国有旅游企业两权分离问题探析，本文主要内容关键词为：探析论文,旅游论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提起
中国旅游业当前蓬勃发展，接待人数已经位于世界的第五位，收入排名也从1989年的31位上升到第9位，中国旅游业面临前所未有的发展机遇。据世界旅游组织最新的展望报告，到2020年，中国将成为世界旅游的一个主要目的地和客源国，接待境外游客也将由现在的一年5000万人次增加到1.73亿人次。
尽管中国旅游业已经经过了20多年的发展，但服务质量、管理水平还依然存在很大问题。特别是在应对酒店业高附加值领域还很没有经验。以这次博鳌亚洲论坛为例，很多国外媒体都报道了酒店接待工作的混乱，安排住宿一团糟，午餐安排更是混乱无序。很多国外的媒体记者、官员挤在狭小的餐厅用餐，往往要等待很长的时间。香港财政司司长梁锦松先生的一份沙丁鱼炒饭也等了近两个小时！
目前国内已有1000多家合资酒店，由于近年市场疲软，国内酒店已呈供过于求景象。据报道，国内酒店的客房闲置率在不断上升，从1995年至2000年，酒店住客率从58%下跌至51%，至今还没有好转的迹象。1998年至今，全国酒店每年至少有30万间客房处于闲置状态，按平均每间客房投资10万元计算，全国就有300亿元的酒店资产闲置。
带着如何搞好国有旅游企业的问题，记者日前走访了原北京旅游局法规处处长郭宗汉。令记者没想到的是，郭先生谈到了关于国有旅游企业两权分离的重大问题。我把谈话的主要内容归纳如下，相信读者会感兴趣。
二、观念不清导致行业冲突
记者：随着旅游业体制改革的全面深入，旅游饭店企业（包括宾馆、公寓、写字楼和渡假村等）、旅行社、旅游商品商店、旅游出租车企业以及旅游游乐场所等企业的所有权与经营权分离后（以下简称“两权分离”），带来一系列资产管理问题。不少企业在实践中创造出许多好的经验，但同时，国有旅游企业仍存在一些责、权不清的问题。请您对当前这方面出现的问题作些分析。
郭宗汉：两权分离后，由于观念不清而容易导致各种行业冲突。
国营企业的所有权与经营权分离，在我国经济体制改革中是个创举。两权分离后，出现了国有资产管理形式多样化的趋势，一时间使人眼花缭乱，在思想理论准备不足的情况下，必然产生一些模糊观念，特别是在承包经营或承租经营形式中出现的利益驱动经营者现象，使我感到它比较容易带来某些企业法定代表人的短期行为。
记者：您能不能具体谈一谈经营者的短期行为？
郭宗汉：它是在社会化大生产条件下，企业长远利益与短期行为的矛盾和由于观念不清而出现的短期行为。
大生产要求企业必须为自身不断积累资金、更新改造、扩大再生产、创造长远利益的良性循环条件。同时，它也必然与企业消费基金积累、职工福利等眼前利益存在一定矛盾。由于某些企业法定代表人思想认识不清，在承包经营或承租经营中，就会产生程度不同的短期行为冲突。例如：有的企业把上缴税利后的留利中的大部分资金转化为职工福利或奖励基金，从而影响了企业扩大再生产的长远利益。由于他们只注重短期利益行为而带来消费基金膨胀，扩大再生产停滞，这势必又影响到我国经济建设的健康发展。
记者：我在采访中了解到，有些国有旅游企业存在两权界定不清的问题，请您就此谈谈看法。
郭宗汉：由于在所有权与经营权的界定上有矛盾，观念不清，就出现了变相侵蚀国有资产的行为。
我国的国营企业，是国家所有的表现形式，即国家依法通过各级国家部门或社会团体出资，将国有资产授予企业法人去经营。按照法律约定，企业法定代表人对上述财产享有授予范围内的占有、使用、收益的经营权，由于某些旅游企业法定代表人思想认识不清，误将上述权能视为全面的、绝对的所有权。于是产生了不经主管部门批准，任意处理国有财产的行为。如以象征性价格随意转移、赠予、出售、处理掉承包、承租的国有财产—机器、设备以及大宗的家具、地毯、彩电等，把它们处理给职工、亲朋好友、关系单位等。这种“谁占，谁有”、“谁有，谁用”的现象，扭曲了所有权与经营权的界定关系，实质是一种侵犯国有财产的行为。
记者：在执行国家规定和企业自主权这一对矛盾中，目前存在哪些问题？
郭宗汉：在执行国家现有规定与企业自主权限上由于观念不清，出现了擅自改变国家原有规定的行为。
许多旅游企业，能够正确执行《国营企业固定资产折旧条例》，他们按照规定提取折旧基金和使用折旧基金，使企业延续再生力量收到了预期效果。即，他们可以使企业在不断更新改造，维护使用设备方面长久处于良好的运转状态；他们可以在对原有产品进行新技术改造，提高产品质量，增加产品品种，降低成本，使产品更新换代，从而使企业增强新的竞争能力；他们经过重建、改造，可以在扩大再生产方面形成新的生产力，为发展旅游企业后继力，为国家创汇增收、积累资金取得了一定的成绩，正确执行折旧条例，就是维护国家规定，专款专用、用则有方。但是，由于仍有某些旅游企业法定代表人思想认识不清，把大量折旧基金用于非生产方面或演变为流动资金，甚至有的用于福利、奖金上去，从而改变了国家原有规定，使资金流向非增值方面，导致消费基金增长过快，阻滞扩大再生产投入，冲击着市场的正常秩序。
它又是在国有资产投放方向与企业经营范围上的矛盾，由于观念不清，出现了违背国民经济平衡发展要求的行为冲突。
国有资产投放方向是受国民经济宏观均衡发展与整体布局制约的，即投放的方向、范围、层次等都要接受国家的计划经济。它不是任何个人一时冲动的行为，更不是盲目追随市场调节的产物。大多数旅游企业法定代表人都能对此严格遵循。然而，也有个别旅游企业法定代表人思想认识不清，两权分离后，利用占有、使用权从事超越范围经营，造成经济市场秩序混乱。有的以自主经营者为借口，背离核准登记经营的范围从事违法活动，甚至“金银铜铁锡，哪样走俏哪样急”，“金木水火土，什么赚钱什么有”。例如：某旅行社离行越轨，一次就倒卖国家专卖物资“五粮液”酒2400瓶，转手获益36000元。而这批“五粮液”酒纯系当地所产的“碧泉大曲”所冒充。在经营这笔倒卖中的8400元购货款的大部分是从经营承包的国家资金中挪用而来的。
三、两权分离后须廓清关系
记者：两权分离后，经营者要注意哪些问题呢？
郭宗汉：两权分离后，国营旅游企业法人必须首先在观念上划清经营权与所有权之间的几个关系。
(1)要正确理解国家所有权与企业经营权的全面含义和意义。
①依据《中华人民共和国全民所有制工业企业法》（以下简称《企业法》）规定，全民所有制企业其性质是生产资料归社会主义全体劳动人民所有的企业，现阶段，在我国对这类企业采取国家所有权形式，具体讲，全民所有制企业是利用国家财产设立的企业，企业的自有资金属国家所提供，即所有权主体是国家，然而，国家出资办企业并没有把财产的所有权让给企业，只是把财产的经营权让给企业。
②国家财产所有权是指国家对全民所有制财产享有占有、使用、收益、处分并排斥他人干涉的全部权能，可称之为绝对权；国家财产经营权是指国有企业和事业单位，依据国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处理的权利，可称之为相对权。两权分离是指全民所有制企业的财产所有者是国家，但国家并不直接对企业行使其所有权的全部职能，而是依法使所有权同它的占有、使用、收益和处理等职能暂时适当分离，分离出来的若干项职能综合地形成一种有排他性的物权，由国家授予全民所有制企业法人行使。
③两权分离的意义在于：社会需求是十分复杂而又经常处于变动之中的，企业条件是千差万别的，各个企业间又存在着错综复杂的横向关系，所以，任何国家机构都不可能完全了解和迅速适应这些情况。只有实行两权分离，既可以使国家通过宏观间接手段对企业实行必要的管理、检查、监督和调节，以使国民经济有计划按比例发展，又可以使企业基于对国有财产经营者的法律地位而自主经营、自负盈亏，以国家授予其经营管理的财产去承担民事责任，保证企业的充分活力。
记者：现在我国两权分离的法律形式有哪些？
郭宗汉：目前，两权分离的具体法律形式有：承包经营责任制，租赁责任制，股份制等。
记者：企业法人怎样理解自己的权利和义务？
郭宗汉：企业法人应注意两个问题：
①企业的权利是指法律赋予企业法人在其参加各种法律关系活动时，能够作出或不作出一定行为，以及要求他人相应作出或不作出一定行为的资格。资格具有可能性、选择性。国营旅游企业权利，一般应享有：生产管理权；销售经营权；供应经营权；财产支配使用权；劳动人事权以及必要的（法定的）外联权。
②企业的义务是指法律规定的，企业在参加各种法律关系活动时，必须作出一定行为和不得作出一定行为的责任。责任具有必然性、不可选择性。国营旅游企业义务，一般应承担的义务有三个方面：第一是企业对国家承担的义务，核心是增值。即首先要有效地利用固定资产，保障国有资产设备完好与充分运行，不断采用新技术、改造更新设备、节约能源和原材料、降低成本。其次是向国家依法缴纳税、利和费用。再次是服从国家法律和有关政策、规定的管理；第二是企业对消费者承担的义务；第三是企业对企业职工承担的义务。
记者：我们应怎样结合旅游企业特点，明确国有财产的法律地位？
郭宗汉：涉外旅游企业是指以旅游资源为凭借，以服务设施为条件，通过组织旅行游览活动，向国外旅游客出售劳务的服务性企业。主要特点具有“三高”，一是高档次的固定资产与设施；二是高层次的人际关系交往活动场所；三是高消费性质的服务行业。例如，国营旅游饭店国有财产所有者是国家，国家依法把饭店授予（出租或承包）给承租（包）人经营，国家以饭店作为收取租金的孳息母体。在租期中，作为所有人已经把对饭店的实际占有权授予企业法人，仅保留了租期后的控制管领权，也叫最终控管权；收益权则是因孳息具有双重性而二元化，即原物（所有物）的天然孳息，原则上归所有人收益；法定孳息，原则上归经营人收益；但是，在旅游企业里有些物的天然孳息是需要经过经营管理才能产生的，例如：一条活鱼是必须经过高级烹饪技师的精湛技艺与综合服务，才能获取高额利润的，而不是只靠本身的繁衍取得的低值天然孳息。又如：地下宫殿是中华民族的历史瑰宝，其本身并不能产生天然孳息，而且还会随岁月推移而风化凋落，但它一经开发和经营管理，就会产生取之不尽的孳息收益。因此，在实际上很难分清哪些是天然孳息或法定孳息，这就给纯粹按天然孳息的收益分配带来困难。所以，一般均按法定孳息分配收益份额处理。同时，这又给从事本行业的法定代表人提出一个鲜明课题，即必须强化对本行业国有财产法律地位的意识；必须清醒的是，明确地维护本行业国有财产，正确地处理好收益分配的份额。
四、两权分离还须加强管理
记者：针对现在存在的问题，应该怎样规范两权分离后的管理？
郭宗汉：两权分离后，在国营旅游企业资产管理上，要明确责任、完善法制、建全组织、加强管理诸方面进行综合治理。
(1)在认识上，要明确旅游企业法人对国有财产法律地位负有约定的责任。
根据《企业法》第二条规定：国营企业法人资格，是“国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理的”这一法律依据为前提而取得。旅游企业总经理就是企业的法定代表人，由他实施“企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处理的权利”。法定代表人必须明确认识，在享有权利的同时，对授予其权利的上级部门有法律责任，即义务，就是说，除依法取得资格（权利）之外，还有一个挂靠关系，即每个国营企业都存在一个行政隶属关系，这正是我国社会主义全民所有制财产性质决定了的现实体制。也就是说都要有个“婆婆”来管着，但它又和政企不分时“花钱找个爹来管着”的管理状态截然不同。前者是所有制性质决定的隶属关系；后者是应改革的“多此一举”。
国营旅游企业大多是国家固定资产投资额较大，高档设备，紧俏物品种类多，一次性消耗品用量大的单位，从而带来的利润率和创汇率也相对高的部门。因此，法定代表人在具体实施依法占有、使用和处理国有资产时，要更加明确意识到，责任是第一位的，权利是从属于责任的。首先要确保国家所有权这一神圣法律地位的不可侵犯性。要为企业不断增值、创汇、完税而努力尽责；要为社会服务尽责；要为全体职工受益尽责。不可把手中握有的国有财产视为个人的“领地”，而要使之成为国民经济主导力量中的一颗螺丝钉。
(2)在法律上，国家要为旅游企业积极开拓法制环境充分提供法律保障。
《企业法》第二条规定：“企业依法人资格，以国家授予其经营管理的财产承担民事责任”。旅游企业法人，是以商品生产者和经营者的独立身份，按其被核准登记的范围经营，他带领企业到商品的大海中游泳、或鱼跃、或翻腾、或沉没。然而，在这汪洋大海的空间里，只有国家立法为之“疏通航道”，“设置航标”才能开拓出安全的客观环境。
随着旅游业的迅猛发展和经济体制改革深入，两权分离日益普遍，在国有资产经营管理上产生出许多新的法律关系和新的问题，需要用法律形式固定下来，这样即可以维护国家所有权不受损害，又可使企业的合法权益受到保护。自党的开放、搞活的政策实施20年来，各级政府已为旅游业制订了一些法律、法规，但还远远不能适应发展的需要。特别是旅游业的根本大法——旅游法尚待制定颁布，需要加快这一进程。据调查，企业产生短期行为的原因很多，其中总经理任期制度尚无法律保障也是重要原因。
(3)在组织上，国有旅游企业的上级领导部门，应理顺体系，建立健全国有资产管理机构和管理制度。
记者：在过去，我国传统的经济体制是“集两权于一身”，政企不分。这种模式严重地妨碍了我国经济的腾飞。在改革全民所有制企业管理体制中，坚持“两权分离”原则，并普遍采用了承包经营或租赁经营等法律形式，已被公认可行。不少国营旅游企业所挂靠的领导部门，已纷纷建立起国有资产管理机构，制订了一些管理制度。它将为理顺旅游企业国有资产提供服务、监督、协调等工作。
在目前情况下，国有管理机构应抓什么工作呢？
郭宗汉：国有资产管理机构的主要职能应是：行使国家赋予的国有资产所有者的代表权、管理权和国家投资的收益权、处理权。它的主要职责和任务应是：协助立法机构拟定国有资产管理法规；协助企业制订管理制度；依法监督企业向国家缴纳各项税款、利润和国有资产股权收益的份额；监督企业实现国有资产保值、增值、与国家投资的分配和回收投资的再分配；负责办理企业承包、租赁、合资、参股等经营申报、登记注册和兼并经营的法定手续；在企业破产或整顿中，参与和保护国有资产的清算与回收；对国有资产的现状和变动情况进行协调、登记、监督、检查、提高国有资产利用率，管理设在中国境外的国有资产合法权益；协助企业完成优化管理；维护授予企业占有、使用和依法收益、处理的权力，努力推动社会生产发挥作用和为社会主义商品经济繁荣而服务。