完善税制，加强征管，强化调控——关于社会主义市场经济条件下的若干税收问题，本文主要内容关键词为：税制论文,条件下论文,社会主义市场经济论文,税收论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我们正处于千年更迭、世纪交替的历史时期，在应对通货紧缩趋势取得初步成效的基础上，我们又面临着即将加入WTO 和实施西部大开发战略的新形势，税务部门必须进一步推进税制改革，切实做好各项税收工作，充分发挥社会主义市场经济条件下税收的职能作用。
税收是宏观调控的重要杠杆
当代社会，税收渗透于社会生活的各个领域。税收是财政收入的主要来源，是宏观调控的一种重要手段。税收工作与国家政治经济密切相关，税收问题不仅是一个经济问题，也是一个政治问题。最近，江泽民同志在为《领导干部税收知识读本》一书所作的批语中高度概括了税收的职能作用：“税收是国家财政收入的主要来源，也是国家实行宏观调控的一个重要经济杠杆。建立科学合理的税收结构、税收制度，实行规范的税收政策，对正确有效地调节国民收入再分配，促进生产要素流动，引导资源优化配置，扩大社会就业，推动经济持续健康增长，具有非常重要的意义。”
在社会主义市场经济条件下，税收的职能主要有三个方面：一是组织财政收入的职能；二是调节的职能，既包括对经济运行的调节，也包括对收入分配的调节；三是反映与监督的职能。
组织财政收入职能是政府机器运转的经济基础
税收之所以成为财政收入的主要来源，是因为：
税收收入具有“三性”特征。国家一方面向社会提供公共物品，另一方面又凭借政治权力向纳税人依法强制征税，取得固定收入。税收有三个特点：一是强制性。它是政治权力的体现。税收是靠国家政治权力取得的一种收入，而其他收入，如借债、收费都没有这个性质，所以财政收入不能靠收费，必须实行费改税。二是无偿性。税收收了是不还的，不像国债，不但要还本，还要付息。当然，税收的无偿也是相对的，对具体纳税人来说，缴了税不可能马上还给一个具体的报酬，但税收从根本上说是“取之于民，用之于民”，通过直接或间接的方式为大家提供公共服务和产品。三是固定性。税收可以根据不同的税种、不同的税目、不同的层次进行全方位的课税，并且可以依据法律规定按年、季、月、旬甚至按天来征税，保证财政均衡入库，有利于财力调度，满足财政日常开支。
税收有利于规范、明确政府与企业、国家与个人之间的分配关系。在社会主义市场经济条件下，税收是政府参与企业、个人利益分配的最根本、最规范的一种形式，它既有利于政企分开，使企业在公平竞争的条件下自主经营，也有利于调节个人收入，实现社会的公正、公平。
税收因多税种、多层次的税源分布，有利于处理中央与地方各级政府之间的分配关系，适应分税制的要求。
税收调节职能是政府实施宏观调控的重要工具
税收调节，表现为对经济运行的调节和对收入分配的调节。税收具有通过改变社会财富分配状况来影响不同经济主体的物质利益，进而促进社会经济稳定发展的功能或作用。特别在社会主义市场经济条件下，宏观调控主要靠政府的货币政策和财政政策。具体讲，主要是靠三个“率”：利率、汇率和税率。应当说，在市场经济条件下，最灵敏的调节手段是利率，但由于我国金融体制和市场机制还不够完善，现在还不能充分发挥利率灵敏的调节作用。汇率也是很灵敏的，但正是因为它太敏感，不仅涉及我国的外汇平衡，更涉及与其他国家的关系，是不能轻易动的。相对来讲，税率是可以运用的比较灵敏的国家宏观调控手段。税率覆盖面很宽，可以深入到生产、流通、消费的每个领域，也可以覆盖到各种所有制企业。另外，税率选择性也比较强，政府可以根据不同的形势、不同的决策目标作出不同的选择。并且，税率一旦确定，就相对较公平、较中性。那么，怎样运用好税率这个手段，在经济运行调节和收入分配调节中发挥作用，确实是当前我们应当认真研究的问题。
税收之所以能对经济运行发挥调节的作用，是因为税收自身所具有的“内在稳定器”的功能。特别是所得税，对经济波动反应特别敏感。当经济繁荣时，所得多，就要多缴税，对经济的进一步扩张起一定抑制作用；当经济衰退时，所得少，可以少缴税，对经济的扩张起一定支持作用。同时，政府可以根据决策目标，依据不同对象、不同时间和不同形势，通过税收设计，促进经济结构和产业结构调整。如对不同的地区、产业和行业制定不同的税收负担，可以有效地引导资源配置，优化经济结构，增加有效需求。我们进行西部大开发，支持高科技，支持房地产，都需要税收有所动作。而且，政府还可以根据不同时期的经济形势，制定增税或减税措施来减弱经济的波动程度。1993年开征固定资产投资方向调节税，就是期望抑制投资过热。增值税选择生产型，即固定资产购进不能进行税款抵扣，就含有保持财政收入稳定增长的目标，也有抑制投资过热的目标。现在我国面临着通货紧缩的趋势，去年中央有关文件和中央经济工作会议及时而明确地提出要运用税收杠杆，其目的就是为了遏制通货紧缩的趋势。如，暂停征收固定资产投资方向调节税，鼓励投资。又如，规定购买国产设备进行技术改造投资的40%可以用企业所得税抵免，这是一条含金量很高的政策。再如，去年还对发展高科技、西部大开发、启动房地产以及吸引外资给予了税收政策支持。特别是去年两次提高出口退税率，出口退税率平均水平从10.5%提高到15.5%，共退了628亿元，在促使外贸出口回升过程中起到了重要作用。
税收对收入分配的调节也有积极作用。个人所得税采取累进的制度，就是因为累进本身可以发挥较好的调节作用。现在个人所得税工资薪金所得的月费用扣除额是800元，超过800元的，税率从5%到45%不等， 收入越多，缴的税越多。可见，税收可以在国民收入再分配中发挥公平作用。
反映与监督职能是经济健康发展的保证
税收的反映与监督职能是一种派生职能。税收与各项经济活动密切相关，税收计征的过程实际上也是对企业经营活动进行反映和监督的过程。通过税收这种形式，可以及时反映出有关的各项经济动态，为我国经济管理提供广泛、及时和可靠的信息。同时，通过税收日常的征收管理，可以对经营活动进行监督，督促广大纳税人认真遵守税法和各项财经纪律，维护正常的经济秩序。此外，通过税收还可以对非法经营活动和经济领域中的犯罪行为进行打击。
当然，税收各项职能不是单打一地起作用的，税收政策的运用要同财政、金融、物价、证券等其他经济手段和调节手段结合起来，或采取同时紧缩、扩张政策，或有紧有松。只要力度把握好了，目标就可实现。税收更不是可以包打天下的，如要解决分配领域的各种问题，光靠税收是不可能的。特别是初次分配领域中的很多问题，还是要靠规范的管理和规范的法律。
深化税制改革仍是重要课题
社会主义市场经济对税制的要求
发展社会主义市场经济，要求建立统一、公平、法治、开放的税制。这是由社会主义市场经济的特点决定的。
统一市场要求统一税法。社会主义市场经济必须统一市场，消除地区封锁、市场割据，这就要求国家税法必须统一。从这一点出发，一些重要税法，特别是中央税、共享税及全国统一实行的地方税，立法权应集中到中央，不能各自为政，不允许用税收构筑地方保护的“篱笆”。当然，在不违背统一税法的原则下，赋予地方一定的税权也是必要的，对不需要全国统一的一些地方税，可以在中央授权的前提下，逐步给地方一些立法权，作一些特殊调节。
竞争经济要求公平税负。社会主义市场经济是竞争经济，必须有一个公平竞争的市场环境。这就要求在税制建设上必须做到公平税负，实现“国民待遇原则”。1994年税制改革的一个很大进步，就是取消了个别减免税，因为对个别企业进行减免，实际上就是对其他企业的歧视。当然，公平是相对的而不是绝对的，国家根据宏观经济的发展要求，在一定时间和范围内制定一些优惠政策，以鼓励某个方面的发展也是可以的、必要的，但不是个别的、一个企业一个企业地给，而是要按照某一目的给。
法治经济要求依法治税。社会主义市场经济是法治经济，必须用法律手段规范市场行为。税法是规范市场行为最主要的手段之一，因此必须坚持依法治税，用税法规范征纳双方的税收行为，规范国家与纳税人之间的分配关系。
开放经济要求开放税制。社会主义市场经济是开放经济，必须开放国内市场，开拓国际市场，使国内经济融入全球化经济之中。这要求在税制建设上必须进一步与国际接轨。这方面我们已走出了一步，但现在还不够完善，不够透明，不够具体。今后要遵循税收国际惯例，逐步建立开放的税制。
深化税制改革的必要性和紧迫性
1994年，配合分税制财政体制改革，我国进行了一次在力度、广度和深度上均为新中国成立以来最大的全面性、结构性的税制改革，实施了以增值税、消费税为核心的流转税制，统一了内资企业所得税，改革了个人所得税，撤并和开征了一些地方税，税种由原来的32个简化为18个，结构趋于合理。
几年来的实践证明，这次税制改革是成功的，税收在组织财政收入、加强宏观调控、调节收入分配等方面发挥着越来越重要的作用。特别是税收收入已连续六年平均每年增收1000亿元左右，这是历史上从未有过的，充分显示出新税制的巨大威力。有人问：GDP 增长近几年都是一位数——8%左右，税收增长却都在10%以上，为什么税收增长超过GDP增长这么多，是不是收了“过头税”，有点竭泽而渔？对此，我们的观点是：依法征税，应收尽收，不收过头税。当然，应收尽收是相对的，不收“过头税”则是应该的。税收最终来源于经济，取决于经济，没有经济增长谈不上税收增长，税收应该是与经济增长同步的。从长期看，正常的税收增长应略低于经济增长，弹性系数不可能是1∶1以上。这几年税收弹性系数达到1甚至超过1，除经济增长外，还有其他特殊原因。在每年1000亿元的税收增收中，大约60%左右与当年经济增长直接有关，有400亿元与税收政策调整、税收征管加强包括清理欠税工作有关。
1994年税制改革虽取得了明显成效，但现在看来，深化税制改革仍是当前我们面临的重要课题。首先，税收是财政收入的主要来源，财政要提高“两个比重”，税收比重就必须提高。第二，税制结构怎样更适合社会主义市场经济要求，怎样更适合我国国情，怎样更好地调节经济、调节分配，还要做很多研究和改进工作。然而，税制改革涉及方方面面利益的再分配，牵一发而动全身。税制改革归根到底是利益在国家、企业和个人之间，地区与地区之间的转移，要统一意见比较难。特别是现在，一方面我国改革发展稳定需要更大的财力支持，另一方面经济发展又面临内需不足、增长乏力。目前，国有企业比较困难，也需要税收支持。所以，税收工作处于两难之中。怎样在两难之中找到平衡点，是需要共同探索的重要课题。最近理论界有一种意见，认为积极财政政策应配合相应的减税政策，认为减税比投资搞基础设施建设的办法好。对这个问题，我们认为，当前要实行大规模减税政策，从理论上说虽然有一定依据，但实际可能性不大。因为我国税收占GDP比重太低，再减税， 国家机器运转更缺乏物质基础，也无法更好地实施积极的财政政策。积极的财政政策中虽有一部分可以靠发债搞投资，但要解决社会保障，提高收入水平，增加教育、科技支出等经常性开支，只能靠税收。而且我国税收收入从结构上看主要来自间接税，直接税比重较小，减税难以取得预期的乘数效应。当然，也并不是说不要运用税收杠杆，而是要在保持财政税收收入稳步增长的前提下，研究税收结构调整的政策，即有增有减的政策。
进一步深化税制改革的设想
根据上述思路，结合应对通货紧缩趋势，推进国有企业改革，西部大开发，加入WTO，实施可持续发展战略和科教兴国战略， 促进高新技术产业发展的形势要求，我国当前税制改革的指导思想应当是：完善税制，调整结构，扩大税基，调整税率，公平税负，强化调控，搞好税费改革，规范分配关系，提高征管效率，增加财政收入，从而进一步增强税收组织收入、促进平等竞争和推动国民经济发展的能力，使依法治税环境得到改善。
适应发展社会主义市场经济和新时期、新形势的要求，在深化税制改革方案的设计和具体操作的过程中，我们要坚持以下几项基本原则：一是依法治税的原则；二是提高税收收入占国内生产总值比重的原则；三是促进国民经济持续快速健康发展的原则；四是进一步公平税收负担、促进平等竞争和实行国民待遇的原则；五是体现国家发展战略和产业政策的原则；六是有利于加强征收管理、提高征管质量和效率的原则。
根据以上原则，在具体改革措施上要加强对以下问题的研究：
深化增值税改革。1994年税制改革时，为了稳定财政收入、抑制通货膨胀，实行的是生产型增值税。现在形势发生变化了，投资不足，需求不足，从调节的角度看，生产型增值税就成了逆向调节。特别是现在要发展高科技，而高科技的特点是投资比较大，要深入研究鼓励投资和促进高新技术产业发展的税收政策。当前，各地区、各产业资本有机构成不一，如果实行消费型增值税，有机构成高的税负变轻了，有机构成低的税负相对变高了，税负在不同地区、不同产业间转移，就会形成新的税负不平衡和新的矛盾，这个问题在改革时需要加以研究解决。
统一企业所得税，改革个人所得税。随着企业效益提高和个人收入增多，应逐步提高直接税比重，特别是个人所得税比重。要按照公平税负、促进平等竞争的要求和逐步实行国民待遇的原则，统一内外资企业所得税。要积极推进个人所得税的改革，建立分类与综合相结合的税制。
加快地方税改革步伐。一是改革城市维护建设税，使之成为一个独立的重要税种；二是改革房产税、土地使用税和车船使用税，改进计征办法；三是开征一些新税种，如开征遗产税；四是结合费改税，将一部分具有税收性质的、合理的、不适合全国统一征收而又是某一地方需要的地方收费适当放权并改为地方税。
推进费改税进程，将具有准税收性质的收费改为收税。要从完善国民经济宏观分配体系着眼，通过费改税，使税收成为规范国家与企业、国家与个人之间分配关系的最为基本的方法，并规范各级政府的收入和支出行为。要结合费改税，逐步提高税收收入占GDP的比重。
调整税收政策。按照体现国家发展战略和产业政策的原则，应对税收政策作适当调整，重点加大对西部地区、高新技术产业的支持力度。
进一步理顺税收管理权限。要按照中央集权、合理分权的原则，从有利于正确处理中央与地方分配关系出发，对税收管理权限作适当调整。
加强征管，依法治税，从严治队是主要工作方针
好的税制建立以后，能否发挥作用，还要看征管；税收政策能否达到预期目的，能否得到有效贯彻，最后还是看征管能否到位。征管对于税收工作来说，既是最主要的业务，也是体现、落实政府意志的主要办法。而判断征管体制的好坏，根据国际经验，主要看三条：一是必须适应税制的要求，提高征收率；二是征管成本要低；三是为纳税人服务的质量要高。
这几年税收工作的成绩，与新的征管模式是分不开的，新的征管模式一年大概要增收一二百亿元收入。但是，由于受主客观条件的制约，新的征管模式在运行中仍存在不少问题。例如未能有效地解决纳税户的漏征漏管和偷逃税问题，税源管理弱化，重点企业涉税信息掌握不足等，归纳起来就是“疏于管理，淡化责任”。其主要表现是，纳税人主动申报、计算机收税以后，零申报、负申报增多，而税务机关不能特别有效地掌握纳税人的应税经营情况。另外，现在没有专管员了，大家都有责任，但又存在大家都没有责任的问题。所以下一步要在加强管理，进一步明确和落实责任方面作一些完善和努力。
第一，认真贯彻执行国务院制定的“加强征管，堵塞漏洞，清缴欠税，惩治腐败”的税收工作方针，发扬“铁面无私、铁石心肠、铁的手腕、铁的纪律”的“四铁”精神，全面加强税收管理，努力挖掘税收潜力，积极清理欠税，严格执行税收法律，做到应收尽收，依法征收，不收“过头税”。
第二，进一步加强税收基础管理，深化税收征管改革。主要是针对纳税人经营方式、组织方式的日趋复杂和纳税申报方式多样化的实际情况，加强对纳税人的户籍管理和税源监控。要进一步理顺征管各环节的工作关系，加强与有关部门的联系，做到职责明确、相互配合。
第三，大力实施科技兴税战略，改善税收管理手段，提高税收管理水平。按照科技加管理的方针，切实采取各种有效措施，从根本上解决税收管理特别是增值税管理中存在的问题。
第四，强化为纳税人服务。税务部门是收税的，纳税人是工作对象，也是服务对象。能否为纳税人服好务是判断税收征管工作好坏的重要方面。为纳税人服务本身就是税收工作的主要内容，也是做好税收工作的根本。今后要把为纳税人服务作为改进税收工作的主要目标。
做好税收工作主要靠两条：第一，要坚持依法治税。第二，要执好法，就要有好的队伍，就要从严治队。所以，税务部门的工作现在就是两句话：“依法治税，从严治队。”
做好税收工作，从根本上讲是要靠依法治税，为此要抓好以下工作：
一是要立好法。改革开放特别是党的十五大以来，税法是立得最多的，已基本形成适应社会主义市场经济体制要求的税收法律体系。当然，存在的问题也不少。一是还不够完善，二是立法级次不高，除《个人所得税法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》和《税收征收管理法》等少数几个法律是由全国人大制定的外，一些主要税种如增值税、营业税、消费税、企业所得税等的规定仍停留在行政法规的层次上。另外，《税收基本法》还没有出台，《税收征收管理法》现在也已不能适应形势的要求了。所以，针对税收法制的现状，适应形势需要，要尽快立好法，包括制定一些新法，如《遗产税法》等。
二是要执好法。执好法主要是税务部门要坚持从严执法，不搞“人情税”、“关系税”，不搞以权代法。另外，也需要各地区、各部门支持税务部门严格执法。
三是要护好法。做好税收工作，推进依法治税，光靠税务部门自身还不行，还需要方方面面的支持，需要工商、银行、海关以及公检法等部门的支持，需要新闻媒体的支持，特别是需要地方党委、政府的支持。
依法治税的关键是要把税收队伍带好，从严治队。我们的税收队伍从总体上讲是一支能够与党中央保持一致、能够打硬仗的队伍，特别在这几年比较困难的情况下，税收能取得一点成绩，与社会各界的支持分不开，税务部门也作出了很大的努力。当然，税收队伍总体素质还需要提高，要加强人员培训，加强行业管理，加强队伍建设和廉政建设，把税收队伍带好。
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