基础教育阶段现代学校制度建设论纲，本文主要内容关键词为：制度建设论文,基础论文,学校论文,教育阶段论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、建立基础教育阶段现代学校制度的社会背景、理论意义与实践价值
(一)建立基础教育阶段现代学校制度的社会背景
1.国际背景：近十余年教育领域的几大改革
90年代开始，几乎在全球范围内，形成了以下列内容为主的教育改革思潮、运动或实 践：全民教育运动；教育成为国家行为；在市场化、民主化、法制化的推进过程中，重 新思考、研究如何选择教育服务以及如何给教育定位。同时，教育行政机构向学校放权 、校本管理、学习型学校建设、学校效能指标体系等方面的研究也方兴未艾、如火如荼 。上述教育改革思潮、运动或实践，构成了世界性的教育改革的大背景。这种大的背景 ，对中国的教育改革产生了巨大的影响并且将继续产生影响。
2.国内社会背景：社会转型与三大文明建设
以党的十一届三中全会为标志，我国逐渐进入了社会转型期，经济、文化、教育、政 治诸方面的体制开始转型，市场化、城市化、民主化、法制化先后被提上议事日程。
从十一届三中全会闭幕到十六大召开之前，我国所要解决的基本问题是经济上“脱贫 奔小康”，实际上是一种与当时的社会条件相适应的、不全面的、不均衡的小康社会建 设。党的十六大提出了包括经济、政治、文化、科技、社会综合发展等具体目标在内的 “全面建设小康社会的奋斗目标”；提出了“科学发展观”和“五统筹”的基本思想， 并要求政治文明建设与物质文明建设、精神文明建设协调推进、整体实施。2004年3月 ，全国人大通过的《宪法》修正案，把三大文明建设并列，写进了总纲。这说明，协调 进行三个文明建设，已经由执政党的意志转化成了国家意志。
按照党中央制定的现代化建设的宏伟计划，到2020年前后，要把我国基本上建成学习 之邦；到2050年前后，要瞄准发达国家的水平，在更高的水平上全面建成知识社会、信 息社会。因此，要想达成上述目标，就必须形成与知识社会、信息社会相配套的上层建 筑。这就要求我们必须进行现代学校制度建设，要用改良的、渐进的方式完成对于现行 学校制度的改造，形成与知识时代、信息时代、全球一体化时代基本上相适应的、与现 代国民教育体系相适应的现代学校制度体系。
3.国内教育背景：现行学校制度存在的主要问题
政治文明建设的复杂性和我国地域、学校的巨大差异性及其他原因，使得我国现代学 校制度建设相对滞后，在学校制度方面出现了一些前进中的问题。
——教育行政机关的负责同志类似于“大校长”。公办中小学类似于国家教育行政机 关的附属机构、分支机构，学校的主体地位不明，在人、财、物、课程及其他教学业务 方面政府对学校统得过死，校本管理远未形成，依法自主管理难以实现；
——现行学校制度特别是现行学校评价制度有一些负面引导作用，导致了现代教育观 难以贯穿、指导教育教学全过程，素质教育难以全面实施，学生的充分、全面、多元、 终身发展和允许有差异地发展的目标难以全面实现；
——公办中小学应获得的公共教育经费难以及时、足额到位，校长不得不花费很大的 精力去筹集经费，难以把精力集中于学校的教学管理、课程管理，用来规范政府应承担 的义务教育阶段公共教育经费责任的有关制度不能落实；
——部分“国有办学体制改革试验校”的办学体制改革，在人力资源管理、经费的筹 集及管理、生源、与母体校的关系等方面出现了制度层面的一些亟需研究的问题；
——大部分学校的产权制度不完善。资产的数量、比例构成、归属、流转等不够清晰 ，国有资产流失或减值比较严重；
——制度因素导致部分学校的人力资源、货币资源、设备设施资源、信息资源、无形 资产资源以及学校所在社区中的一些资源，未能充分、有效地发挥作用，学校效能相对 较低；
——部分学校校长缺乏民主意识，个人专断作风比较严重，经验化、非制度化的现象 比较普遍。在现行学校制度中缺少对校长的有效的制衡、监督机制，教职工难以有效地 介入学校管理工作；
——制度的分割作用，导致部分学校不能与社区、家庭沟通，使他们难以有效地参与 、配合学校管理和学校教育，学校也很少介入社区的文化建设。
这一切，都与学校制度的相对落后、现代学校制度尚未系统建立有一定的关系。制度 障碍已经成为我国基础教育阶段现代学校建设与发展的较大的障碍之一。
在此背景下，我们应加快基础教育阶段学校制度的创新，建立与知识社会相协调的， 体现现代教育理念与方式的，能够全面激活学校的发展潜力、提高学校效能、为学校的 科学发展和可持续发展提供系统的制度支撑的，以及公正透明、民主法制、廉洁高效、 与社区相融合的现代学校制度，通过制度建设来推动学校尽快从传统走向现代、从人治 走向法治、从封闭走向开放、从立足当前走向可持续发展。
(二)建立基础教育阶段现代学校制度的理论意义与实践价值
开展现代学校制度的实验研究，逐步建立现代学校制度，具有重大的理论意义和实践 意义。它：
——是全面推进教育创新特别是教育制度创新的需要；
——是切实普及农村义务教育、进一步改善农村义务教育管理体制的需要；
——是进一步解放教育生产力、提高教育资源的利用效率、提高学校效能的需要；
——是使学校尽快由计划经济体制下的学校转换为社会主义市场经济环境下的学校、 建设学校健康的组织文化、推动学校成为“学习型组织”、推动学校科学发展和可持续 发展的需要；
——是进一步完善校长负责制，推进学校管理民主化、法制化、科学化的需要；
——是加快校长和教职工专业化发展的需要；
——是切实提高教育教学质量，按照素质教育的要求和“教育要面向现代化、面向世 界、面向未来”的要求，培养充分、全面、多元、终身发展和允许有差异地发展的各级 各类人才的需要；
——是保护各方权益、调动全社会的力量参与和发展基础教育事业的需要；
——是尽快形成比较完善的现代国民教育体系、推动社区教育、加速建设学习型社区 和学习型社会的需要；
——是发展我国现代意义的、与知识社会相适应的教育科学理论特别是现代教育管理 学理论的需要。
二、基础教育阶段现代学校制度的含义、基本特征、体系
(一)基础教育阶段现代学校制度的含义及其基本特征
现代学校制度初步的、待验证的含义特指在知识社会初见端倪和全面建设小康社会的 大的社会背景下，能够适应市场经济和建设学习型社会的基本要求，以新型的政、校关 系为基础，以现代教育观念为指导，学校依法民主、自主管理，能够促进学生、教职工 、学校、学校所在社区的协调和可持续发展的一套完整的制度体系。
基础教育阶段现代学校制度应当具有下列一些基本特征：
1.以现代教育观为指导，能够敦促并保障学校大力推进素质教育，促进学生的充分、 全面、多元、终身发展和允许有差异地发展(最优发展)。
(1)以现代教育观为指导。无论是设计还是修订、执行现代学校制度，都应当以现代教 育观为指导。现代教育观的核心有两点：一是要形成以现代教育观为基础的现代学校文 化；二是在学校的核心环节即教育、教学环节，在课程、教学、教法方面，形成与现代 学校制度相符合的教育、教学制度，通过现代教育、教学制度的建立与实施来提升学校 的教育、教学品位和能力，促进学生、教职工、学校、学校所在社区的协调和可持续发 展。现代教育观实际上包含了现代的教育价值观、教育质量观、教育管理观、学生观、 教师观、教育评价观等。[1]
(2)能够敦促并保障学校大力推进素质教育，促进学生的充分、全面、多元、终身发展 和允许有差异地发展(最优发展)。
(3)能够引导校长把主要精力用于研究、领导教师的教和学生的学，做课程的领导。现 代学校制度应能引导校长、教师和学生始终把主要精力投在教学管理、课程管理、课堂 教学和学习环节上，引导校长、教师和学生关注教学，尊重科学，认真研究教和学，提 高校长的教学管理、教师的教和学生的学的能力。在现代学校，要特别注重研究“学生 的学”，尊重学生的学习权利，促进学生的充分、全面、多元、终身发展和允许有差异 地发展。现代学校制度要引导学校和学校的校长把主要精力放在教学环节上，放在激励 教职工和学生来共同提高教学质量上，公关、筹集经费等事务不应当成为校长的首要事 务。
(4)能够引导学校持续地提高学校效能。
2.能够大力促进校长和教职工的专业化发展，有力地推动学校的人力资源开发工作。
3.能够有力地推动现代学校文化的形成，有力地推动“传统型学校”向“学习型学校 ”发展。
现代学校制度能够从制度层面有力地推动学校形成独特的现代学校文化，并以尽可能 快的速度推动“传统型学校”愈来愈接近于建成“学习型学校”。
4.能够推动和保障学校形成清晰的学校产权。
学校资产指的是学校占有或者使用的能以货币计量的各种经济资源的总和。学校资产 的表现形式主要包括固定资产流动资产、对外投资、无形资产和其他资产。
对学校资产所形成的权利，简称产权。学校产权是学校所有制的核心和主要内容，至 少包含了所有权、占有权、使用权、收益权、处置权。学校产权的表现方式至少包含了 ：物权(如教学楼)；债权(如学校对借出去的财产的拥有权)；股权(如学校投资于企业 、教育园区或其他学校之后所形成的股权)；知识产权(包括教师的职务性发明)；校誉( 如“北京四中”、“北师大实验中学”等“字眼”在社会上的良好信誉)。所谓产权清 晰，至少应包含下列含义：产权有多少，要清晰；产权的构成比例，要清晰；产权的登 记手续(依法完成了“设立产权登记”、“变动产权登记”或“撤销产权登记”等登记 手续)和归属(属于谁)，要清晰；产权的流转(包括无偿调出、出售、资产置换、赠与等 )程序，要清晰；产权的增值或减值(如报损、报废)，要清晰。
我们应按照党的十六届三中全会《公报》中提出的要求，通过现代学校制度建设，推 动校产管理工作进一步完善，从而有利于维护学校公有财产权，巩固公有学校在基础教 育中的主体地位；有利于保护学校中的私有财产权，促进非公有制学校的发展；有利于 各类资本的流动和重组，推动混合所有制学校的发展；有利于增强学校的创新动力，形 成良好的信用基础和教育秩序。
5.能够保障学校依法自主、民主管理，形成校本管理的机制和民主治校的制度基础。
(1)能够推动学校形成完善的内部治理结构。我国《民法通则》第三十六条规定：“法 人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织 。”第三十七条规定：“法人应当具备下列条件：(一)依法成立；(二)有必要的财产或 者经费；(三)有自己的名称、组织机构和场所；(四)能够独立承担民事责任。”
对于我国的国有国办中小学来说，在上述四个条件中，最难具备的是第四条。我们对 于我国的国有国办中小学的法人地位的确立问题，有一个逐步加深认识的过程。目前我 们认为，应持极其慎重的态度。在《民法通则》的法律框架下，在“学校法人”未能从 《民法通则》所规定的一般“法人”中独立出来并另行界定的情况下，在我们可以清晰 地看得到的近期的未来，对于中小学校的法人地位应分类确立。
对于民有民办学校：上面有教育集团、企业集团等组织的一部分学校，该上级组织如 果不让该学校具有完整的法人地位，该学校只能确立不完整的法人地位；另一部分学校 则可确立完整的法人地位，形成完善的法人治理结构。
对于国有国办学校：要部分地确立其法人地位，有授权地、在一定程度上形成其内部 的“不完全的法人治理结构”。
学校逐步地健全和完善内部的治理结构，有助于权利运作的高效和相互制衡，“有助 于增加教育供给(或学校类型)的多样化和选择性，有助于在学生培养、教师教育、研究 开发和内部管理等方面确立校本机制，有助于引导学校走内涵发展的办学之路，有助于 为学生个性的多元发展提供制度上的保证”。[2]
(2)能够推动教育行政机关把应当下放给学校的权力下放给学校，构成新型的政、校关 系。无论是政府、校长还是教职工，对学校所承担的责任都应当是有限责任。一般情况 下，权力的转移应当与责任的转移同时、同方向、同力度。权力的转移，实际上有三个 方向：第一，上收。如中小学“乱收费”的一些权力，就应当上收，校长任意报销各种 开支的权力也应当部分上收。第二，平移。即移给中介机构或与学校平列的其他组织、 机构。例如：对于督导评估权，应当部分地平移给中介评估组织。第三，下放。向学校 放权，旨在增强学校自身的专业性。例如：学校内部的部分人事管理权，校长对于课程 、教学管理的部分权力，应当由教育行政机关下放给学校。我们不能简单地、一味地谈 放权，而应当首先认真分析哪些权力和责任应上收、哪些权力和责任应平移、哪些权力 和责任应下放，在什么时候、什么条件下移动。
通过制度建设来构成新型的政、校关系，决不是要把政府(包括政府的教育行政机关) 与学校简单地分开，决不是要减轻政府应承担的对基础教育的责任特别是经费方面的责 任，反而是要进一步明确政府应承担的经济责任，进一步明确对政府的问责制度。通过 现代学校制度来构成新型的政、校关系，是要转变政府对学校的管理程度、方式和内容 ，要把政府对学校的直接指令性行政管理转变为宏观指导性调控管理，由宏观、中观、 微观都有的管理删减为一般只进行宏观管理。
在现代学校制度的框架内，政府管理学校，应主要采用三大手段：第一，通过制定、 实施法律、法规，对学校进行宏观管理；第二，通过下拨经费，对学校的建设和教育、 教学施加必要的影响；第三，通过督导机构的督导和委托中介机构开展的评估，对学校 进行督促检查，在一定程度上对学校施加影响。即：法规、经费、督导评估。
当然，政府还可以通过制定不同级别、不同时间长度的教育发展规划，通过学校布局 结构调整及其他手段，对学校施加影响，但上述三大手段应是常用的、最基本的。
(3)能够推动学校形成校本管理的机制。所谓校本管理的机制，用通俗的语言解释，就 是教育行政机关应当把学校的日常管理权下放，交还给学校；学校管理机制的形成和运 行、学校决策的制定、校本课程的设置与开发、教学组织形式和教学方法的采用、教师 的培训、教职员工的管理、学校文化的塑造，都要从该校所具备的条件、从该校特有的 文化特点、从学校本身的可持续发展、从学校所在社区的实际需要等因素出发，突出本 校特色，逐渐建立起具有本校的浓厚文化特质的现代学校制度体系。
现代学校制度能够从制度层面保障学校依法自主管理，逐渐形成比较完善的、名副其 实的校本管理的机制。校本管理的机制应建立在“形成了新型的政、校关系”、学校内 部扁平化组织结构大体完成的基础上，而不是建立在学校内部科层制组织结构的基础上 。只有这样，才能形成真正意义的现代学校制度框架下的校本管理的机制。
(4)能够为教育管理行家负责学校日常管理提供系统的制度保障。现代学校制度能够确 保基础教育领域的教育管理行家走上学校领导岗位，并为行家治校提供制度保障。我们 认为，聘请具有一定管理经验和教学经验的基础教育方面的教育管理行家负责学校的日 常管理，相对好一些。一所现代学校的校长应具备比普通学校校长更高的条件，至少应 当具有强烈的现代意识，对于教育界、科技界、文化界的前沿动态具有高度的敏感性； 具有强烈的人文意识、文化精神和民主思想，深懂激励之术，有能力把学校建设得愈来 愈接近于学习型学校、发展型学校；具有强烈的市场意识，懂经营之道，善于“经营学 校”。
(5)能够保障教职工依法、有效地参与学校的管理。民主治校是教育管理民主化的基本 内容，要着重从以下几个方面入手：第一，广泛地开展宣传工作，使民主精神、民主思 想深入人心。第二，建立民主治校的各项制度。学校股东会议、董事会(理事会、管委 会)、校长、校长机构(校长办公会议)、教职工代表大会和闭会期间的教育工会、学术 委员会、职务职称评审委员会都应依照文字性的民主制度议事、作出决议。学校股东会 议选举董事会、董事会选举董事长、董事会任免校长、校长任免中层干部和聘用教师、 班主任组织本班学生任免本班的班干部，以及少先队干部、团干部和学生会干部的任免 ，都应依据文字性的制度，采用科学、合理、合“法”的民主程序来决定。第三，校内 多个部门、多个组织相互制衡。失去制衡的权力，必定是容易导致独断专行的权力和容 易导致腐败的权力。学校股东会议、董事会(理事会、管委会)、校长、校长机构(校长 办公会议、校务委员会)、教职工代表大会和闭会期间的工会(教育工会)、学术委员会 、职务职称评审委员会的产生、职责、权力、义务，都要由明确的文字性的制度来规范 ，并相互不能侵犯属于它者的权利。
(6)能够保障社区中的各种组织及家长有效地参与学校管理。现代学校制度鼓励学校与 所在的社区中的各种组织和自然人“双向互动”，互相支援。我们简称此种互动过程为 “社区与中小学互动”，其含义是：在社区教育和中小学教育的过程中，社区或中小学 利用己方的可用于教育的各种资源给予对方必要的支持、援助、监督，或根据对方的合 理建议对己方所实施的教育进行必要的调整的过程。现代意义的“社区与中小学互动” ，开始由人、财、物方面的互相支援发展到了影响对方的制度层面的问题，通过外因导 致对方的内因起作用，引起对方的“质”的层面即制度层面的变化。
在现代学校制度的框架下，社区中的组织和自然人参与学校的管理，决不是花瓶、“ 点缀”、做样子、可有可无，而应当是有效地参与。在这里，必须强调“有效”二字。 要能够有力地推动学校管理的民主化，甚至能够影响学校校长的任免。这就向社区中的 组织、学生家长及学校的管理层提出了较高的要求。
6.能够具体、明确地规范政府应承担的义务教育阶段的责任特别是经济责任，构建起 针对政府的完善的、可操作的问责机制和其“不作为”的追究机制。
7.能够逐步地、有序地允许家长、学生自主择校。
“择校”与“择生”是一对矛盾。目前，主要存在着三种情况：第一种，按照政府规 定，学生就近入学，家长不准选择学校，学校也不准选择学生。这实际上是政府代学校 选择学生、代家长选择学校。第二种，学校选择学生，一是选择学习成绩好、有望进入 上一级学校中的重点学校的学生；二是选择那些有钱或有权的家庭的孩子，这些家庭能 给学校带来直接的好处。第三种，家长、学生选择学校。目前，浙江省杭州市上城区教 育局提出了“联校招生”的设想，即在学校办学水平相当、学校位置接近的两所或几所 学校之间允许学生根据自己的对学校的认识来择校。这是具有重大意义的一种设想，希 望尽快进行实验。
虽然目前我国广大地区还不能完全、无条件地允许家长、学生自主择校，但在少数发 达地区，将来逐渐建立了现代学校制度以后，同一学段的教育服务的提供方有多所学校 ，教育服务的供给远远要大于教育服务的需求，这时，就要逐步地、有序地允许家长、 学生自主择校。这是教育事业的本质所致，是基础教育阶段的教育资源逐渐供大于求所 致，是把竞争机制引入基础教育领域的需要。家长对教育不仅仅有知情权、参与权，也 应当有一定的选择权。我们要通过现代学校制度的建立，来确认并保护家长的上述权力 。
8.能够引导学校积极地参与社区文化建设，推动社区可持续发展。要通过制度建设， 确保中小学校成为社区的学习中心。
(二)基础教育阶段现代学校制度的体系
现代学校制度不是仅指一两种规章制度，而是一个制度体系。用不同的分类标准，从 外延的角度来分割现代学校制度体系，可以把该体系分割为不同的小类：
第一种划分方法：把“现代学校制度作用于学校内部的领域、方面的不同”作为标准 来划分现代学校制度，可划分为下述几小类：用来确认现代学校的法人地位和法人治理 结构方面的制度(适用于大部分民办学校)；现代学校资产管理方面的制度；现代学校人 事管理或人力资源开发方面的制度；现代学校财务管理方面的制度；现代学校教学、教 务管理方面的制度；现代学校教研和科研管理方面的制度；现代学校学生、学籍管理方 面的制度；现代学校总务、后勤方面的制度；用来规范现代学校设立的或参与设立的企 业、事业单位、社团等组织的行为及它们之间的关系的那些制度；现代学校文化、价值 观念方面的制度；用来规范社区中的各种组织、家长与学校的关系方面的制度等等。
第二种划分方法：把“现代学校制度是否成文、其正式的程度的不同”作为标准来划 分现代学校制度，可划分为下述两小类。一是成文的各种现代学校制度，又称正式的现 代学校制度；二是未成文的各种现代学校制度，又称非正式的现代学校制度。正式的现 代学校制度多数属于显性的现代学校制度，非正式的现代学校制度多数属于隐性的现代 学校制度。
第三种划分方法：把“现代学校制度制定者的纵向系统的‘身份’”作为标准来划分 现代学校制度，可划分为下述几小类：各级立法机关制定的学校制度；各级行政机关( 特别是其中的各级教育行政机关)制定的学校制度；各级军事机关制定的学校制度；学 校所在社区中的各种组织制定的与学校有关的制度；学校本身制定的学校制度；自然人 制定的学校制度等等。
第四种划分方法：把“现代学校制度制定者的横向层次”作为标准来划分现代学校制 度，可划分为下述几小类或几级：国家级学校制度[包括国家级立法机关、国家级执政 党机关、国家级行政机关(其中包含国家级教育行政机关)等国家级机关制定的学校制度 ]；地方级学校制度(包括从省到乡镇的各级立法机关、执政党机关、行政机关等地方级 机关制定的学校制度)；学区级学校制度；学校级学校制度；自然人级学校制度；等等 。
第五种划分方法：把“现代学校制度所规范的关系”作为标准来划分现代学校制度， 可划分为下述三小类。一是用来规范学校与政府的关系的那些制度(该小类还可以继续 分为两小类：关于举办学校的相关制度；关于政府对于已经举办、已经建立了的学校进 行管理的相关制度)；二用来规范学校与社区中的组织、与学生家长的关系的那些制度 ；三是用来规范学校与学校内的教职工、学生之间的关系的那些制度。
第六种划分方法：把“现代学校制度对教职工是引导、激励，还是管束、约束”作为 标准来划分现代学校制度，可划分为下述两小类。一是开放型的现代学校制度(引导、 激励教职工放开手脚，大胆探索)；二是内敛型的现代学校制度(管束教职工，不准做某 些事情)。
三、对建立基础教育阶段现代学校制度的有利条件和较大困难的初步分析
(一)建立基础教育阶段现代学校制度的有利条件
在经济与社会发展程度较高的小范围地区和该类地区中的优秀中小学进行现代学校制 度的实验、研究，逐步建立现代学校制度，条件已开始具备。这些条件包括：
——社会生产力和教育生产力都已取得长足的发展，已经到了拟对其形成一定束缚的 生产关系进行突破的时候了；
——党的十六大以后特别是十六届三中全会和2004年3月的“两会”以后，政治文明建 设已正式提上了议事日程。“三个文明建设”协调推进的思想，已经不仅仅是执政党的 意志，实际上已经转化为国家意志了。政府转型、职能转换，为把那部分应属于学校的 权力逐步“还权于校”创造了基本的条件；
——教育部领导高度重视，拟通过实验研究取得经验后，从上向下推动实施，这会减 少在建设现代学校制度的过程中的许多阻力，并与从下向上的推动力相汇合，形成正面 的强大推动力；
——从上个世纪90年代就已开始了的现代学校制度的初步讨论，为今后的实验、研究 工作，在思想上、理论上、学术上做了一定程度的准备；
——在很多年前，我国社会发育程度较高的局部地区的少量学校就已开始了现代学校 制度某些要素的实验、探索，这为现代学校制度的系统研究与实验，提供了一定量的宝 贵的实践经验；
——西方发达国家在现代学校制度建设的某些方面的成功经验和失败的教训，为我们 提供了一定程度的借鉴。
(二)建立基础教育阶段现代学校制度的不利条件、主要困难
——思想认识方面的保守；
——某些既得利益阶层或利益集团的强烈反对；
——现行的部分学校制度、教育制度的阻碍；
——理论、学术研究未超前实施，该领域许多理论性、学术性问题未能令人信服地得 到回答，影响了行动研究、实践研究；
——经验的不足；
——全社会的政治文明建设、党政机构职能的转换，进展相对缓慢，在一定程度上阻 滞了学校的转型及现代学校制度的系统生成；
——相当一批学校的实力和相当一批学校校长的素质，尚未达到采用现代学校制度的 水平；
——我国的集权体制导致了公办学校和社区分属于不同的、各自的上下垂直系统，相 互间很难有效地深层互动。政治体制导致选民对于社区中的学校校长和教育行政机构的 负责人的影响力度很弱。实际上，社区中的组织、家长、选民很难有效地介入学校管理 ；
——区域发展水平和学校发展水平的巨大差异，造成了建设现代学校制度的高度复杂 性，从而增大了建设的难度。
四、如何开展区域性的基础教育阶段现代学校制度实验
(一)要对实验的社会背景有深刻的认识，提高对于建设基础教育阶段现代学校制度的 重要性和必然性的认识
只有对社会背景有深刻的认识，才有可能深刻地认识建设现代学校制度的重要性与必 然性。我们要通过各种途径广泛地宣传建立现代学校制度的重要性与必然性，提高社会 公众特别是党政领导同志对于建设现代学校制度的重大意义的认识。我们不仅仅要“对 下”宣传，更重要的是“对上”宣传。要使大家充分认识到：在社会生产力取得了长足 发展、第四时代和知识经济已初见端倪、党中央已经把政府体制创新和政治文明建设写 进了“十六大”报告、全国人大又把“三大文明建设”写进了《宪法》、基层的具有现 代学校制度某些特征的制度建设方兴未艾的社会背景下，大力推进现代学校制度建设， 已经成了历史的必然。
(二)要由党政领导、专职科研理论工作者、第一线实践工作者共同组成实验研究队伍 ，要明确各个行为主体的职责、任务
(三)要对基础教育阶段现代学校制度的体系、所保障的目标、建设的重点、建设的几 大途径等有明晰的认识
1.基础教育阶段现代学校制度所保障的目标
基础教育阶段现代学校制度所保障的目标，亦称作所追求的价值目标，至少是四个： 学生的充分、全面、多元、终身发展和允许有差异地发展；校长、教职工的专业化发展 ；学校的可持续发展；学校所在社区的可持续发展。但第一个目标，是最重要、最根本 的目标，或者说是现代学校制度建设的最根本的价值取向。
2.基础教育阶段现代学校制度建设的重点
第一类重点：能够全力推动素质教育，引导校长关注课程、关注教师的教和学生的学 ，促进学生充分、全面、多元、终身发展和允许有差异地发展，持续提高学校效能的那 些制度。
第二类重点：能够引导教职工积极、有效地参与学校管理，引导社区中的组织、学生( 一般为高中生)、学生家长、选民积极、有效地参与学校管理，避免校长独断专行、推 动学校管理民主化、人本化、科学化、法制化和程序化(核心是民主化)的那些制度。
第三类重点：能够推动学校的人力资源开发、推动校长和教职工专业化发展的那些制 度。
第四类重点：能够敦促政府按时、足量划拨公共教育经费并承担相应责任的那些制度 。
第五类重点：能够推进学校确立完整的或部分的法人地位、形成完善的学校内部治理 结构的那些制度。
第六类重点：能够推动学校提高可资利用的各种资源(物质资源、货币资源、信息资源 、无形资产资源等)的使用效率，尽可能大地增值、避免不必要的减值、杜绝资产流失 的那些制度。
第七类重点：能够有力地推动学校文化的形成与完善，使学校尽快成长为“学习型学 校”的那些制度。
这几类制度有些是相互交叉的，有的具有包含关系。
3.基础教育阶段现代学校制度建设的几大途径
途径之一：通过改善教学环节，推动素质教育，促进学生充分、全面、多元、终身发 展和允许有差异地发展，提高学校效能，来逐步建设课程、教学环节的现代学校制度；
途径之二：通过发动学校内的教职工积极、有效地参与学校管理，或通过发动社区中 的组织、学生(一般限于高中生)、学生家长、选民积极、有效地参与学校管理，推动学 校管理民主化、科学化、法制化，在此过程中，逐步设计出具有现代学校制度某些特征 的各种制度；
途径之三：通过人事制度改革或人力资源开发，来逐步建设现代学校人事制度；
途径之四：通过公共教育经费拨款标准、途径或方式的改革和对政府的问责、追究制 度的建立，来逐步推动现代学校拨款制度、日常财务制度的建设；
途径之五：通过大部分民办学校法人地位的确认、国有国办学校不完整的法人地位的 确认以及完善学校内部治理结构，来逐步建设现代学校校本管理制度；
途径之六：通过学校整体形象设计、校园文化建设以及整体推动“学习型学校”建设 ，来逐步建设相关的现代学校文化制度。
各地区、各学校所具备的社会条件不同，在选择现代学校制度建设的具体途径时，也 应有所不同。
通过本文分析，我们认为，如果不从系统地调整生产关系、解决“制度”层面的问题 入手来解放教育生产力，任何基础教育领域的改革都只能是“改良”、“挖潜”。[3] 我们的基础教育阶段的学校制度已到了非改不可、不改不行的时候了。在基础教育阶段 的教育改革问题上，已经到了“制度挂帅”的时候了。