友”制度是指在法院审理案件的过程中，当事人以外的第三方可以向法院提供与案件有关的事实或者适用法律方面的意见，以影响法院判决的一项制度。[14] 在美国，不但绝大多数的案件有“法院之友”介入，而且法院做出的判决中援引“法院之友”书状(amicus curiae brief)意见的也占很大比例。“法院之友”是美国法院制度的重要组成部分，在保证司法公正中起着不可或缺的作用。
美国高等教育的一些大型协会组织，如“美国教育协会”、“美国大学联合会”等在涉及高等教育的案件审理中，常常通过“法院之友”制度，作为“法院之友”向法院递交书状(brief)，通过这个书状来阐明自己的观点，影响法官的判决。由于美国是一个盛行判例法的国家，法官对一个案件的判决结果不仅直接关系到案件当事方的权利和义务，而且会成为日后类似案件中可以被移用的具有法律效力的规范。因此，协会组织实际上通过“法院之友”制度参与影响司法机构的政策制定。“法院之友”一般在申请上级法院向下级法院调取案件卷宗阶段以及法院判决阶段会向法院提交书状。书状一般为案件的审理提供许多宝贵信息，包括相关法律、以往的判例、本案的分析以及本案判决对当事人以外其他人的影响等。
协会组织在政策制定层面参与治理可以为政府提供专业性的、实践性的信息，可以使各个利益群体进行博弈，从而选择出最佳的政策方案。协会组织参与政策制定具有弥补政府独自制定政策的缺陷，限制政府权力膨胀等优点，同时也产生了协会组织与政府之间、协会组织之间协调困难的问题。
在具体实践层面，高等教育协会组织更是广泛地参与治理。事实上，美国高等教育的实践活动在很大程度依赖着协会组织这种对治理的参与。协会组织在实践层面的治理的活动主要包括：为高等教育制定各种规则、监督这些规则的实施、在高等教育内部以及高等教育与外界之间构建各种沟通合作等。
美国高等教育协会组织五花八门，且数量众多，因此其建立的规则也多如牛毛。有针对高校的，也有针对专业的；有针对教师的，也有针对行政职员的；有针对教学的，也有针对科研的。总之是涉及到高等教育的各个层次、各个方面。其中较重要的有两类：一是学术自由及教师权益方面的规则，这是协会组织所建立的最重要的原则。这类原则不仅影响到美国整个高等教育领域，而且在政府立法以及司法过程中也有着相当重要的地位。如“美国教授协会”，它所倡导的有关学术自由和终身教授制原则宣言得到了学术领域的广泛赞同，法院在处理相关纠纷时，也常常将该宣言的原则作为学术界的惯例法。[15] 另一类是质量规则。协会组织制定的质量规则主要包括认证组织的认证标准和某些协会组织的会员条件。这些规则对高校或专业都做出了质量方面的规定。协会组织制定的规则属于非正式的规则，但它在高等教育领域中发挥的重要作用是不容忽视的。协会组织规则的实施，依靠的是高等教育界的主动认同和自愿执行。这就很难完全保证规则的切实实施，而且这些规则在执行起来也具有极大的复杂性。为此，实施这些规则出现问题时，还需要协会组织实际参与，监督规则的具体实施，对违反者进行劝说、调解和惩罚。对规则实施进行监督是协会组织参与高等教育治理的一个重要方面，而且也集中体现了协会组织的权威。当然协会组织对不同的规则，监督力度是不同的。对于高等教育活动所必须遵循的一些根本的、重要的规则，会有专门协会组织进行专门的监督。比如“美国教授协会”主要监督学术自由和教师权益方面规则的实施。如果学校当局的行为违反了相关原则，“美国教授协会”就会将该校放入“谴责名单”(censure list)。这份谴责名单一般要在协会的双月刊《学术界：“美国教授协会”通告》(Academe:Bulletin of the AAUP)上发表。除此之外还会在美国高等教育的主流报纸《高等教育纪事》(The Chronicle of Higher Education)公开。
协会组织在实践层面从事的另一重要活动就是在高等教育内部各个部分之间以及高等教育与外界之间建立联系。由于美国的高等教育是地方分权的管理体制，缺乏中央集权的政府协调机制。而市场竞争的深刻影响，也强化了高等教育割裂、分散的状况。这就需要有一种机制在不同层次的高等教育之间、高等学校之间、专业学院之间、教师(或职员)之间建立各种联系，以使各部分彼此协调，相互配合。民间的协会组织于是就承担起了这一任务。协会组织建立的联系包括：传递和共享信息、促进人员沟通、建立各种合作关系等。协会组织一般是通过设立网站、建立数据库、编发各种定期的刊物以及不定期的各种报告、统计资料等向其成员传递信息。协会组织还通过召开年会、专题讨论会、论坛、经验交流会以及人员的各种培训，促进成员院校之间、高等教育界人士与外界人士之间的沟通与联系。协会组织参与构建的合作是十分广泛的，这既包括高等教育内部的合作，也包括高等教育与外界的合作。协会组织构建的合作既加强了高等教育内部各个部分的联系，促进了各个层面的整合，同时也使高等教育与整个社会融为一体，从而能够更深入地为社会服务。
由以上的分析可以看出：在治理理论的视野中，协会组织作为治理者的角色是那样丰富多面。其实治理理论的视角远不仅仅是能够将协会组织多种角色综合在一起，它的深层意义在于认可了高等教育自身在宏观和中观层面自主治理的地位和能力。这为充分发挥高等教育的自主性，解决传统高等教育管理中的困境，构建高校、协会组织以及政府等多方参与的现代治理机制提供了理论依据。
注释：
①本文是在博士论文的基础上修改而成，特此感谢导师王英杰教授的支持和指导。