当前中国政府会计改革：现实意义与国际环境，本文主要内容关键词为：中国政府论文,现实意义论文,会计论文,环境论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F810.6 文献标识码：A 文章编号：1009-6701(2015)04-0003-07 目前，中国政府会计改革令人振奋，尤其是政府会计和公共财政的学术界和实务界反响热烈。这主要源于2013年11月中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)及政府的后续工作。在过去至少十年中，中国政府多次表明要对政府会计进行改革(陈志斌，2014)，主要表现于将权责发生制引入行政事业单位。然而，会计方法的变化所带来的财务报告的变化只有那些财务专家才能注意到。那么，人们不禁要问：此次中国政府会计改革与以往有何不同？有何新的意义？与国际趋势的关系又如何？这些是本文探讨的主要问题。 二、当前中国政府会计改革的内容与意义 2013年11月，中国共产党十八届三中全会审议通过的《决定》中特别要求建立权责发生制的政府综合财务报告体系。从国际视野的角度来看，一国的执政党最高权力机构关注具体的会计和报告方法似乎有些出乎意料，但事实上，这个技术性规定的制度背景是为了完善预算管理和建立预警系统，以便监测并减少政府借贷风险。这一决定表达了中国政府最高层的政治意愿和决心，已经成为了中国政府会计和财政改革的强力指引。 2014年8月，全国人民代表大会常务委员会在新的《预算法》中加入第九十七条：“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民大会常务委员会备案。” 2014年12月12日，国务院批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，并要求在中央政府和省级政府执行，省级政府负责进一步指导下级政府执行。具体而言，财政部提出自2014年起七年内，建立权责发生制的政府综合财务报告体系，主要将建立健全以下四个系统： 1.政府会计核算体系，包括既独立又相互关联的财务会计和预算会计，服务于中期和长期财政发展、宏观经济调控，以及政府信用的评估。 2.政府财务报告体系，包括政府部门财务报告和政府综合财务报告。这些报告反映政府部门或整体的财务状况和运行情况，以及政府整体的财政中长期可持续性。 3.政府财务报告审计和公开机制。政府财务报告接受审计后，报立法机构，并按规定向社会公开。 4.政府财务报告分析应用体系。该体系关注以下领域：财务状况、运营成本和财政可持续性；识别和管理财政风险；预算和资产管理；财政问责中的财政绩效(国务院，2014)。 根据这一中期计划，财政部明确了2014～2015年的工作重点：在政府会计方面，组建政府会计准则委员会、修订发布财政总预算会计制度、制定发布政府会计基本准则和政府财务报告编制办法及操作指南。至关重要的是，综合财务信息系统早已受到了关注，接下来要做的就是继续推进政府资产及负债的清查工作，修订更好的方法管理国有资产，包括行政部门和事业单位(如医院和大学)在内的国有资产。 财政部会计司已经发布了《政府会计准则——基本准则》的征求意见稿。这份征求意见稿指出，中国政府会计体系由新的权责发生制为基础的财务会计和现有的收付实现制为基础的预算会计组成。其主要内容包括两种会计体系下需要确认、计量的财务会计要素和财务报表种类。征求意见稿言简意赅，却有其重要意义。这是“政府会计”一词的首次正式使用，包含了收付实现制的预算会计和权责发生制的财务会计。可以说是终结了中国政府是否采用权责发生制这个问题上十五年的争论。这份征求意见稿包含理论框架的本质以及重要概念的相关释义，虽然名为征求意见稿，但反映了政府内部各方目前的见解和共识。 作者认为中国此轮的政府会计改革与过去的改革有所不同，主要体现在以下几个方面： 1.期望高：改革的要求来自于执政党领导层的决定，并且由国务院授权批准在各级政府执行。审批机关的地位决定了改革期望的高度；期望越高，对改革成功的要求就越高。 2.目标崇高：改进政府会计和财务报告的目标，从深化财政改革的层面，上升到协助国家治理的层面(陈志斌和潘俊，2015)，故而有助于实现国家目标和政治文明(周守华和刘国强，2014；刘明辉和刘雅芳，2014)。 3.成果可见：《决定》明确要求编制并披露经审计的政府综合财务报告。当预期结果以具体报告的形式清晰地展现在人们眼前时，成功是显而易见的，而失败也难逃其责。 4.关于权责发生制的决定：《决定》明确要求采用权责发生制的计量方法。该决定有效解决了有关是否采用权责发生制会计的争论。现阶段关注和行动的焦点可以转移到实施权责发生制程度的具体问题上。 5.财政人员日益增强的能力：在过去的二十年中，中国的政府会计从业者及学者积累了大量的专业知识。财政机构人员，尤其是财政部的工作人员，有能力更有效地执行改革计划。 过去，中国学习西方国家；现在，全球甚至西方国家都在关注中国政治、经济及文化的发展，其中包括财政政策和实践的发展。此轮中国政府会计改革值得国际关注，有如下原因： 1.政府会计和中国的崛起：中国学者将政府会计视为治理国家的基石和重要组成部分(陈志斌，2014)是很难得的，他们和政策制定者多以经济发达国家为鉴，研究其不同制度的角色定位。如今，西方国家及其他国家的学者也对中国经济政治发展过程中政府会计和公共财政扮演的角色有所好奇，因而对相关报道感兴趣(Chan，2015；Xu and Yang，2015)。 2.中国有义务和机会表达其观点：凭借日益强大的经济实力，2008年全球金融危机后，中国已经成为G-20国家的重要领导者。过去中国是所谓政府会计“全球革命”(Heald，2003)的旁观者，现在中国已是权益者之一，有责任带动全球一起努力，完善政府的财政透明与财务问责制。 3.中国成为政府会计改革的范例：尽管一些先进的英语系国家有广为人知的政府会计改革案例，但世界上许多国家仍然未能确定是否实施、或者怎样实施权责发生制会计。大力推进这项全球性举措需要实例，以表现权责发生制会计的利弊及实施障碍。尽管中国在许多方面是独一无二的，但推进政府会计新模式的其他国家亦是如此。所以中国仍然可以成为政府会计改革的范例之一，公布于世。 4.国际准则的转移性或适用性：尽管中国代表在国际公共部门会计准则(IPSAS)委员会有一席之地，但中国政府对于采用国际公共部门会计准则与否，持谨慎、保留态度。中国未来对于IPSAS的立场将会影响其他国家是否采用以及怎样采用IPSAS。 三、政府会计改革的国际环境 在中国进行当前政府会计改革的时候，国际上政府会计近来也发生了一些重大的体制及理念的变化。体制转型主要表现如下： 1.国际公共部门会计准则(IPSAS)委员会新的监督机制。国际公共部门会计准则委员会尽管在国际会计师协会(IFAC)的支持下运作，但现在有了新的监督机制。国际货币基金组织(IMF)、世界银行、经济与合作发展组织(OECD)这几个官方国际组织最近建议为IPSAS委员会创立新的监督机制(IPSAS Board Governance Review Group，2015)。 2.IPSAS委员会领导及成员的变动。在过去的二十年中，IPSAS委员会的主席由来自澳大利亚和新西兰的专业人士更换成法国和瑞士的专业人士，同时，委员会的成员也显著增加和多元，包括非西方国家成员及含中国在内的发展中国家的成员(IPSAS委员会，2015)。 3.主要西方国家谢绝采用IPSAS。主要西方国家都没有采用IPSAS，也没有将IPSAS全部内容作为本国的政府会计准则。IPSAS对美国的政府会计准则委员会没有任何显著影响，法国宣称从IPSAS得到灵感。IPSAS的早期倡导者，即澳大利亚、新西兰及英国，也已越过IPSAS而转投由国际会计准则委员会(IASB)为企业所制定的国际财务报告准则(IFRS)。 4.欧盟公共部门会计准则可能分化国际公共部门会计准则。欧盟认识到宏观财政统计数据的质量问题，希望以权责发生制会计补救，已经采取行动建立欧盟公共部门会计准则(EPSAS)(欧盟统计局，2015)。此举将成为各国建立其自身地区性的IPSAS的先例，故而打破了IPSAS全球适用的最初愿景。 以上体制转型也反映了如下重要的政府会计理念变化： 1.超越投资者和债权人的信息需求：企业财务报告模式高度关注债权人和投资者对信息的需求。然而越来越多人认为，不同权益者的利益及信息的需求，如纳税人和政府雇员，都应当在政府会计和财务报告中得到体现(Chan，2003)。 2.预算比较：考虑到政府预算的重要性和公开性，年度及年中财务报告应将预算(拨款和收入预测)与结果进行比较，以评估预算的执行结果(Chan and Xu，2012)。 3.财务报告是财政报告的一部分：年度财务报告主要基于实际发生的交易及事项，本质上是事后报告，因而缺乏时效性。财政报告则包含预算、年度财务报告，继国际货币基金组织白皮书(IMF，2012)提出之后，一些学者也对财政报告的提议表示支持，如Heiling et al.(2013)。 4.宏观财政比较及评价：2008年全球金融危机和最近由欧元区希腊引发的金融危机都是全球金融互相依存的鲜活例证。精准理解、有效防止和控制金融危机，需要比较与评价各国的财政状况和政府表现(IMF，2014)。政府财政统计和国民经济统计的编制，也需要政府会计所提供的数据支持。 5.微观成本会计：与不少国家的政府一样，中国政府旨在成为服务型政府，因此管理会计和成本会计的重要性与日俱增(楼继伟，2014)。可以预见，政府将利用各种公共服务的成本数据，以便能够更好地衡量并改善政府服务效率(Chan and Pessoa，2015)。 四、国际经验与治国的会计 鉴于本轮中国政府会计改革紧随西方国家四十年的研究及发展，中国就建立满足自身需求的有中国特色的政府会计体系而言，可借鉴西方一些有用的经验及教训，包括如下几方面： 1.注意适用范围的限定。很少有万能的政府会计和财务报告体系，每个体系的功能都是有限的。比如，IPSAS所指的“会计”是事后的财务会计。因此政府会计系统要有其他的配套系统才能有效支持公共政策分析和管理。 2.注意隐蔽的假定。隐蔽的假定含有偏见，值得探讨而且可能需要订正。比如，模仿国际财务报告准则(IFRS)表示IPSAS接受债权人和投资者是一个组织的最主要的权益者①。 3.事事相关。每个信息系统都是整个体系的子系统，谨慎地关注子系统之间的衔接十分必要。虽然专家们可能把会计、预算和财政统计视为不同专业，但是政策制定者则将它们都看作为财政信息的来源。 4.政府会计不仅限于会计专业知识。受传统训练的会计师倾向于只关注财务、个别实体和程序细节。一个国家的政府会计和财务报告体系的设计需要多个社会科学领域的专家，包括经济学、政治学，以及诸如公共预算、公共管理、会计学的应用型专业领域的专家共同参与。 5.工作任重道远。英国用十年时间制定了第一套经审计的政府综合财务报表。经过四十年的努力，美国政府的合并财务报表仍然不具有确定性和准确性，以至于联邦审计署拒绝提出审计意见。由此可见，政府会计改革花费的时间和动用的财力超出预期是常有之事。 权责发生制会计体系和政府综合财务报告的设计必须满足中国的需要。过去四十年中，政府会计的全球总趋势是过渡到权责发生制会计与合并财务报告。还有一种情况，由于政府会计制度和相关概念没有强制的国际准则，也没有公认的国际惯例，那些通常被中国作为借鉴对象的国家，会对一般概念做出不同的诠释以适应本国国情。中国也可以在财政问责和财政透明的精神下，自主地设计会计体系以适应本国需要。基于执政党和政府的相关政策，中国政府会计和财务报告体系应能够提供如下有用信息：(1)评估中国长期财政和经济状况，包括与其他一些有参考价值国家的比较；(2)衡量和管理中国公共部门的财政可持续性；(3)协助政府执行管理维护公共财产的任务；(4)衡量和管理中国政府(特别是地方政府)的流动性和偿债能力。 权责发生制会计和政府综合财务报告仅能满足以上的部分要求。但是，实现国家治理的现代化，其意义和要求将超越当前财务会计的功能属性。政治领导人和政策制定者更关注其管辖权内的预算和经济发展指标，并与另一个地区或国家进行对比。因此，出于治理国家的需要，希望高层管理者对政府会计有一个更长远、更开阔的视野，并将其与政府预算和国民经济核算整合，特别是政府财政统计部分。如果能实施这样的整合并且获得成功，那么中国的政府会计和财务报告体系就可望获得世界范围内的认可了。 ①更多对IPSAS评论，参见Chan(2009)。标签：政府会计论文; 会计论文; 权责发生制论文; 财务报告论文; 国际会计论文; 环境会计论文; 财政制度论文; 财会论文;