从八旗驻防到地方行政制度——以清代盛京八旗驻防制度的嬗变为中心，本文主要内容关键词为：制度论文,清代论文,行政论文,地方论文,盛京论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］K928.2 ［文献标识码］A ［文章编号］1001—5205（2007）03—0103—10
八旗驻防制度滥觞于清朝入关前。顺治入关后，仍派八旗额兵总数几近一半的兵力，驻防京师以外所有重要的军事据点，并成为清代的定制。在近三百年的时间里，驻防制度发生了重大变化，有些地区的驻防制度向地方行政制度转化。长期以来，这种转变显然被忽视了，而这对研究入关后八旗制度的发展有着重要的意义。当然，这种转变相当复杂，不同的驻防区情况各异。盛京将军辖区，相当于现在的辽宁省及吉林省部分地区，是清代八旗驻防的重点区域之一。本文将对此个案，进行论述，重点考察盛京将军辖区行政组织及其层级，行政机构及其职能，行政区划的形成及其边界等各个要素。
一 清代盛京八旗驻防的行政组织及层级
清初东北旗民从龙入关，一切地方行政组织亦随之内移。在此之后，逐渐派兵驻防，到18世纪中期，占百分之三十五这样一个很大比例的八旗官兵驻扎在东北地区①，建立了盛京、宁古塔、黑龙江三将军驻防体系。将军下辖副都统、城守尉、防守尉等，管理各驻防区司法、行政、赋税等各项事务。
1.盛京八旗驻防的设置
顺治元年，清朝定鼎京师，是年改盛京为留都，设八旗驻防②。清初战事不断，八旗劲旅不断应召入关，八旗驻防的变动相当频繁。清代东北的八旗驻防，至康熙中期才初具规模。
康熙十四年（1675年）于宁远、中后所设佐领，并于锦州府、义州、山海关设城守尉，二十年（1681年）于金州（宁海）设防守尉，二十一年（1682年）于开原设城守尉。二十六年（1687年）于兴京、凤凰城、复州、岫岩、熊岳、东京（辽阳）设城守尉。二十七年（1688年）改山海关城守尉为总管，二十九年（1690年）于广宁城设协领驻防③，是年由盛京移驻汉军防御驻防铁岭、抚顺，各四员④。并在巨流河、白旗堡、中前所、小黑山、闾阳驿设佐领驻防。另有旧设盖平、牛庄（海城）防守尉二员⑤，其中牛庄于乾隆十三年（1748年）改置协领⑥；盖平于道光二十三年（1843年）改置城守尉⑦。
从其隶属来看，城守尉、防守尉及协领直隶将军，而铁岭防御属开原城守尉，抚顺防御属兴京城守尉；宁远州、小凌河、中前所、中后所诸佐领属锦州城守尉；巨流河、白旗堡、小黑山、闾阳驿属广宁协领⑧，可见盛京驻防管理层级是很清晰的。
为加强管理，雍正五年于熊岳、锦州设副都统分镇地方，管理一切事务⑨。盖平⑩、复州、宁海、旅顺、岫岩、凤凰等处驻防均隶熊岳副都统管辖、奉天将军统辖；小凌河、宁远州、中前所、中后所、广宁、义州均隶锦州副都统管辖、奉天将军统辖。除此之外，兴京、辽阳、牛庄、开原、铁岭、抚顺六处驻防均隶奉天副都统管辖，将军统辖(11)。副都统处于将军与驻防八旗的地方政府之间，虽然名义上管理一切事务，却逐渐被架空，并无实权，到清末也成为最早被裁撤的旗官。
上述将军、副都统、城守尉、协领、防守尉、防御、佐领等20余位旗官，品级不同。其中将军为正一品，副都统为正二品，驻防协领、城守尉为正三品，佐领、防守尉为正四品，防御为正五品(12)，按照不同的品级，隶属关系明确。军政管理层级最多的四级，即佐领（防御）、城守尉（协领）、副都统、将军。有清一代，盛京将军辖区的八旗驻防大致如此，没有太大变化。此外，清代盛京将军辖区还设有边门、驿站等八旗驻防，由于不关本文主旨，此不赘述。
2.盛京八旗驻防的行政组织及其层级
盛京八旗驻防的设置原则，《盛京通志》中有着简约的阐述：“各驻防皆奉天将军统辖之地，自将军而下其最且要者则设副都统驻剳，次则城守驻防，次则佐领、骁骑校驻防。盖城守尉隶副都统。协领、佐领隶城守尉，骁骑校等员复隶协领、佐领，而皆统隶于将军。”(13)
不言而喻，八旗驻防的设置，最初是按照军事防御的需要而定的，逐渐演变为以驻防旗官为核心的各级军政组织。
驻防旗官大多直接沿用八旗制度下的称谓，为示区别，往往将专管一城的驻防旗官称为专城旗官(14)，也就是管理当地旗人户土田婚诸事务的地方官。从前文的叙述可知，盛京地区的专城旗官主要有将军、副都统、城守尉（防守尉）、协领、防御、佐领。按照专城旗官的品级，相应的分为三或四个等级，即将军、副都统、城守尉，或者将军、副都统、城守尉、防御（佐领）。盛京八旗驻防的军政组织，是以专城旗官为中心形成的，故管理层级也相应的分为三级或四级。
八旗驻防的基层行政组织是佐领。在八旗制度兴起之初，佐领称为牛录，是后金国最小的行政单位，正如皇太极所言，司法、行政、军事各方面事无巨细，均由牛录额真掌管(15)。清朝入关之后，佐领的地位发生了微妙的变化。一方面，“城”逐渐成为清代东北的基层政区，拥有治所、幅员、边界。而佐领则仍以人丁为计量单位，成为城守尉下的基层行政组织。同一佐领下人驻防、居住都在同一区域，雍正帝以“世为同里”来比拟。但随着旗人常常越旗移置，迁移频繁，八旗制度按“丁”来管理的模式，显然已不合时宜。但按“丁”来管理是八旗制度的基本原则。对此的改革，无疑是要对八旗制度作全面的、彻底的革新，这无异于是废除八旗制度。因此清代驻防区的基层行政组织——佐领，进退维谷，却一直保留下来。
由上述可知，八旗制度是政治、军事、经济三位一体的社会组织。各级军政组织，牛录（佐领）、甲喇、固山，组成根本无需幅员、边界等地缘要素，以旗系人，仅以丁计，没有行政区划的概念。入关之后，盛京的各级八旗驻防，成为有治所、幅员、边界的军政组织。从单纯的以旗系人，向地缘组织过渡。八旗驻防的专城旗官众多，向地方行政制度转化的过程中，并非每一级军政组织都有功能完善的行政区划。在下文的论述中，我们可以看到，“城”成为清代盛京八旗驻防的基层政区，也是唯一的完善的行政区划，其职官有城守尉、防守尉、协领等，而以城守尉为主，是盛京八旗驻防有明确的行政区划的行政组织。
二 八旗驻防的地方政府
盛京八旗驻防的专城旗官，在政治、经济、军事、司法等各个领域渗入地方社会的管理，形成各级驻防政府，征收赋税，处理司法案件，当然，八旗甲兵的定期训练，也是重要的任务，这是州县政府没有的特别职能。在各级军政组织中，城守尉（防守尉、协领）辖区是盛京八旗驻防最为普遍基层政区，有着功能最为完善的地方政府，下面将以此为例，论述八旗驻防政府的主要职能及其运作模式。
1.城守尉（防守尉）及其行政机构的运作
城守尉（防守尉）的称谓并非来源于八旗制度，而是源于顺治入关前的驻防职官名称。八旗驻防之初，多以城堡为主，故逐渐将驻防主将称为城守。在崇德元年（1636年）五月，城守被定为牛录章京品级(16)，成为正式职官，虽然品级较低，却有着重要的意义。八旗制度以旗系人，是按人丁化分管理范畴。而八旗驻防按区域进行防守，形成一定的军事区划，第一次将区域管理的概念引入八旗制度。故八旗驻防的正式官员——城守，成为清朝入关前唯一的有区域概念的职官称谓。顺治二年（1645年）定文武官员品级，将驻防各城的旗官称为总管官或镇守官，品级分别为三品、四品(17)，等级明显上升。康熙初年，“城守尉”、“防守尉”的称谓似乎才正式成为职官名称，分别为正三品、正四品(18)。此后盛京将军辖区规模较大的驻防，大多为城守尉辖区。
清朝入关前，驻防八旗的职官似乎只负责军事防御。从《满文老档》的记载来看，驻防旗官政绩审核的标准只有二条，其一是抓获外逃的人数；其二是城堡的修缮情况(19)，可见此时城守仅维护地方治安，不负责地方事务。清朝入关后回防的八旗，大多不换防，由于人口增长的速度远快于兵额增加，到清末兵额与旗人（男性）的比例为3∶100(20)，旗人挑甲的机会微乎其微，绝大部分成为靠土地谋生的农民。旗人从兵到农的角色转换，使驻防旗官经济与行政功能逐渐增加，有人将城守尉比作旗人的父母官(21)，非常形象地表达了专城旗官的职能特征。城守尉的行政、经济职能是逐渐丰富起来的。清初奉天将军辖区内各城杂税是奉天府通判征收，康熙十九年（1680年）改归于驻防城守征收(22)。三十二年（1683年），盛京一般旗地开始征收租赋，由城守尉、协领负责。雍正二年（1724年）又进一步细化征税责任：“盛京旗丁所种地亩，仍照旧例，在何界内种地，即将该管协领、城守尉为督催之官，佐领、防御、骁骑校为经催之官。如有抗欠不交者，督催官即拘拿治罪。如有催追不完之数，计分数题参”(23)。由此可见，城守尉、协领在区域赋税的征收中，承担了重要的责任。
众所周知，州县的租赋是通过社甲等基层组织征纳的。那么驻防旗地的租赋如何征收呢。以盖平城守尉辖区为例，康熙三十二（1683年）年旗地薄征草豆后，户部特派设仓官、员外郎各一员驻盖州，监收仓米(24)，并将租赋上交盛京户部。乾隆三十八年（1773年）以后的余地、升科、伍田、随缺等诸项旗地，亦归城守尉署注册，派员催征(25)，仓官监收。收租的具体程序如下：
每在开征之先各旗派承催领催一名，再经城守尉点派按七月十五、八月十五、九月十五三期征之，但于应征之钱粮外，每日地例须浮冒，征收东钱。即清制钱。三百七十文，名曰漏（陋）规。实则相沿，已成正规矣。每次总计东钱一万一千余吊（每一吊计制钱系一百六十四文）。归城守尉独得，其他旗官不得分润。其后再赴各界催收折地，亦各折征（即应征之米而改作钱者），以十月二十日为头限，十一月初十日为二限，十二月初一日为三限（随催经手系优差云）。三限征讫交旗仓办事处计，每册地一日东钱一吊一百文（十六文为一百），八旗共收东钱三万六千余吊，按一八扣留仓务办公，共计六千五百余吊。其余三万城守尉与仓官按四六份分劈，之是此项征收，又与漏规无异也。但各花户所缴之余米（余地应征之米）。在内倘封仓不足时即由尉、仓二官以此项内赔补之(26)。
由上述可知，盖平城守尉辖区旗地的租赋由领催收缴。除正额租赋外，与州县一样，旗民也要交纳陋规银两。盖平城守尉除征收旗租外，还兼收“花户”所纳之米，“花户”即是州县民人。乾隆四十六年（1781年）规定“盛京、吉林民人私垦地亩，续经查出者，每亩岁征银八分，仍在旗仓纳米二千六合五勺五抄，以惩匿报之弊政”(27)。盖平城守尉征收的花户之米，想来就是乾隆四十六后，私垦旗地的民人所纳之米。
此外，发生在旗界案件的调查(28)，救济赈荒(29)、出关告假等户土田婚各项事宜，俱由城守尉掌理(30)。城守尉已从军事驻防旗官转变为地方行政官员，以城守尉为核心的行政组织，亦成为八旗驻防区最为主要的地方政府。事务繁多，促使城守尉的衙署分功日益细致，同州县一样，设有兵、户、工等司，司员由八旗旗官担任，一般为防御、骁骑校、佐领、税官、仓官等，佐理事务。以辽阳城守官署为例：
署内设兵、户、工三司，每司置掌案员、号簿员，贴写无定。额其分任事项兵司兼礼司，亦曰兵科，专掌军政，军饷丁壮沿道之防备及八旗考试传递公文等事；户司亦曰户科，掌八旗户婚田产、有关抚恤及征收地租等事；工司兼刑司亦曰工科，掌查禁贼盗及城垣、廨舍、桥梁营缮僧道等事(31)。
而岫岩城守衙署内则设有户、兵、库三司，及值月处、仓务处。九旗各设图记处当房办事，名曰外郎，各二名，专管档册增除人丁等事(32)。辽阳、岫岩城守尉虽俱分为三司，但并不相同。故驻防旗官的衙门都有政务分工，但具体情况则有所不同，表现出八旗驻防政府的设置还比较灵活，并不十分规范。
2.专城旗官与民官的司法合作
清代实行旗民分治，旗人、民人分别由不同的政府管理，隶属明确。但旗民官员并非老死不相往来，实际上，由于旗、民政区交错相间，旗人、民人杂居，兼涉旗民的事件越来越多，要求旗官、民官相互间合作，以司法合作最为突出。
在盛京地区，不管是八旗驻防城，还是州县，都沿袭了明代军卫的名称，如牛庄、盖平、广宁、义州、锦州、开原、金州、辽阳、复州等处，官员治所相同。如此一来，虽然盛京将军辖区一向实行旗民分治，但旗、民官员基本上是同城设治，分治之分是指旗民事务的分离，并非空间的隔离。分治之分的不彻底，使将军所辖的驻防城，与奉天府所辖州县的政区交错相间，导致旗民官员在地方事务，特别是司法事务上的合作，尤为频繁。
旗民官员合作最多的是处理旗民交涉案件。起初在司法管理上，纯旗、纯民事件，由旗、民地方官员分别处理。旗、民间案件由旗、民官员一同略具案情，上报盛京刑部审理(33)。旗、民官员互不统属，往往遇事推诿，延误时间。雍正十年（1732年）改由发生在旗地或民地的旗民间案件，无论旗民，非关人命，则主要由该管旗界或民界的官员查参疏报(34)。即把案件的调查与地域联系起来。
为避免无辜人员往返奔波，乾隆三年（1738年）九月，清政府再次调整旗民间案件诉讼和审判程序。决定“会同就近旗、民官，承审定拟，只将有罪人犯解部复讯定案。其余一切牵连对质之人，于审明之日，即行省释，则人犯既免拖累，而案件亦得速结”(35)。不久，又令“赌博斗殴，及一切细小事务，罪只枷号杖笞者，俱无庸解部，仍令该地方旗、民各员就近审拟完结日，将所办各案，造具清册，报部查核”(36)。这样，在司法审判上，要求旗、民地方官员更为密切的合作。从以后的改革来看，这种合作并不成功。由于旗官多为本地人，司法审判时多有不公，乾隆四十四年经刑部议定，凡遇旗、民词讼事件，悉归州县审理，不再由旗、民官员会审，将旗官排除到地方司法审判之外(37)。但光绪元年（1875年）崇实改革时，仍将旗民会审作为重要的弊病提出来(38)。说明旗员干预州县司法审判的情况一直普遍存在。这也并非不可能，旗民官员同城而治，旗官品级往往高于民官。在乾隆五十四年（1789年）后，还将东北八旗驻防的城守尉俱改为宗室缺，“官阶同于道府”。遇有旗、民案件，欲进行干涉，州县官员也无可奈何。因此，在维护地方秩序时，旗、民政府主动或被动的合作是不可避免的。
由上述可知，清代东北承平日久，驻防旗官从军事防御转变为地方行政，经济、行政、司法等职能日益完善，征收赋税，救济赈荒，案件调查、处理，以及户土田婚等各项事宜，无不由专城旗官全权负责。八旗驻防政府在地方社会的管理中，如同州县官一样，成为功能完善的地方政府。
三 八旗驻防区行政区划的界定及特征
1.旗民政区范围的确定及其特征
清代东北旗、民地方政府同城设治，又实行旗、民异治，司法、赋税等管理制度都有巨大差异，因此行政区划的设定就非常重要。事实上，顺治迁都京师后，东北由八旗驻防。在政府的鼓励下，汉族移民不断进入。最初，旗、民杂处，并没有引起清朝政府的注意。八旗驻防及州县俱是经年而设，并非一蹴而就。与移民的迁入相比，旗、民政区规划则相对滞后，这使旗、民错杂的局面无法扭转，并最终导致旗、民政区呈现出特殊的形态。
顺治入关后的最初十年，东北未设民官，凡事俱由盛京昂邦章京总理。如此一来，从广义上讲，东北的土地俱为旗地。故可以说，与关内相反，清代东北州县是圈占旗地设置的。当然，圈的都是无主的八旗荒地。例如康熙二年（1662年）正月，盖州、熊岳地方安插新民，即把附近荒地、房基，酌量圈给，由海城县督率劝垦。但还是民多地少，清政府允许将各蒙古头目移居边外遗下熟地，以及马厂弃地，拨给新民耕种(39)。自此，盖州、熊岳的旗地中就有了或是大块、或是小块，零散的分布的民地。
其实，像这样成片的分拔旗地的情况，并不是很多。汉族移民是分散的，逐渐进入东北的。清初鼓励移民，对其开垦、居址的选址限制不多。只要是柳条边以内荒地，地理位置没有严格限制，自然产生旗、民错处的现象。移民数量逐渐增加，由土地引起的争端不断，往往“奉天、锦州等处，旗下荒地甚多，民欲耕种，旗下指为圈地”(40)。清政府逐渐认识到问题的严重性，康熙十九年（1680年），旗、民界线的清查开始。据清实录记载曰：
盛京田地，关系旗丁民人生计，最为紧要，著尔部贤能司官二员，前往会同奉天将军、副都统、侍郎及府尹，将各处田地，清丈明白，务令旗民咸利，设立边界，永安生业(41)。
这次清丈，是东北旗、民界线首次划定，也是清代东北旗、民行政区的首次规划，在当时一般以旗界、民界作为旗、民官员的行政范围。康熙二十八年（1689年），盛京户部侍郎、奉天府府尹曾再次详查旗、民界线，明确旗界、民界(42)。并声明“不许旗人、民人互相垦种，以滋争端。如有荒地余多，旗、民情愿垦种者，将地名亩数具呈盛京户部，在各界内听部丈给”(43)。
在清朝入关后，在旗民开垦近半个世纪后，通过划定旗民边界，旗民地方政府的政区确定下来。《盛京通志》对旗民政区的四至八道，有着清晰的记载，以辽阳城守尉及辽阳州辖区为例：
表1 辽阳州、城守尉四至八道
方位 辽阳城守尉辖旗界
辽阳州辖民界
东一堵墙 50里官马山 75里
西网户屯 120里烟狼寨 50里
南生铁岭 130里黑峪80里
北十里河 60里杨家湾 60里
东南 分水岭 190里浪子山站60里
西南 新台子 90里鞍山驿 60里
东北 张起寨 120里十里河 60里
西北 四方台 90里船城60里
资料来源：乾隆《盛京通志·疆域》卷12。
在《盛京通志》中，盛京将军所辖的各城，奉天府所辖的各州县，如表1一样，都有四至八道的明确记载。不过，正如前文所说，像辽阳城守及辽阳州这样同城设治的旗民地方政府，所辖政区的实际情况十分复杂。从表1可知，以辽阳治所为中心，向南，知州的政区范围是向南80里至黑峪，城守政区的范围是向南130里至生铁岭。如此一来，城守与知州的政区似乎就有重叠的部分。众所周知，政区是不可能重叠的，那实际情况如何呢？旗、民政区的记载为什么看起来与事实相悖？
旗民政区的复杂性，正是政区的设置滞后于旗人、民人的开垦造成的。旗民杂居，而清朝政府又人为的分为治之，才会形成如此复杂的局面。在康熙初年旗民政区划定后，对于以往居住在旗地的民众，清政府还是采取了比较宽容的态度。康熙二十八年（1689年）闰三月，户部尚书鄂尔多提到：
旗下与民参处，地亩垄界交连耕种者甚多，独民成村另住者少，贫人已经居住，年久成业，若迁动以致失业，应将在旗下界内参处之民，仍令原种之地耕种(44)。
尽管清政府并没有将杂处之民清理、搬迁，但旗、民界线划定后，仍会对新来的移民有一定的制约作用。
不过，这种制约还是相当有限的。清代旗人的社会地位高于民人，故民人进入旗界内耕种，与旗人混居，也是迫于生计。雍正年间奉天府府尹吕耀鲁一语道破：“东北旗地多于民地，流寓人民住居旗地谋生求食者众。”(45) 在人口稀少，可垦土地丰富的旗地，民人还是愿意违法进入。不过，往往自成村落。据康熙十六年《铁岭县志》记载，铁岭旗、民村屯共57个，其中纯民的村屯14个，旗、民杂居村屯1个，旗民杂居的现象并不明显。这些民人村屯，一般都是一户或几户移民进入未开垦的旗地后，定居下来，子孙繁衍而成。由于移民选择耕地的随意性，这些村屯零散分布在旗地中，如城南民人村共4个，旗、民杂居村1个；西南民人村7个；城西民人村2个，城北民人村1个，即使在同一方位，距离远近不一(46)。铁岭县设于康熙三年，至康熙十九年旗、民划界时，这分布的格局已基本形成。至光绪三十二年（1906年），铁岭仍保留旗村311个，民村200余个(47)，参错相间。
进入旗地的民人，或开垦荒地，或典旗地，虽为例禁，但乾隆三十五年（1770年）规定：“民典旗人余地及永远征租地、暂行征租地亩，俱归州县征收。”四十六年（1781年）规定：“盛京吉林民人私垦地亩，续经查出者每亩岁征银八分，仍在旗仓纳米。”(48) 这里的所谓的民人私垦地亩，大多是民人在旗界的私垦地，上述措施，实际上承认了民典旗地及私垦旗地的事实，同时把州县的管理延伸到旗界以内。
由上述可知，旗界、民界虽有划定，亦可视为旗民官员的行政区划，但实际上旗民居住错杂，旗人屯、民人屯，旗地、民地的交错分布，把旗界、民界再次细划为更为零散狭小的区域，慢慢消解了划定的旗民边界，旗民行政区的实际界线日益模糊。这种情况，在旗民同城设治的地区，更为明显。这也就是为什么单纯从文字上看，辽阳城守与知州的辖区有一部分是重叠的。上述可知，四至八道只是城守和州县官管理的最远边界，在很多区域内，知州与城守所辖的民地和旗地，是交错相间的。也就是说，而传统意义上，单一的政区格局不见了，旗地、民地就像马赛克图画一样，旗民政区也随之亦然。
不过，值得注意的是，这并非说旗民政区的边界不存在了，只是由于旗人、民人的越界杂居，使实际情况变的复杂。一旦某地出了重大事件，查找应负责任的官员，还是以《盛京通志》所载的四至八道为准。乾隆二十九年（1764年），在寻找凤凰城赛马集案件的责任官员时，所遵循的行政区划就是《盛京通志》所载旗、民官员辖地的四至八道(49)。
2.一般旗地赋税制度与盛京将军辖区行政区划的形成
八旗官兵所有的土地，通常称为一般旗地，是驻防旗人的私产，最初是不交纳任何租赋的。盛京一般旗地，自康熙三十二年（1693年）开始薄征草豆，此后租赋不断上升。赋税的征收强化了专城旗官的经济、行政职能，将驻防区整合为十几个行政区，对八旗驻防向地方行政制度转化产生了深远的影响，下面对一般旗地的赋税制度及其对区域的整合，作简明论述。
一般旗地是旗地的主要部分。可分为红册地、旗余地和旗升科地三种(50)。红册地是旗人最早分得的土地。按照驻防规制，清初驻防八旗的官兵都可无偿分得一定数量的土地。各地分配土地的原则并不相同。清初奉天驻防旗人的土地分配标准，记载不一：“清初每丁给地五日”(51)；“（顺治七年）驻防官员量给园地，甲兵、壮丁每名给地五晌”(52)；“顺治二年奉天等处初设防御，各授禄米田五十垧。康熙十四年添设城守尉等官职后，予禄米田八十垧。旗下兵丁，则授给口米田十垧”(53)。众多的记载可能与清初土地分配标准不断变化有关。标准可能变化，但至少说明一个问题，驻防旗人并不可以无限的占有土地。清初东北八旗驻防分配的土地是无偿的，最初不交纳任何租赋。
清初东北地广人稀，旗人占地往往超出规制，有占山户之称。东北旗地，经过清丈后，康熙三十二（1693年）年查得总量为1167544日零5亩。遂每日征豆一升、草一束(54)。东北旗地纳租始自此时，清朝政府称为“薄征草豆”。事实也的确如此，此时旗地每亩的赋税，仅相当于附近民地的三十六分之一(55)。
红册地以外的旗人私垦土地，被称为旗余地。东北旗余地征赋始自乾隆三十一年（1766年），按三则地起征。所谓的三则地，应是将旗地分为上、中、下三等，分别征赋。《盛京通志》并没有详细提及新的征赋标准，经计算大概每日3或4分左右(56)，要比红册地赋税高很多。旗升科地出现在嘉庆五年（1800年），是年把“奉天旗民人等隐种余地”，呈报于官，“（旗地）每亩征银三分”，同于民地，所以叫做旗升科地。当时规定只有“依山傍水余地，不成丘段者，免其升科(57)。也就是说，此后旗、民隐种余地基本按同一标准升科，旗人不再享有优惠政策。由此可见，经过二百余年的变革，东北旗人承担的租赋日益增加，已逐渐成为八旗编制下的农民，在管理旗地、征收租赋时，驻防旗官担当了地方行政官员的角色。
租赋征收制度在行政区划的形成过程中，起到重要的整合作用。至清末，盛京有八旗驻防41处，而租赋征收区则一直保持在15个左右，为奉天、兴京、辽阳、盖平、开原、复州、宁海、熊岳、牛庄、岫岩、凤凰城、锦县、宁远、广宁、义州(58)。这种赋税区划，至清末也只有微小变化(59)。《东三省政略》记载清末十五城为：盛京、辽阳、岫岩、广宁、牛庄、铁岭、兴京、开原、凤凰城、金州、复州、盖州、熊岳、锦州、义州，除铁岭外，有十四个城与纳税单位完全相同。军事、政治、经济重心的重叠，绝不是偶然的，说明以往的军事、行政中心，随着经济职能的增加，已成为稳定的管理区划，而“城”，就成了区划的代名词。
故清代盛京八旗驻防点虽多，但习惯上经常有十三城(60)、十四城(61)、十五城(62) 的说法。在清末成书的《东三省政略》中，更是直接的把“城”作为盛京将军辖区的行政区划(63)，可以说正好验证了本文的推论。盛京将军辖区众多的驻防点，在赋税制度的整合下，逐渐形成以“城”为名的行政区划。在清末的《东三省政略》中，更是直接的把盛京将军辖区分为城十五、路九、边门十六、围厂一，并认为“旧制以城为纲，而路及边门属之，围场则别设总管，直隶于盛京将军”(64)。城即城守尉或防守尉辖区，路即佐领、防御辖区。简而言之，除围场外，将盛京将军辖区分为十五城，其中路与边门隶属于城。这里的城显然不是仅指驻防点，俨然成为一种政区的代名词。
此外，康熙二十三年（1684年）编写的《盛京通志》，详细记载了奉天府所辖州县，以及奉天将军所辖各“城”的四至八道。乾隆元年（1736年）重修《盛京通志》时，四至八道亦基本沿袭康熙时期的数据。二十九年（1764年）在寻找凤凰城赛马集案件的民官责任人时，所遵循的边界，就是《盛京通志》所载旗、民官员辖区的四至八道(65)，以此观之，四至八道所划定的区域，即是清代东北旗、民地方政府的行政区划。由此可知，各个城守的行政区划，在康熙初年就有清楚的勘定及记载，并一直延续下来。
可以说八旗驻防政区意义上的“城”，渊源于后金时期军事防御的城守驻防。驻防城向政区的转化，是在康熙中期盛京将军辖区旗地“薄征草豆”开始的。随着八旗社会的转变，经济、司法等方面旗务的增加，盛京将军辖区的八旗驻防区逐渐转化为拥有行政、经济、军事等多种职能的行政区，单纯的军事防御制度亦向带有军管色彩的地方行政制度转变。
3.“城”的政区管理
城作为行政区，与州县的管理方式不同，带有明显的八旗制度印记。这也使城政区管理与州县完全不同，深受八旗制度影响，独具特色。城一般划为内城、外城及屯界。内城、外城分别为驻防城内及城厢地区，屯界则是指乡村。一般内城、外城及屯界分别按照八旗方位，再次划界，分区管理。八旗方位，即“八旗分为两翼，左翼则镶黄、正白、镶白、正蓝也；右翼则正黄、正红、镶红、镶蓝也，其次序皆自北而南，向离出治”(66)。如此一来，就把八个旗与特定的方位联系起来，即将八旗驻防所在地区分为八个区域。而各驻防旗人，按照规定，就要居住在相应的旗分所在的区域，不能越旗居住。
因军事地位不同，各地驻防的八旗士兵数量不一，旗分也有差别，有的八个旗分俱全，就分八个区域。小一些的驻防点，可能只有其中的几旗，区域划分的数量依此而定。但有的驻防地，可能会超过八个旗，即外加了巴尔虎旗、锡伯等新满洲。新满洲虽属满洲八旗，但独立编为佐领，旗分一般都为上三旗。因此厢黄旗、正黄旗、正白旗有满洲和新满洲之分。为相区别，新满洲则依次称为第二、第三旗。以清代锦州府正黄旗为例，有右翼正黄旗，及第二正黄旗、第三正黄旗、第四正黄旗(67)。如果超过八个旗，也只按八旗方位，分为八个分区。每个旗并非平均分配土地，如《盖平县志》记载：“至八旗分辖之地数，因旗界关系亦有不同，故旗有大小之分，如正黄、厢白、正蓝为三大旗。正白为中等，厢黄、正红、厢红、厢蓝为四小旗。”(68) 大旗所辖的区域相应的就要广些。
按照八旗方位的原则，驻防城内、城外及屯界区划的划分相当细致，而且职责明确。以锦州城守尉辖区为例（雍正以后设有副都统），共领有十二旗，即镶黄、正白、镶白、正蓝为左翼，正黄、正红、镶红、镶蓝四旗为右翼，以及正黄第二旗、第三旗、第四旗及镶黄第二旗。在内城、外城及屯界都按八旗方位划分了界址，此不详述。其中旗色相同的旗实行轮值，如下：
城内东至城根，西至北街，路东南至辘轳井子胡同路北，北至城根。城外东至益源栈东，西至北门外，南至城根，北至北草仓，属左翼镶黄旗。本旗值界二年，镶黄第二旗轮值一年，（屯界轮值与城界同）(69)。
按八旗方位划分的“屯界”，也就是乡村，另设有专门的界官管理地方。界官以防御兼任，一般驻防区有几个旗，就有几个界官。界官原为八旗征收官的称谓。如《辽阳县志》记载：“防御亦称界官，官与骁骑校分掌八旗各辖界，主管催收旗租、缉捕等事。”(70) 每个八旗政区的界官中，有时以其中一名作为路记，是总管官。如《盖子县志》记载：“雍正四年丈放八旗红册地，义县设有厢黄（清帝籍隶厢黄，故厢黄为首旗）、正黄、正白三旗防御，以正黄旗为路记。”(71) 又如铁岭县康熙二十九年设四旗，置汉军防御四员，四十年裁镶白旗汉缺改满洲防御，兼掌路记(72)，抚顺的情况与铁岭相同。
康熙三十二年（1693年）旗地征赋，就是按屯界分区催征。前文所引的民国《盖平县志》记载：“每在开征之先，各旗派承催领催一名，再经城守尉点派，按七月十五、八月十五、九月十五三期征之……，其后再赴各界催收折地亦各折征（即应征之米而改作钱者）。”(73) 至民国《铁岭县志》中，清末的311个旗人自然村，就是按八旗屯界分别记载的。可见八旗屯界，是按照八旗方位原则划分的，城以下比较重要的管理区划。
综上所述，城是在满族入关之前就已存在的，带有地缘色彩的军事区划。清代东北八旗驻防将此概念引入，城往往作为驻防区的代名词。康熙中期以后旗地租赋制度发展，城又成为军事、政治、经济等诸项活动的单元，拥有了类似州县政区的内涵。除此以外，城下设有界官、路记等按区设置的佐官，管理地方，行政区化制度更为完备。但在清代《盛京通志》、《八旗通志》等官方志书中，并没有将“城”作为政区介绍。或者可以说，在清代，城一直没有成为清朝政府认可的正式行政区划。
四 结论
顺治入关后，承平日久，边疆驻防旗人大多卷入当地社会经济生活，由客居变为土著，由士兵变为农民。清中期以后，盛京旗地亦逐渐转化为私有土地(74)，旗地租赋在康熙三十二年起征后不断增加，清末的新增旗地甚至与民地税额相同。驻防区土地的私有化及租赋制度的发展，使区域社会发生了深刻的变革。驻防旗官从行政、司法、经济诸领域渗入地方社会的管理，专城旗官职能的增加，使在清中期以后，盛京八旗驻防制度逐渐成为带有八旗制度色彩的地方行政制度。
此外，区域社会的变革催生了行政区划制度。康熙中期以后，盛京将军辖区的租赋征收区一直保持在15个左右，与规模较大的城守尉、防守尉驻防区重合，即经济区划与较大的军政区划重叠，这种重叠的区域，在清代被约定俗成的称为“城”。这种状态相当稳定，一直持续到清朝末年(75)。可以看出，盛京将军辖区的“城”已成为清代东北八旗驻防区约定俗成的行政区划，虽然清朝官书并没有给予承认。
由此可知，自康熙中期以后，盛京八旗驻防制度逐渐转变为带有八旗制度色彩的地方行政制度。而东北其他的八旗驻防区——吉林、黑龙江将军辖区，驻防制度却一直没有转变的迹象。原因很简单，上述地区由于气候的原因，以及清朝的封禁政策，人口稀少，经济发展缓慢，一般旗地亦没有征收租赋。事务简约使此处的驻防制度失去了转变的动力。这种解释，也同样适用于关内众多八旗驻防没有发生变革的原因。
盛京八旗驻防制度向地方行政制度的转变，可以说是清代八旗驻防中的特例，也是清朝入关后八旗制度的突破性发展。八旗制度是满族从部落向国家转变的过程中，形成的行政、军事、经济三位一体的社会组织，以旗系人，没有政区观念。盛京八旗驻防向地方行政制度的演变，为我们呈现了按人口进行管理的组织形式，在经济、行政、司法等各项事务增加后，逐渐转变为按地域划分其居民管理模式。在这个过程中，我们或许可以捕捉到中国地方行政制度起源的一些影子。
［收稿日期］2006—11—23
注释：
① ［韩］任桂淳：《清朝八旗驻防兴衰史》，（北京）生活·读书·新知三联书店，1993年，第10页。
② 《清世祖实录》卷7，顺治元年八月丁已。
③ 乾隆《盛京通志》卷19《职官》。
④ 嘉庆《重修大清一统志》卷57。
⑤ 乾隆《盛京通志》卷19《职官》：“盖平驻防，天聪七年设防守尉一员……牛庄驻防，天命六年设，防守尉一员旧设。”《清实录》卷396：“乾隆十六年七月癸卯，兵部议复，盛京将军阿兰泰疏请……再牛庄、盖州掌印章京，业改为防守尉，亦请改给防守尉关防。应如所请，从之。”可见牛庄、盖州防守尉均设在清初，但防守尉关防在乾隆十六年始给
⑥ 嘉庆《重修大清一统志》卷6。
⑦ 《清宣宗实录》卷389，道光二十三年二月庚辰。
⑧ 乾隆《盛京通志》卷19《职官》。
⑨ 乾隆《盛京通志》卷19《职官》；《清世宗实录》卷58，雍正五年六月庚子谕内阁。
⑩ 乾隆《盛京通志》卷51《兵防》
(11) 嘉庆《重修大清一统志》卷57。
(12) 《八旗通志》（初集）卷43《职官志九》。
(13) 乾隆《盛京通志》卷51《兵防》。
(14) 《清国史》卷12《职官志》。
(15) 《清太宗实录》卷13，天聪七年庚子。
(16) 中国第一历史档案馆、中国社会科学院历史研究所译注：《满文老档》，第13册，崇德元年五月，（北京）中华书局出版，1477页。
(17) 《清世祖实录》卷16，顺治二年闰六月丁亥。
(18) 《清国史》卷11《职官志》。
(19) 《满文老档》，第49册，天聪六年二月，第1235页。
(20) 《附奉省各属驻防八旗户口表》，载于《东三省政略》卷8《旗务·奉天省》。案：户口表记载兵数、旗人（男）分别为19255人、568846人，笔者据此计算两者之比约为3∶100。
(21) 张其卓：《岫岩、凤凰城城守尉之沿革》，《满族研究》，2005年3期，第68—73页。
(22) 康熙《辽阳州志》卷15《户口》，载于《辽海丛书》。
(23) 《清会典事例》，卷958。
(24) 民国《盖平县志》卷3《职官志》。
(25) 民国《盖平县志》卷1《舆地志·河流、田亩、设治沿革》。
(26) 民国《盖平县志》卷3《职官志·旗田制随缺及伍田附》。
(27) 乾隆《盛京通志》卷37《田赋一》。
(28) 《清会典事例》卷81。
(29) 《圣祖仁皇帝圣训》卷39。
(30) 《世宗宪皇帝上谕八旗——谕行旗务奏议》卷12。
(31) 民国《辽阳县志》卷17《司法志·旗署之设置》。
(32) 张其卓编著：《满族在岫岩》，（沈阳）辽宁人民出版社1984年，第7页。
(33) 《清高宗实录》卷77，乾隆三年九月丁卯。
(34) 《清世宗实录》卷122，雍正十年八月丁卯。
(35) 《清高宗实录》卷77，乾隆三年九月丁卯。
(36) 《清高宗实录》卷143，乾隆六年四月壬辰。
(37) 《清宣宗实录》卷1，道光元年六月乙酉。
(38) 王树南：《奉天通志》卷44《大事四十四·清十八·德宗一》，《署盛京将军崇实条陈奉省积弊七事》，文史丛书编辑委员会，1983年。
(39) 《清圣祖实录》卷8，康熙二年正月壬午、己丑。
(40) 《清圣祖实录》卷85，康熙十八年十月丁丑。
(41) 《清圣祖实录》卷9，康熙十九年八月壬戌。
(42) 《清圣祖实录》卷141，康熙二十八年六年乙酉。
(43) 《清圣祖实录》卷143，康熙二十八年十二月己卯。
(44) 《户科史书》，转引于中国人民大学清史研究所，中国人民大学档案系中国政治制度史教研室：《清代的旗地》，（北京）中华书局，1989年，第128页。
(45) 《奉天府府尹吕耀鲁跪奏为立陈利弊仰祈睿鉴事》（雍正十二年三月拾五日），《雍正朝汉文朱批奏折丛编》第26册，32—33页。
(46) 康熙《铁岭县志》，载于《辽海丛书》（第2册）。
(47) 民国《铁岭县志》卷2《地理·区村》。
(48) 乾隆《盛京通志》卷37《田赋一》。
(49) 《大学士尹继善等谨奏为遵旨议奏事奉天将军恒鲁等查奏明德呈控耀海从前参劾不实一折奉》，第一历史档案馆编：《乾隆朝上谕档》，第6册，（北京）档案出版社1991年。
(50) 王钟翰：《清代旗地性质初探》，傅克东等：《满族史研究集》，第129页。
(51) 民国《锦县志》卷11《财政》。
(52) 《钦定八旗通志》卷73《土田志十二》。
(53) 中国第一历史档案馆藏：《满文月折档》，乾隆十二年四月二十六日，转引自刘小萌、定宜庄：《试述清朝 乾隆年间的东北流民及其对旗人生计的影响》，《黑龙江民族丛刊》，1988年1期，第50—63页。
(54) 乾隆《盛京通志》卷38《田赋二》。
(55) 刁书仁、衣兴国：《近三百年东北土地开发史》，（长春）吉林文史出版社，1994年，第195页。
(56) 乾隆《盛京通志》卷38《田赋二》。
(57) 《光绪大清会典事例》卷165。
(58) 乾隆《盛京通志》卷38《田赋二》。
(59) 《东三省政略》卷8《旗务·奉天省》，案：《清末奉天旗地租赋表》将开原、铁岭并列为一个单位，《铁岭县志》卷6《国家赋·田赋》，案：清末铁岭设防守尉，将开原仓移至铁岭。
(60) 《清世祖实录》卷58，雍正五年六月庚子。
(61) 《清世祖实录》卷7，雍正六年三月丁丑。
(62) 乾隆《盛京通志》卷38《田赋地·附旗田官庄税》。
(63) 《东三省政略》卷8《旗务·旗制篇》。
(64) 《东三省政略》卷8《旗务·旗制篇》。
(65) 《大学士尹继善等谨奏为遵旨议奏事奉天将军恒鲁等查奏明德呈控耀海从前参劾不实一折奉》，第一历史档案馆编：《乾隆朝上谕档》，第6册，（北京）档案出版社1991年。
(66) 《八旗通志·旗分志二·八旗方位》（初集），卷2。
(67) 民国《锦县志》卷2《地理下》。
(68) 民国《盖平县志》卷1《舆地志·河流、田亩、设治沿革》。
(69) 民国《锦县志》卷2《地理下》。
(70) 民国《辽阳县志》卷17《司法志·旗署之设置》。
(71) 民国《盖平县志》卷3《职官志》。
(72) 民国《铁岭县志》卷3《政治》。
(73) 民国《盖平县志》卷3《职官制》。
(74) 黄凤新：《论清代旗地占有形式的演变》，《吉林大学社会科学学报》，1998年第6期，第51—54页。
(75) 《东三省政略》卷8《旗务·奉天省》，案：《清末奉天旗地租赋表》将开原、铁岭并列为一个单位，《铁岭县志》卷6《国家赋·田赋》，案：清末铁岭设防守尉，将开原仓移至铁岭。
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