政府公共服务外包：慈善组织发展新选择，本文主要内容关键词为：外包论文,公共服务论文,慈善论文,组织论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府公共服务外包的理论和实践源于西方发达国家，是西方行政改革浪潮中的一个重要制度创新。指政府把机关的后勤性服务，行政工作相关的技术服务，为企业、市民、各类市场组织和社会组织提供的公共性服务等，以政府机关或部门作为发包方，明确条件资质的准入制度，按照一定程序公开择优承包的方式，通过签订报酬与服务数量、质量、效率相挂钩且与规范考核评价结果相联系的合同办法，承包给有关市场主体（社会组织主体）的民事行为（毛光烈，2009）。作为政府与第三方（如慈善组织）的新型合作模式，政府公共服务外包在西方国家的成功实践推动了其在中国的发展，更加重要的是，西方国家慈善组织在承接公共服务包合及与政府合作过程中积累的经验将给中国慈善组织带来新的发展理念和思路，促进中国慈善事业的发展。
慈善组织在政府公共服务外包中的发展与实践
慈善组织和其他非政府组织一样，作为政府公共服务提供者的第三方与政府达成契约关系，在承接政府“订单”后接受政府的监督。一般而言，由政府委任的评估机构或外部独立的评估机构作为第三方介入，按合同的要求对慈善组织的服务热情、服务绩效及服务对象的满意率等指标进行评估，经评估合格政府根据合同给付服务经费，这在西方发达国家有着较为深入、全面的开展。
第一，西方国家慈善组织参与政府公共服务外包的历程回顾。在西方，慈善组织之所以能够以第三方的身份参与到政府公共服务外包中来，是源于公共机构在服务社会的专业化及服务能力等方面存在的自身无法克服的不足。虽然公共机构往往试图弥补能力上的差距来获得外包合同，但这受到自身能力的限制，因此有效地获取外部能力的支持成为实现公共服务目标的主要形式。基于这些方面的考虑，专业化的非政府组织在获得外包方面有着先天的条件①，因此，慈善组织才有可能参与到政府公共服务外包中来。
早在18和19世纪时，英国就存在公共服务由私人部门签约承包的情况，涉及监狱管理、道路维护、公共税收的收缴、垃圾收集、路灯的制造和修理等在内的公共报务，慈善组织承担了诸如义工、施舍等部分服务内容。作为一种新型合作模式的开始，虽然在服务的广度和深度上有待发展，但展现了它积极的发展势头，此后，法国、澳大利亚、美国也出现了类似的趋势。
随着公共服务外包的发展，在英国及其他许多西欧国家，公共服务由政府、非营利组织、慈善组织及其他专门机构提供。在英国，慈善组织（包括志愿者组织）已成为众多社会福利服务的主要提供者，而这些福利服务以往都是由国家提供的，慈善机构的年收入平均有35－40％来自政府（主要是地方政府）。2007年，在英格兰和威尔士共有5241家慈善组织共获得100万至1000万英磅以上的收入，而这些收入主要来自于公共服务的外包（Wallis and Dollery,2006）。② 对英国及其他一些西方国家的慈善组织而言，在承担政府资助工作及当前的工作安排中同政府维持良好的关系对于确保机构的金融生存变得越来越重要。
在美国，公共服务外包是政府服务外包的主要代表形式，这成为非营利性组织（如慈善组织）收入的重要来源。③ 美国地方政府自20世纪80年代开始广泛尝试公共服务合同外包，目前已发展到超越计划与市场之争，寻求公平与效率平衡的阶段，出现逆向合同承包与公私混合提供模式（句华，2008）。
在过去的十年（1998－2008）里，服务外包已经成为意大利④ 国家卫生服务事业（Servizio Sanitario Nazionale，简称SSN，译为Italian National Health Service）发展面临的重要问题之一，政府委托医疗机构将非临床服务及卫生保健等相关业务外包给第三方，在服务社会方面慈善组织及志愿者组织发挥了它们应有的作用。
在新西兰，⑤ 公共服务外包于20世纪80年代中期开始发展起来，经过一段时间的实践，各种各样（第三方服务提供者）的外包全面发展起来，这种情况在1996年达到了一个新的高度，并向更广的范围扩展。
第二，我国慈善组织在参与政府公共服务外包的探索与实践。受建设服务型政府理念及西方国家公共服务外包的影响，我国地方政府在某些领域已经开始了公共服务外包（政府购买服务）的尝试。2000年，上海率先在改革社会管理体制时提出并推行政府服务外包业务，卢湾区等六个区的12个街道的居家养老工作依托养老机构开展了试点工作，并取得一定的成效（许芸，2009）；
2000年以来，上海基督教青年会在和当地政府达成协议后，设立了浦东新区罗山市民会馆、淮海社区服务中心、打浦社区服务中心及广场街道再就业服务中心，这些机构对所在地社区居民的生产、生活中产生了较好的影响。在社区服务中心的综合服务、青少年英语和电脑培训、体育健身训练、老人乐园活动、为下岗人员培训和推荐再就业服务、志愿者培训等方面取得较好的成效。⑥
2003年12月，全国首家专门从事禁毒社会工作的社会组织—上海市自强社会服务总社（以下简称自强）正式诞生，其业务主管部门是上海市禁毒委员会办公室，次年8月，自强共400多名社工进入各街镇社区，开展专业化服务工作。
2009年，南京市玄武区通过“数字玄武”网站，对外发布政府资助居家养老服务项目招标公告，其中“家家乐”养老服务中心、“万家帮”居家养老服务中心两家单位中标。在这一过程中，玄武区居家养老服务评估中心作为第三方介入，每季度、半年、年终对两家服务单位的服务情况以及老人的满意率进行评估，政府则根据《评估报告》和服务人数按季度划拨服务经费（林星，2009）。
作为政府民营化的一种最主要的形式，公共服务事业外包是构建现代服务型政府的必由之路、是公共服务事业市场化改革的重要途径⑦。从本质上讲，政府公共服务外包是决策和执行的分离，即政府做出使用公共开支来提供某种专项服务的决策，并通过合同招标的方式调动私营部门的资源与服务来实现政策的执行，在向公众提供更加专业、便捷、高质量服务的同时，有效降低行政成本（Hartley and Huby,1985; Domberger and Rimmer,1994; Wholey etal.,1996; Willcocks and Currie,1997; Shinkman,2000; Roberts,2001; Wholey etal.,2001; Young,2002、2005; Billi etal.,2004）。国外学者对此展开了大量的研究，如美国的“政府再造（Reinventing Government）”，英国的“下一步行动方案（The Next Steps）”，加拿大的“公共服务两千计划（public service 2000）”等；⑧ 在开展学术研究的同时，他们也进行了广泛而深入的实践，在这一过程中，慈善组织获得了相应的位置并发挥了它们应有的作用。上述材料说明，发达国家慈善组织在与政府开展合作的同时，也给组织生存带来新的思路、新的理念，这种思路和理念对我国的慈善组织的发展有着重要的意义。当下，我国一些地方政府在尝试与包括慈善组织在的第三方合作的过程中，发现了政府公共服务外包的优势所在，认同了慈善组织在发挥自身优势方面所起的特殊作用，而这对于慈善组织而言意义重大。
政府公共服务外包对中国慈善组织的影响
政府公共服务外包的探索与实践给慈善组织的发展带来了机遇，增加了慈善组织近期业务开展的新选择、开辟了慈善组织中远期发展道路的新视野。具体而言，它有利于改善政府与慈善组织间的关系、提升组织的公信力、拓展组织的生存空间、拓展组织的社会网络。
第一，有利于改善政府与慈善组织间的关系。由于近代中国特殊的国情及“中国境遇”的关系，政府与慈善组织间一直存在着某种芥蒂。虽然慈善及慈善行为在中国源远流长，古代的士绅、教会、富商、宗族都会以各种各样的方式从事慈善事业；但进入中国近代史后，慈善组织及慈善行为成为西方列强干涉中国内政、侵略中国的幌子，部分西方国家的传教士及所谓的“慈善工作者”在这方面扮演了极不文明、极不光彩的角色；中华民国时期，慈善事业受到政府的重视，产生了现代意义的慈善事业，西方文明的慈善组织经营理念、组织方式、管理模式开始逐步影响我国慈善事业的发展；新中国成立后，慈善事业被定性为“统治阶级欺骗与麻醉人民的装饰品”，慈善组织及行为成为与人民政府争夺人民思想阵线的敌对组织与破坏活动，⑨ 与慈善相关的业务由民政部、妇联、共青团等单位开展；直至改革开放后，现代意义上的慈善事业才慢慢恢复起来，并在慈善组织及从业人员的数量、服务的专业性、业务开展的速度与量、质等方面都有大的提升。
在中国，一个组织是否得能够到政府的支持或默许将决定它的生存与发展。政府推动以民办为主导，官办、民办相结合将是中国慈善事业的长远发展必然选择，逐步改变过去由政府包办的慈善事业，向“政府倡导，慈善运作，社会参与”的运行模式转变；由慈善组织承接具体慈善捐助工作，政府逐渐淡出具体操作，转为宏观管理、扶持和监督。慈善组织通过承接政府公共服务外包业务来改善它们间的关系，有助于改善政府不支持甚至是加以限制的不利状况，向着鼓励其开展业务及服务社会的方向发展，从而为政府与慈善组织的共生与合作开拓新的思路。
第二，有利于提升慈善组织的公信力。慈善组织的公信力从根本上决定着它的发展程度，也就是说公信力是慈善组织赢得组织声誉和获取社会捐赠、资助、吸引志愿者及实现组织终极目标的必要前提。⑩ 然而，现阶段我国慈善组织的公信力明显不足，在管理上存在漏洞，并缺少必要的行业自律、监督和审计，善款使用的随意性很大，这严重影响了慈善组织的公信力，但在参与政府公共服务外包的过程中，基于公共权威的思考，它有利于提升慈善组织的公信力。
有利于慈善组织的形象塑造。在我国由总体性社会向非总体性社会转型及重构市场与再造社会的大背景下，金钱成为部分人衡量一切的标准，慈善组织不可避免地成为个别人牟取私利、实现个人目的的手段。如牛群“裸捐事件”、胡曼丽事件、付广荣事件、青基会事件等，这对慈善事业及慈善组织的形象造成了一定的负面影响。笔者曾对N市J扶贫开发中心展开过调研，发现J扶贫开发中心成为该组织负责人M某获取财富、社会资本、社会声望的工具，而慈善行为则成为实现这些目的的手段。慈善组织在此承接政府公共服务外包合同的同时，也接受了政府在业务执行方面的监督，而这种监督对提高慈善组织开展业务水平，提高同行业组织的形象具有重要意义。
有利于增强组织能力建设。慈善组织人员构成方面还缺少专业人士和志愿者，其机构成立还需要有主管单位的限制。从微观的角度分析，一个组织是否具有生命力，取决于其效率和社会公信度，而慈善组织能力建设又是慈善组织效率、效益和社会公信度的直接决定因素。换句话说，一个慈善组织只有具备必要的效率和足够的社会公信度才可能拥有生存和发展的空间。(11) 在与政府的合作过程中，慈善组织将会基于内外的压力改善人员构成及增强自身能力建设。
第三，有利于拓展慈善组织的生存空间。中国的慈善事业依然存在着垄断现象，对政府之外的社会组织存在一定地怀疑与不信任。部分官员学者认为，在慈善事业里存在私人慈善组织将会破坏或是削弱政府权威，于是便出现了限制慈善组织发展、压缩慈善组织生存空间、约束慈善组织业务开展的情况。这就导致了慈善组织受到政府的控制，而作为一种新的资源配置方式，慈善组织具有非政府性、非营利性，以及自治性、志愿性和组织性等特征，决定了它不能完全在政府的控制之下，而可以与政府平等互动合作。(12)
我国“福利政府”式的慈善机构在一定程度上满足了一部分人的慈善需求，同时也限制了个人尤其是富有群体的慈善需求，直接影响到中国慈善事业的发展和壮大。在人们的日常生活中社会救助组织仅仅是民政部门、工会、妇联的业务，慈善组织同普通民众之间还有一定的距离。民政部门、工会、妇联等组织虽然可以帮助慈善组织筹集善款，但是人们心目中并未直接感受到慈善组织的多大作用，这不利于提高慈善组织的声誉和地位、提升慈善组织在大众心中的形象，从而压缩了慈善组织的生存空间。慈善组织通过承接政府服务业务，将使慈善组织服务项目的多元化，在树立慈善组织正面形象的同时，还能够提高组织的运作水准、培养专业人才，拓展组织生存空间。
第四，有利于扩展慈善组织的社会网络。在市场经济条件下，社会网络（社会资本）对组织本身的发展有着至为关键的作用，具体表现为拥有经济资源的多寡、社会形象的高低、动员能力的强弱、支持网络（人脉）的大小等。慈善组织工作人员与政府官员在不同层面的合作与沟通对于慈善组织社会网络的拓展与巩固有着积极的意义。在2008年汶川地震募捐过程中，南京市政府和中华慈善总会（南京分会）在同一个办公区场所内接受捐款，但民众更乐于将善款捐给慈善总会而非政府。但这并不影响政府在抗震救灾过程中的资金、物资的动员和调度，相反慈善总会在这方面的积极表现使政府能够在更大范围内动员社会资源以应对自然灾害和突发事件。
行政资源对慈善组织的发展和壮大是一种不可或缺的网络资本之一。承接政府公共服务外包业务有助于慈善组织社会网络的建设，中国慈善总会依靠政府力量建立起了庞大的社会网络及遍布全国的业务结点，更好的获取社会资源，开展慈善事业。在政府公共服务外包这一特殊媒介的协调下，政府和慈善组织将由从前的反对，不支持、不鼓励逐渐转变成了合作互利的关系，这种“官民协作”能为慈善组织带来许多间接支持，它带来的巨大的组织资源有助于树立慈善组织的声誉、动员企业和个人募捐、慈善资金的积累和保值增值。
慈善组织应对政府公共服务外包的措施
政府公共服务外包在给慈善组织带来相应机遇的同时、也给慈善组织自身建设、业务开展带来一定挑战。为此，在加强一般意义上的组织能力建设的同时，慈善组织还需要在组织特色建设、人才培养、资源整合、社会资本建构等方面加强建设，以便能够承接政府“订单”，概括起来主要有以下几个方面：
第一，突出慈善特色，发挥组织优势。慈善是一项事业，它需要专业对口的精神、合理的定位和发展模式。在承接政府外包合同时，需要充分发挥慈善组织的特色和优势，如英国的慈善机构(13) 在使用战略客户管理的程度及政府资助工作投标时强调的激情与承诺、低工资成本、使命的严格性、战略意图、短期业务重点等组织特点，使其在与其他机构竞争政府的外包合同时有较大的优势。
降低行政管理成本。公共服务本身的公益性质决定了服务外包合同的公益性，在资金的投入及使用方面有着特殊的要求。为实现“低成本、高回报”的目标，政府会在竞标价格上有所选择，这就要求慈善组织降低运行成本，其中，降低行政管理成本成为重中之重。因此，慈善组织的结构管理应实现扁平化，减少操作层次，尽最大可能将决策权向组织结构的下层移动，让执行单位拥有充分的自主权，并对产生的结果负责，从而提高慈善组织的工作效能，以便在有限的时间和范围内开展更多的业务、帮助更多的群体和个人。如，爱德基金会（中国）在机构设置上就较为科学合理，董事会下设秘书长（办公会议）和香港办公室；秘书长（办公会议）下设研究展中心、项目管理中心、支持保障中心；其中研究发展中心下设评估咨询、培训研究、宣传筹资，项目管理中心下设医疗卫生部、社会福利部、防盲特教部、教育发展部、农村发展部，支持保障中心下设行政保障、人资发展、计划财务。(14)
第二，加强慈善组织的扩展能力。慈善组织的动员能力内容丰富、外延广泛，主要包括：活动能力（活动领域、活动方式、活动范围等）、创新能力、可持续发展的能力，以及组织的扩展能力。其中慈善组织的扩展能力相对重要，一般而言它主要指慈善组织与外界关系的协调能力，类似于业务攻关能力，包括其对慈善组织自身和慈善组织宗旨的宣传，与政府、国际与国内资助者、不同慈善组织、社会公众等各方面的沟通与协调能力，以争取自身发展环境和资源的能力为目标。人们往往容易简单地将这些组织活动能力看为慈善组织的外部发展环境，其实这也是慈善组织能力建设的一个重要方面，尤其对于以救助性、公益性和使命性为特征的慈善组织而言，争取自身发展环境本身也是影响社会、推进社会改革、发挥其角色作用的一个方面，从而也应被看做慈善组织能力建设的一个组成部分。(15)
第三，加强组织间的业务合作与资源整合。由于慈善组织的非政府性和非赢利性，导致了它在动员企业、社会团体、民众等社会资源、公共服务、资金物资等方面弱于政府；在参与市场竞争、实行商业化运作方面弱于企业。慈善组织这种特殊的性质和社会地位，决定了它只能是有限的、不全面的发展。在市场经济大环境下，慈善组织在具体操作层面应该借鉴企业的运作模式，加强慈善组织间的沟通与联系，建立业务上的合作机制，以更好的承接政府“订单”。
慈善组织间资源整合有多种方式。慈善组织应加强同政府等公共机构、高校等科研机构、企业等经济组织的合作，如上海市自强社会服务总社与高校联合组织专题研究，成立禁毒志愿者队伍；捷安特（中国）有限公司向自强社工捐赠自行车500辆，举行了禁毒宣传大巡游，在全市张贴禁毒海报5万张；上海大众广告有限公司与自强合作，推出“争当禁毒先锋”活动；上海洪智有限公司建立首个民办的“戒毒人员过渡性就业基地”；上海市慈善基金会、上海爱心帮教基金会为贫困的服务对象子女提供助学金和生活补助费累计近30万元。(16) 此外，诸如加入中华慈善总会、青基会等作为它们在地方上的分属机构；地方性慈善组织在区域内实现整合，避免慈善资源的浪费；重视与国际慈善组织的合作，充分利用国际慈善资源；也可以就某一具体的项目开展临时合作，成立组织联盟、制定自律及监督机制等，为组织间的长期合作奠定基础，待时机成熟实现区域、行业内的整合。经过资源整合，可以增强慈善组织的实力，促进组织承接更大规模、更具复杂性的外包业务，从而为与政府展开更深层次的合作打下坚实基础。
结语
政府垄断公共产品或者服务不利于资源的优化配置、政府服务水平的提高，作为深化政府机构改革、扩大社会开放的一项重大举措，政府公共服务外包的改革与探索将成为我国建设服务型政府的必然选择。而这在更好的替政府解忧、为公众服务同时，也给中国的慈善组织带来重大发展机遇，有助于慈善组织拓展更大的生存发展空间、提升自身形象和公信力、扩展组织的社会网络（社会资本），最终实现政府、慈善组织、社会的多赢局面，从而为构建社会主义和谐社会起到积极的作用。
注释：
① Argentino Pessoa,“Public-private partnerships in developing countries:Are infrastructures responding to the new ODA Strategy?”,Journal of International Development,Dec.20,2008,pp.311-325.
②(13) Roger Bennett,“Marketing of Voluntary Organizations as Contract Providers of National and Local Government Welfare Services in the UK”,Voluntas:International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations,2008(8),pp.268-295.
③ Beth Gazley,Beyond the Contract,“The Scope and Nature of Informal Government-Nonprofit Partnerships”,Public Administration Review,2008(1),pp.141-154.
④Manuela S.Macinati,“Outsourcing in the Italian National Health Service:Findings from a national survey”,The International Journal of Health Planning and Management,2008(23),pp.21-36.
⑤Jonathan Boston,“The Use of Contracting in the Public Sector:Recent New Zealand Experience”,Australian Journal of Public Administration,1996(3),pp.105-110.
⑥ 资料来源：上海基督教青年会简介，详见网站：http://www.shymca.org.cn/jj.htm。
⑦ 张志刚、唐晓嵩：《外包：公共服务事业改革的重要途径》，《行政与法》2005年第7期。
⑧ 陈松：《公共服务事业外包问题研究》，浙江大学博士论文，2006年。
⑨ 徐达深：《中国华人民共和国实录（第一卷）（上）》，吉林人民出版社，1994年，第232页。
⑩ 张伟珍：《从慈善组织公信力维度论中国慈善事业的发展》，《中共四川省委党校学报》2007年第2期。
(11)(15) 杨守金：《中国特色慈善事业发展研究》，东北师范大学博士论文，2006年。
(12) 丁锋辉：《试论慈善事业发展中政府的作用》，山西大学博士论文，2006年。
(14) 资料来源：爱德基金会，《信念·实践·畅想—爱德基金会成立六十五周年纪念》，2000年。
(16) 资料来源：上海市自强社会服务总社，《2003－2008五年工作回眸》，详见网站：http://www.shzfzz.net/node2/zzb/jrgz/xw/u1a32599.html