农村土地“三权分置”改革：风险防范与法治保障，本文主要内容关键词为：法治论文,农村土地论文,风险防范论文,三权分置论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“三权分置”：当前农业用地经营制度改革的方向 党的十八届三中全会对全面深化改革做出了部署，农村土地制度改革也如在弦之箭。2014年9月29日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第五次会议上正式提出农村土地“三权分置”，定调了农业用地经营制度改革的方向。 (一)中央正式提出农村土地“三权分置”改革 在中央正式提出农村土地(此处仅指承包农地)“三权分置”改革之前，学术界对农村土地中承包权与经营权的分离已经有诸多探讨，但一直是采用“三权分离”的概念。①首次比较完整地体现农村土地“三权分置”改革思想的中央文件是2014年的中央一号文件(中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》)。该文件在一定程度上采纳了“三权分置”的思想，提出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，“鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权，加快健全土地经营权流转市场”。这一文件虽然内含了土地所有权—承包权—经营权“三权分置”的思想，并未明确提出“三权分置”的概念。有学者对该文件的解读则采用了“三权分离”的概念。② 中央首次正式提出“三权分置”，是习近平总书记在2014年9月29日召开的中央全面深化改革领导小组第五次会议上提出农村土地所有权、承包权、经营权三权分置。2014年11月20日中办、国办正式联合印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，从而首次以中央文件形式正式提出“三权分置”的概念，并对其权利配置的基本格局做了“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”、“坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”表述。至此，农业经营土地“三权分置”的改革方向正式确立。 (二)农村土地“三权分置”改革的意义 家庭联产承包责任制的推行和土地承包经营权制度的建立，实现了农村集体土地(农用地)所有权与使用权的分离，将土地承包经营权从土地所有权中分离出来，从而使得在坚持集体土地所有制的基础上，单个的农户可以享有土地承包经营权。这是一次“两权分离”的过程，其主要目的是为了调动农户的生产积极性。再次将经营权从土地承包经营权中分离，形成所有权—承包权—经营权“三权分置”的局面，则主要是为了解决承包地流转和农业适度规模经营的问题，让承包地向种田能手集中。 《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》对当前农业经营的形势做了十分清晰的表述：“伴随我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程，农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，农户承包土地的经营权流转明显加快，发展适度规模经营已成为必然趋势。”要发展农业适度规模经营，必须促进土地的适度集中。家庭联产承包责任制是我国农业的基本经营制度，必须坚持。促进土地适度集中的方法只能是在加快转移农业就业人口的基础上促进农户承包土地的流转，通过农业从业人口的减少和承包地的流转实现农业用地的规模经营。但按户均分的家庭承包经营制度造成了农业用地资源初次分配上的高度分散，而各农户取得的土地承包经营权担负的社会保障功能又阻碍了农业用地的自由流转，进而也阻碍了农业用地资源通过市场配置实行规模经营。由于绝大部分以家庭承包形式取得的土地承包经营权具有一定的身份属性，并且担负着社会保障功能，故此现行法律法规对其流转设定了诸多限制。在此种情形下，中央正式提出了农村土地的“三权分置”。将土地承包经营权分割成承包权和经营权，一则是细化并明确承包农户和实际经营者之间的产权关系；二则是分割土地承包经营权的保障功能和财产功能，让承包权继续担负农民社会保障职责，而仅承担财产功能的经营权则可以轻装上阵进入市场自由流转，从而可以在坚持集体所有和家庭承包经营制度的基础上解决承包地的抛荒、集中经营以及抵押融资等问题。不仅如此，从农户流转承包地的风险控制的角度看，“三权分置”理论将土地承包经营权分解成承包权和经营权，并在稳定承包权的基础上放活经营权，实则是为农户的承包地流转行为设置了一道保护屏障。如果说公司的有限责任制度起到了隔离公司财产与股东个人财产从而控制股东投资风险的作用，“三权分置”也将起到隔离经营权与承包权从而控制农户流转承包地的风险的作用。 总之，农村土地“三权分置”理论是在坚持我国农业基本经营制度的基础上对家庭承包经营制度的重大理论创新，也是在多年的实践探索中总结出来的宝贵经验，对于突破农地流转的理论障碍、发展农业适度规模经营具有重要意义。土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路，而“三权分置”是在坚持农村土地集体所有制和家庭承包经营基础上实现农地适度规模经营的理论工具。正如农业部部长韩长赋所说，“三权分置”改革是我国土地制度改革的重大制度创新、理论创新和实践创新。“三权分置”是引导土地有序流转的重要基础，既可以维护集体土地所有者权益，保护农户的承包权益，又能够放活土地经营权，解决土地要素优化配置的问题；既可以适应二、三产业快速发展的需要，让农村劳动力放心转移就业、放心流转土地，又能够促进土地规模经营的形成。③ 二、风险防范：通过“为”与“不为”处理好适度规模经营与耕者有其田的关系 促进土地经营权流转是农村土地“三权分置”改革的重要目标，但这一改革举措的推行必须处理好城镇化过程中农业适度规模经营与“耕者有其田”的关系。对地方政府而言，则是要坚决杜绝强迫流转，通过政府的“为”与“不为”处理好引导适度规模经营与确保耕者有其田之间的关系。 城镇化是发展的必然趋势，农业就业人口逐步减少、农业经营适度规模化是城镇化的必然结果。但同时，“耕者有其田”是农村稳定、社会稳定的重要保障。在城镇化的过程中，一方面要保障真正需要种田的农民有田可种，确保农民进退自如，确保农村稳定；另一方面也不能让土地成为农民进城、农业就业人口转移的桎梏或者顾虑，不能让城镇化的过程成为一个大量农民抛荒、弃耕的过程。因此，农地产权制度的设计，一方面要让真正有流转承包地需求的农民能够便利地将承包地流转出去，在城镇就业的同时实现其承包地的财产价值；另一方面，也要确保真正有种田需求的农民有田可种，不会被强迫流转，也不会被下乡的工商资本“蚕食”。 当前考虑到我国人多地少的国情，规模经营的发展速度必须与农业人口转移就业的速度相适应。“动地必先动人”，④农业人口能够向非农就业转移，是稳步推进土地承包经营权流转和农地规模经营的前提。“如果农民有更好的就业机会，有更高的收入，有更可靠的保障，他会自愿离开土地，这是一个自然的过程”。⑤农地经营的规模和推进的速度必须符合本国的基本国情和经济社会发展阶段的要求，包括农地的数量、农民的数量、城镇对农业人口的吸纳能力等。城镇化进程中农业人口得以向城镇转移的规模决定了农民的数量，而农民的数量决定了农地可以采取的经营形式和规模。按照当前6亿农民、18亿亩耕地的水平计算，我国当前农户的土地经营规模大概在户均8～9亩。按照我国城镇化率每提高一点，转移1000万农民到城镇计算，到城镇化率达到70%时，也还有4亿农民，户均经营规模的水平仍然是很低的。如果把户均经营规模提高到100亩，则只需要1800万户农户，需要转移出将近2亿户农户，这显然不是短期内能够实现的，甚至是不现实的。⑥因此，在农地流转问题上，一定要处理好效率与公平的关系、发展与稳定的关系，否则，把土地交给少数人去种，农业效率是提高了，但如果大量农民的转移就业问题没能解决好，那会引出更多、更复杂也更难以处理的社会矛盾。这大概是中央反复强调“农民利益不受损”⑦底线的重要原因。 基于此，在农业用地“三权分置”改革中，地方政府必须充分认识到我国人多地少的国情，处理好引导适度规模经营与确保资源流转和耕者有其田的关系，做到“为”与“不为”： (一)政府之“为”：为承包地流转创造条件 1.加快农民工市民化进程，为农民安心流转承包地创造条件。农业土地的规模经营必须以农业从业人口的减少为前提，只有加快农业人口的转移就业，并真正落实农民工的市民待遇，才能真正实现大量农业就业人口向二、三产业的稳定转移，从而为农业规模经营奠定基础。转移就业的农民(如农民工)如果能够享受城镇居民所享有的各项基本公共服务，在城镇工作生活有保障，将会解除其后顾之忧，促使其扎根城市从而采取更加长期和稳定的措施流转承包地，否则，将会影响土地承包经营权的长期稳定流转，业已流转的承包地也面临进城农民工欲重新返乡种地从而撕毁流转合同的风险。“农民是否愿意让渡承包经营权，有两个前提条件，一是脱离农业、农村，在城市里有稳定的非农就业和稳定的生活居住；二是享有基本的医疗、养老等社会保障。否则，农民就不愿彻底放弃土地(包括承包地和宅基地)，因为那是他最后的退路和保障。”⑧ 2.建立完善的土地承包经营权流转市场，在管理、服务与扶持方面发挥积极作用。管理，政府要在确权颁证、土地用途管制、工商企业投资的风险防控与监管等方面创造更好的市场环境，保障土地承包经营权流转能够规范有序进行；服务，是指政府应当在承包地流转的信息发布、政策咨询、合同指导、纠纷调处等方面发挥积极作用；扶持，例如对《意见》中提到的新型农业经营主体的扶持。 (二)政府之“不为”：坚决杜绝强迫流转，确保农民自愿 必须充分认识农业人口的转移是一个长期的过程，是城镇化的结果而非手段，承包地的流转切不可急躁冒进。确保“耕者有其田”和农村稳定的最根本的保障，并不是通过禁止承包地的流转将农民绑在土地上，而是充分尊重农民自愿。违反农民自愿原则，以各种形式强迫(胁迫、引诱等)农民流转承包地是近几年承包地流转工作存在的最大的问题。农村土地“三权分置”改革为承包地的流转提供了便利条件，但只有充分尊重农民意愿、充分贯彻落实自愿原则，坚决杜绝各种形式的强迫流转行为，才能让农民真正从这项制度中获益，确保习近平总书记提出的“农民利益不受损的底线”。这是各地推进土地经营权流转工作必须反复强调的重点。 就此问题，《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出了明确要求：第一，必须坚持依法、自愿、有偿原则；第二，必须坚持四个“不得”：不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境；第三，必须坚持流转规模与人口转移就业和市民化的规模相适应，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥；第四，重点防范两个“严禁”：严禁违背农民意愿：没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营；严禁下指标：严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转。但如何从制度设计上落实这几项要求，将行政命令转化为各地官员必须遵守的法律红线，既离不开行政管理体制、政府绩效考核等方面制度的改革，更有赖于法治的保障：通过法治确保改革的正确方向，防范改革风险，保障改革稳步有序推进。 三、法治保障：通过授权并规范“试点”处理好改革与法治的关系 农村土地“三权分置”改革会带来农业用地上权利体系的重新安排，会对各产权的权能配置做出新的界定，也必然突破《农村土地承包法》、《物权法》、《担保法》等的规定。党的十八届四中全会提出，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”在《意见》出台后，一些地方迫不及待地开展农村土地“三权分置”改革，虽精神可嘉，但在现行法律框架下必然面临“违法”的尴尬，也给改革探索的深入推进带来巨大的障碍。这一点已经被之前的一些实践探索所证明。例如，在四川省成都市农地股份合作社试验中，试验区尝试以土地经营权作为抵押物获得贷款，解决农业经营资金问题。为了保证农户入股土地的承包权，地方的做法是，在现有土地承包经营权证书基础上，再向入社农户发放一份土地经营证。合作社在以土地抵押贷款时，先对合约期内土地经营收益作评估以后，再到银行获取贷款。也就是说，合作社抵押物是土地经营收益，不涉及土地承包权。即便合作社因经营失败出现偿还风险，农户也只是在合约期内失去土地经营权，不会导致土地承包权的丧失。⑨其他地方的类似创新还有很多。但这些抵押安排均突破了《农村土地承包法》、《物权法》和《担保法》的规定，依据我国《物权法》确立的物权法定原则，这些权利并不能得到法律的有效保障，地方试点的做法通常有赖于地方党委政府的强力推动和担保。当前，虽然党中央确立了这一改革方向，但《意见》并不能成为实践中具体产权制度安排的法律依据。我们看到实践中一些地方已经开始抢占先机、跃跃欲试，但在缺乏正式法律制度保障的前提下推行不仅会涉嫌“违法”，而且面临诸多隐患。尤其是，当前所有权、承包权、经营权各自的权能界定尚未十分明确，而经营权的流转并不是一锤子买卖，而是具有较长的期限，如果在缺乏周密制度安排的条件下就普遍推开，容易滋生各种纠纷，而且也会为将来正式推进改革留下诸多遗留隐患。 (一)通过授权试点让改革探索符合法治要求 当前以法治方式推行这项改革有两种路径可选：一是先授权试点后立法；二是直接立法。笔者认为，前者是更加符合当前实际的选择： 首先，当前尚不具备修法条件。《农村土地承包法》、《物权法》、《担保法》等有关农村土地承包经营制度的规定建立在原有的“两权分离”(土地承包经营权从所有权分离)基础上，“三权分置”改革要求重构农业用地上的权利体系，各产权的权能配置、权利义务关系等也会发生较大变化。这意味着需要对《农村土地承包法》、《物权法》、《担保法》进行较大力度的修改，会涉及分散在各处的诸多条款。但当前并不具备如此大力度修改这三部法律的条件：一是当前理论储备不足。如何建立适应“三权分置”、适应土地经营权和承包权分离的土地权利体系，如何明晰各产权的归属，完善各产权的权能配置，如何清晰界定各产权主体的权利义务，如何将这些产权体系和权利义务在法律上进行精确的表达，如何将这一创新的权利体系融入现有法律体系，如何在权能配置和法律制度安排上防范流转风险和“扬利去弊”，对这些问题在理论上尚缺乏系统深入研究，在立法方面更是有待探索。二是从立法计划和程序上看，三部“重量级”法律的同时大力度修改，也并非一朝一夕之事。 其次，与农村“三块地”改革相协调。同样作为此次农村土地制度改革的重要组成部分，“征地制度改革”、“集体经营性建设用地入市”、“宅基地管理制度改革”这“三块地”的改革也已经拉开序幕，⑩并且这三块地的改革试点也有一些突破《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律规定之处。但与农村土地“三权分置”改革不同，此次的“三块地”改革严格按照法治程序推进，采取了由全国人大先行授权试点的形式。(11)鉴于当前修法条件尚不成熟，农村土地“三权分置”改革也可以采取这种授权试点模式。并且，考虑到农村土地制度相互之间的关联性，农村土地“三权分置”改革可以也应该和“三块地”改革一同推进，同时采用全国人大授权试点的方式也有利于各改革制度设计之间的协调和衔接。 (二)试点工作本身也需纳入法治轨道 首先，必须由全国人大或其常委会授权。农村土地“三权分置”改革主要是突破了《农村土地承包法》、《物权法》和《担保法》的规定，需要由这几部法律的制定机关——全国人大或其常委会做出授权。授权内容则应当包括：第一，授权在试点地区暂停执行这些需要被突破的条款，列明需要暂停执行的具体条款；第二，明确试点的范围，确保试点封闭运行，结果可控，未经授权的试点地区必须严格按照现行法律规定执行，不得私自开展；第三，明确试点的期限，考虑到与农村土地“三块地”改革同步，可以将该试点工作也定于2017年年底前结束。农村土地“三块地”授权试点的经验应当借鉴。 其次，公正妥善选择试点地区，避免试点审批上的权力寻租。对试点地区的选择应当符合试点的目的并且具有代表性。实践中一些地方视“试点”为特权和发展先机，大力公关以便获取试点授权，这也为试点审批部门的权力寻租留下了空间。有关部门应当公开试点的选择过程和理由，必要时甚至可以考虑引入试点招投标机制公平合理确定试点地区，避免试点审批的随意性。 再次，明确试点期限，建立及时有效的试点跟踪评价和决策转化机制。在试点政策执行过程中应当及时对试点情况进行跟踪评估，及时总结经验教训并及时修正试点方案，在试点期限结束后，应当及时综合评估试点执行情况并做出提出决策建议：如果条件成熟，应当及时修改法律，在全国范围内正式启动改革；如果条件不成熟需要继续试点的，可以修改试点方案并重新授权试点，直至条件成熟并通过法律的立改废正式启动改革。一定要避免“试点无限拖延”、“久试不决”、“试点遍地开花”导致试点成为常态现行法律规定反倒被架空的现象。 最后，试点工作应当全程公开。公开是最好的防腐剂，试点虽然需要封闭运行，但运行过程应当公开透明，接受社会监督。截至目前，农村土地“三块地”改革试点方案一直未向社会公众公开，这既不符合政府信息公开的要求，也不利于营造健康的土地制度改革舆论环境，也无法有效发挥媒体和社会大众对试点工作的监督作用以及对试点实施效果的评估。应该加大对改革精神的正确宣传和解读，并扩充公众参与渠道，这样不仅可以赢取社会公众对改革的热情和支持，而且有利于营造公开公平规范的改革环境，确保试点工作依法推进。 ①最早提出农村土地“三权分离”概念并开展研究的是1992年冯玉华和张文方发表的《论农村土地的“三权分离”》一文。该文指出：“农村土地的‘三权分离’，是现阶段我国农村出现的一种特殊的产权结构。它是在农村实行家庭联产承包责任制以来，农户原先承包的土地不断发生调整和转计，经营形式多样化发展，农村土地的使用关系显著变化的情况下出现的。”“农村土地‘三权分离’，是指土地所有权、承包权和使用权三者的分离。其中，土地所有权属于集体，承包权由原来向集体承包土地的农户持有，使用权则转移到土地的实际耕种者手中。”该文还对“三权分离”的主要表现形式、分离的意义、应当克服的障碍等问题开展了分析。其后，陆续有学者开展研究。 ②国土资源部法律中心主任孙英辉在解读2014年中央一号文件时采用了“三权分离”的表述。见《2014年中央一号文件新看点：承包地三权分离》，载新浪财经报道2014年1月20日，网址http://finance.sinacom.cn/china/20140120/151218015062.shtml，访问日期2015年2月4日。 ③《“三权分置”改革是重大制度创新(政策解读·聚焦)》，载于山东农业信息网，2014年12月22日，网址：http://www.sdny.gov.cn/art/2014/12/22/art_1186_383811.html，访问日期2015年2月4日。 ④陈锡文：《土地流转必须先“动人”后“动地”》，载于《领导决策信息》2002年第8期。 ⑤陈锡文：《农村土地流转与改革试验》，载于《农村工作通讯》2009年第9期。 ⑥即便我们的城镇化水平达到80%，我们也会至少有2亿农民，让2亿农民来种这18亿亩耕地，人均也只有9亩，户均也不到30亩。 ⑦2014年12月2日，习近平总书记再次在中央全面深化改革领导小组第七次会议上对农村土地制度改革做出部署，指出农村土地制度改革必须坚守“坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线。 ⑧黄小虎：《中国土地使用制度改革的成功经验、存在问题与未来趋势》，载于《国土资源情报》2010年第12期。 ⑨刘守英：《直面中国土地问题》，中国发展出版社2014年6月版，第341～342页。 ⑩2015年1月10日，中办、国办联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，标志这项改革将采取试点先行方式。 (11)2015年2月27日，十二届全国人大常委会第十三次会议闭幕，会议审议通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整有关法律规定的决定》。该决定明确了授权的范围、内容和时限，为相关改革试点提供了法律依据。标签：农村改革论文; 农民论文; 三权分置论文; 土地承包经营权流转合同论文; 农村论文; 农村人口论文; 三农论文; 人口问题论文; 适度原则论文; 农业发展论文; 风险防范论文; 法律论文;