自治区本级国有土地是指自治区党政机关、事业单位及其下属企事业单位使用的国有土地。自治区本级国有土地储备，是指自治区人民政府为实现调控土地市场、促进土地资源合现利用的目标，根据土地利用总体规划、城乡总体规划和土地储备计划依法取得土地，并进行前期开发、储存以备供应的行为。做好本级国有土地储备管理工作对筹措自治区高速铁路、高速公路、教育院校等重大基础设施及重大公益事业项目建设资金、推动关键项目落地、推动区域经济发展具有重要现实意义。因此，笔者对加强广西本级国有土地储备管理工作进行了初探。
一、自治区本级国有土地管理工作有关背景和政策
（一）机制建立背景及组织架构。
据统计，自治区本级国有土地有约600万亩，主要由林业、农垦、水产畜牧、司法监狱等区直单位管理使用，是自治区人民政府的重要资产组成部分。自治区本级土地储备机制建立以前，由于缺乏有效统一管理，各自为政，大部分自治区本级国有土地无法集中通过市场化运作显现土地价值，获取最大土地收益，不同程度存在擅自对外合作、出租、转让、无序开发甚至闲置等现象，造成国有土地资产流失严重，由此引发的腐败案件、侵占国有资产案件易发多发。
（二）配套政策
为了配套桂政发〔2012〕52号文件的实施，自治区先后出台多个政策文件，逐渐形成当前自治区本级土地储备机制政策体系。主要有：《广西壮族自治区政府办公厅关于印发广西壮族自治区本级土地储备资金管理办法的通知》（桂政办发〔2012〕156号）、《自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅关于进一步做好自治区本级国有土地统一储备和开发经营工作的通知》（厅发〔2012〕54号）、《广西壮族自治区国土资源厅关于自治区本级国有土地建设用地报批办理有关事项的通知》（桂国土资发〔2014〕9号）、《关于加强和改进自治区本级国有土地处置管理和储备工作的通知》（桂国土资发〔2015〕71号）、《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发规范自治区直属单位所属国有土地处置收入分配办法的通知》（桂政办发〔2016〕4号）等。配套政策对本级国有土地的处置和储备开发流程进行了规范和统一管理，提出自治区直接收储与委托市县收储两种本级国有土地的收储模式，明确处置和收益分配政策，要求所有自治区本级国有土地的处置和储备须报经自治区政府批准，从源头上扭转长期以来本级国有土地存在的无序开发、国有资产流失、腐败案件易发多发的局面，营造依法处置、收益共享的本级土地处置良好秩序，为处置和储备区本级国有土地提供政策依据。
二、自治区本级国有土地管理工作基本情况
自治区本级国有土地管理机制运行六年来，以自治区土地储备中心为运作实施主体，自治区直接收储本级土地储备项目54个，累计开展收储土地18687亩，在南宁、贵港、崇左等市完成签约收储土地10749亩，投入16.67亿元，已依法供地（处置）3688亩，另交由贵港、崇左组织供应工业、仓储用地3400亩，土地出让（处置）总成交金额达44亿元（含开发商移交的产权房价值），其中2016年成交金额为18亿元，2017年成交金额21亿元。目前储备库尚有储备土地3661亩，待进一步完善基础设施后再供应（处置），预估市值约60亿元，总体上收储土地投入产出比约为1:4。通过本级机制运作，显化自治区本级土地资产价值，为自治区重大项目筹措资金，提供用地保障，更能为自治区铁投集团、交投集团等自治区平台公司完善自身资产结构、保持融资3A评级等方面提供土地资产的支持。同时通过对自治区本级土地的统一收储开发，自治区层面安排大量的资金、用地指标等资源，极大支持了土地所在市县的社会经济发展。
三、自治区本级国有土地管理工作存在问题
（一）协调难度大。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆近几年运作情况显示，大部分区直用地单位认为其名下管理使用的本级土地属于本单位生产生活和事业发展的最重要的基础性资源，一方面本单位发展需安排项目，另一方面认为交由政府收储盘活处置后，本单位能使用支配的收益资金不明确，需有预算支出项目并按财政预算拨款方式才能使用资金，有的单位宁愿用于对外出租或低效使用，也不愿意将其名下管理使用的区本级土地交由政府收储盘活，或是有盘活意向单位对土地利用方向和利益分配方面存在分歧，导致征地难、进度慢、沟通衔接不顺畅等问题。
（二）市县主动性和配合度不高。由于土地实行属地管理，区本级土地收储盘活处置过程中涉及土地规划、用地报批、征地拆迁、市政配套、土地供应、登记发证等环节，均需土地所在市县政府给予具体支持和审核办理，如在供应处置环节，如市县政府随意调整规划，出具供应地块规划条件较低，或甚至将原来的经营性用地调整规划为绿地或公益事业性用地，则无法实现通过收储盘活处置达到迅速筹集资金的目的。按现行自治区本级土地收益分配政策，属新增建设用地的出让收益，自治区与市县按7:3进行分配，存量用地则100%收益归属自治区，市县认为区本级土地盘活产生的收益大部分归属自治区，一定程度上影响了市县在区本级土地盘活中的主动性、积极性，造成收储盘活开发推进比较缓慢，效益受到影响。
（三）自治区本级土地收储开发工作缺乏中长期规划。据调查成果，从规划上看，纳入市县城乡规划和土地规划建设用地范围的土地约6 %（36万亩），扣除在用或已开发的土地，近期实际可收储开发的本级土地约为12万亩。目前虽已建立本级国有土地管理信息系统，纳入“一张图”管理，但仍缺乏中长期储备开发规划，先储备哪些，开发利用哪些，缺乏统筹安排，需要下一步研究明确。
四、加强自治区本级国有土地管理工作的建议
（一）加强管理，充分调动区直单位盘活国有土地的积极性。
区直单位国有土地对外出租和擅自招商引资等问题会导致土地利用效率低、收储盘活困难和收储成本高，建议自治区政府研究印发相关文件给予明确，未经政府同意不得擅自对外出租、投资、招商引资等行为。同时，以抓好《城市周边涉及自治区农垦林业监狱水产畜牧系统国有土地管理综合改革方案》落实为契机，启动开展本级土地储备机制总结调研工作，主要围绕区本级土地收益分配机制改革、支持区直国有企业参与区本级土地储备开发领域、推行区县合作储备机制等方面开展调研和起草改革方案，充分调动各方积极性，依法高效开发利用城市周边自治区本级国有土地，兼顾平衡各方利益，既要支持地方经济发展和区直单位事业发展，又要履职尽责管好用好本级国有土地资产，及时协调解决区本级土地收储开发过程中遇到的问题。
（二）探索创新区本级土地储备合作机制，明确职责分工合力推进收储工作。
一是选择有合作意愿和条件的市县，择优选择合作储备项目，先行探索试点区县合作土地储备。合理确定土地合作储备收益分配比例，发挥自治区在用地指标、资金、技术、市场、信息方面优势，打破固有经济发展模式，以机制创新促进区县协调、共赢发展的生动局面，形成在广西范围内可复制、可推广的合作模式和经验，有效解决区县市土地储备事业发展瓶颈问题，开创土地储备事业新发展，为广西经济社会发展贡献更多更大的土地储备力量。二是贯彻落实自治区政府主要领导部署要求，按照《自治区政府办公厅关于进一步加强自治区本级国有土地收储盘活工作的通知》（桂政办发（2018）136号）文件明确的职责分工要求，积极部署，按照“四定”（定宗、定人、定责、定时）和“四个一”（一宗地、一个领导、一个班子、一个方案）的工作要求，制定实施方案并成立市级、县区级工作组和区直部门工作组，将责任落实到人，积极沟通协调，挂图作战，确保收储盘活顺利开展。
下一步需围绕盘活出效益的目标，在自治区党委、政府领导下，继续沿续“自治区土地储备委员会办公室+市县政府+区直部门”推进模式，将地上物签约清表、编制国土空间规划、加快推进市政道路建设等一系列工作作为第二场攻坚战，继续发挥牵头组织、协调、指导和督促职能，解放思想，担当实干，迎难而上，按自治区部署要求圆满完成各项工作任务，为推动广西经济社会高质量发展，在建设壮美广西、共圆复兴梦想的新征程中作出更大的贡献！
论文作者:黄春妹
论文发表刊物:《基层建设》2019年第22期
论文发表时间:2019/11/6
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