财政预算透明评估研究——“一国两制”下澳门特区经验的检视，本文主要内容关键词为：澳门论文,一国论文,特区论文,财政预算论文,透明论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
最近几年，我国各级政府开始高度重视提升财政预算信息公开和透明程度，从国务院到许多地方政府公开发布的财政预算信息逐年增加，对于提升政府公信力和形象发挥了很好的作用，同时也是提升国家治理能力的重要方面（许光建，2010）。政府公共预算的功能是向社会大众提供翌年政府支出及收入来源的分布，而预算公开透明的程度则反映了一个国家或地区政府财务管理、资源分配、民众参与性与政府问责性等情况，同时确保政府能从一个准确的视角来制定、调整长期及短期公共政策（侯一麟等，2012）。从委托—代理理论层面上，政府作为社会大众的受委托者，在公共资源管理分配上需要向大众市民负责（Hughes，2004）。而财政预算透明则确保立法机关与市民大众能够拥有足够的信息监督政府的施政。因为只有在财政信息透明的情况下，社会大众才能了解政府在各施政领域的政策规划与公共资源的分配情况。预算透明的提升亦为公共政策制定者与社会大众提供一个更具科学、理性的客观讨论平台，有助于政府提升其政策执行效率及认受性（International Monetary Fund，2014）。另外，公共选择理论认为，政策制定者与官僚往往基于极大化自身利益的考量，而倾向降低政府在财政预算信息上的公开程度，以便掩盖公共政策执行的低效或资源浪费（Hughes，2004）；同时亦可减少部门预算公开情况所引发的部门间矛盾的忧虑（许光建，2010）。因此，在财政预算不透明的情况下，容易使社会大众产生财政幻觉而导致资源浪费。还有学者认为，在全球化的背景下，国家财政预算透明问题成为了引发金融海啸的其中一个元素（何俊志，2008；蓝志勇，2009）。财政不透明、信息不对称容易把国家债务问题隐藏。国家债务爆发所衍生的财政危机将引发全球经济不稳，以至影响国际市场的运作。因此，一些国际金融货币组织致力推进各国政府财政预算透明程度的提升。总而言之，财政信息透明对政府法治制度的执行与民主监督具有重要性，亦是国家治理及维持社会稳定发展的重要元素。 澳门，作为东西方文化交汇之地，在“一国两制”政策下拥有自身的行政及财政自治权，独立实施财政政策。在赌权开放与自由行政策①下经济快速发展，属外向型经济体的澳门，需承受经济发展潜在的不稳定性风险；故此，财政政策往往成为政府应对经济发展风险的重要手段，也突显了特区财政预算的公共资源配置与投入对澳门社会经济可持续发展的重要性。同时，近年在澳门经济发展的带动下，公共财政收入及开支正不断上升，社会大众对政府公共资源的配置、运用、投放比例的关注程度日益增加。财政预算作为政府资源配置规划的重要法案，其预算信息透明度，包括发放内容的完整性、细致性、时间、形式等渐渐受到社会公众的重视；在《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称《澳门特别行政区基本法》）及“一国两制”的大背景下，特区政府在实施财政预算信息公开透明方面，与内地各地方政府相比有着显著的特色。 澳门特别行政区行政长官2014年施政报告亦已关注到上述的问题，并且已明确提出：“特区政府重视财政体制的完善，不断改进财政预算监督机制。明年，政府的总开支预算将不高于今年的数额，并将加快修订《预算纲要法》的有关工作……对《预算纲要法》进行修订，在最大程度上适应社会发展的实际需要和社会进步的合理诉求。重视妥善管理公共资源，着力保障财政储备资本安全性及流动性，优化财政储备的投资配置，谋求稳妥增值。”②随着经济社会的发展，上述施政报告内容亦指出，政府于明年将视实际需要和回应社会进步的合理诉求，对《预算纲要法》进行修订，以配合澳门现时信息化时代的来临。放眼全球，现在世界各国都纷纷着手建立政府信息公开制度，以保障市民的知情权利，增进市民对公共事务的了解，并提高市民对政府施政、公共政策制定的参与和监督。财政预算作为公共政策资源配置最重要的规划，公众对资源分配的知情权，包括获取信息的渠道、方式、政府财政部门信息公开的主动性、信息内容的细致程度等元素，对财政预算的公开程度起关键作用。 一、财政预算透明度的理论基础与评估 财政预算透明度一直为西方发达国家所重视。作为“一国两制”下的特区，澳门实行资本主义自由市场运作，信息成为经济发展中一个重要元素。社会大众尤其是企业商家均十分关注政府财政预算信息的发布。财政预算除了涉及澳门未来社会资源分配、就业、经济发展等重大方向外，还包括任何政府活动，这些均涉及每位公民自身的权利和义务。财政预算透明主要是指政府在各种公共服务、活动的财政资源分配的信息发放。 （一）财政预算透明的定义 国内外学者、国际组织暂时并未有一个统一的财政预算透明的定义。国内学者方面，毛寿龙认为预算公开透明、让公众参与公共财政支出结构比例的制定，将有助于获取社会大众对财政体制与政府施政的支持，从而获取合法性来管治国家（毛寿龙，2013）。孙玉栋、李颖则认为财政预算完整性、完善的信息公开法规和制度、体内监督、社会舆论等体外监督是实现预算透明的根本、支柱和保障（孙玉栋等，2012）。林慕华与马骏认为有效的财政预算监督，其前提是立法机关及社会必须要拥有全面的政府活动及其成本的信息（林慕华、马骏，2012）。关冠雄认为财政预算透明度就是要求政府财政预算编制的过程、结果的信息透明公开。（关冠雄，2010）。 在国外学者方面，Schelder指出“财政信息必须按照一定的标准，并为局外人，即非政府工作人员所准备的，是一种详细的可读性较高和可靠的信息。一个叙事式的会计账目有助使社会公众信服政府年终的财政支出结果”（Schelder，1999）。Kopits & Craig认为“在预算制定过程中包括预算草案的准备与形成、立法与批准、预算的执行以及预算审计与评估”（Kopits and Craig，1998）。财政透明是指政府在上述的预算制定过程中，能最大限度地向公众公开整体政府架构与功能、财政政策目的、公共部门的账目以及未来财政状况的预测（Kopits and Craig，1998）。Benito & Bastida在Premchand的基础上认为“财政预算透明度为政府决策和交易当中公众能获取相关信息的程度，主要集中以下元素：预算信息的公开；议会、公众及社会媒体对财政预算的内容影响与监督政府问责的能力”（Benito & Bastida，2012）。议会和公民社会所扮演角色的有效性、财政预算信息程度均可作为评估透明程度的指标。而Heald认为预算透明制度的建立将会涉及公共政策执行效率、公平性，以至对政府施政合法性有着重要的影响（Heald，2012）。 在国际组织方面，经济合作与发展组织（OECD）认为财政预算透明是指“及时、系统地全面披露所有相关的财政信息”（OECD，2002）。国际货币基金组织（IMF）认为“财政预算透明是善治（good governance）的一个重要指标，其重要性在于维持国家宏观经济发展稳定及高质量的增长”（IMF，2007）。这些国际组织近年来在推动世界各国的财政预算透明度方面进行了大量的工作。 （二）国际组织对各国财政预算透明提升的推动 国际组织IMF、OECD等对于推动世界各国财政预算透明的提升做了大量的工作。首先，IMF在1998年起推出了《财政透明度良好做法守则》（下称《守则》）（Code of Good Practices on Fiscal Transparency），《守则》主要提倡以下四大财政预算透明的大原则：政府作用和责任的澄清；公众获得预算信息的可能性；预算编制、执行和报告的信息公开；政府对财政预算信息真实性的保证（邓淑莲，2008）。此后，IMF向各国推行自愿参与的财政预算透明度评估，并撰写《标准与守则遵守情况报告》[Reports on the Observance of Standards and Codes（ROSCs）]供世界各国政府参考。同时，国际组织IBP（International Budget Partnership）每两年均为世界发达及发展中国家进行财政预算透明度的综合评估，并按各项透明度评估指标计算分数，分数越高则表示该国财政预算透明程度越高。这些国际组织所提出的财政预算透明原则、评估标准，对各国政府财政预算透明度提升有着积极、正面的影响。世界各国，尤其是一些发达国家，在财政预算制定的信息公开、途径、执行等环节均建立了以自身国家法律为基础的内部控制制度。例如：法国政府2006年实施新的《财政组织法》，规定除涉及国家机密的财政预算信息外，所有提案报告的信息必须刊登在公报上（牛美丽，2014）；韩国政府2006年出台的《国家财政法案》规定预算准备、执行、报告等相关文档财政信息资料必须向公众开放（牛美丽，2014）。 结合国内外学者与国际组织对财政预算透明度的见解，皆认为预算制定及相关信息的发布是财政透明的核心。由于年度预算是政府制定财政政策的重要工具，并向社会大众展现未来政府开支的计划以及相应的政策目标。年度财政预算信息体现行政部门之间的财政资源分配，政府有责任向社会大众、立法机构解释其收入来源，以及开支与政策目标之间的关系，以便获得立法机关对财政预算的通过以及社会大众对相关政策执行及资源分配的认同和支持。因此，笔者将财政预算透明度定义为：政府在制定预算时，能依法、及时、充分、完整及有系统地揭露相关预算信息的完整性以及能力；公众对于财政预算信息可获取程度、途径，其解读能力、公众及立法机构监督政府代理财政资源运作的能力程度等，这些指标皆成为财政预算透明度高低的关键。 （三）财政预算透明度的评估 在财政预算透明度评估方面，国际组织IBP提出政府预算文件、监督及评估报告的可获得程度、公众和议会参与的程度等元素，可作为财政预算透明度评估的准则。IBP预算透明指数是通过评估八个关键预算档案的公开情况与内容质量，从而综合计算得出预算透明指数的数值；其中涉及的预算档案包括：预算前报告、预算提案、财政预算案、公民预算案、年内报告、年中审查、年终报告和审计报告（International Budget Partnership，2012）。预算透明指数最高是100，最低是0，数值越高，表示预算透明程度越高。由于IBP作为独立的国际组织，其对世界各国进行的预算透明度调查有着重要的借鉴意义及启示（孟久儿，2014）。 另外，Heald基于委托代理理论，认为透明是一种让社会大众监督受委托者，即政府行使公权力的一项重要机制。他认为透明包括垂直透明和水平透明这两方面。首先，垂直透明包括向上及向下透明（upward and downward transparency），向上的透明是强调政府部门内部下级对上级行为的透明，允许上级完全掌握及管理下级的能力体现，而向下透明强调政府对人民问责的一种体现。另外，水平透明包括向外及向内的透明（inwards and outwards transparency），向外透明是指除政府行政执行部门以外，如立法及司法机关、审计、廉政部门获取财政预算信息的能力及完整性；向内透明是指社会市民大众，即非政府部门以及其他公共机构的外部信息使用者获取财政预算信息的能力及完整性。因此，即是民众从内以及从外监控政府施政的能力与机制。 综上所述，国内外及国际组织分别对国家、中央与地方政府财政预算透明度概念、定义等进行了理论性的探讨。同时，上述显示财政预算透明的指标评估一般以国家和地区与中央政府作为评估对象，从而为世界各国预算透明度的提升提供了具有理论基础以及实践操作的指导。然而，澳门作为中国“一国两制”下的特区，比地方政府拥有更大的财政自主权，但在行政及财政自治的制度下的“地区性”财政预算透明问题上，现时并未有针对性以及较详细的相关研究，大多只针对澳门公共财政收入、支出以及财政盈余作研讨。故此，本文一方面针对目前澳门特别行政区政府在公共财政预算公开透明方面的状况、做法和制度进行系统的介绍，并结合国家治理理论进行评论。另一方面，探讨澳门财政预算编制流程和透明度，不仅可为我国中央和各级地方政府财政预算信息公开提供重要的借鉴意义，也可为优化及提升现时澳门财政预算透明度提供具有参考性的资料。 二、现行澳门财政预算编制 现行澳门财政预算编制的流程、原则及格式标准受到澳门回归前第41/83/M号法令《预算纲要法》的规定及限制。虽然特区政府尝试透过第6/2006号行政法规《公共财政管理制度》对《预算纲要法》进行修改，但有部分条文仍然沿用第41/83/M号法令内的相关法例，因此现行澳门特区财政预算的编制仍然受到回归前《预算纲要法》所规定及限制，即仍是沿用1983年所制定的法律（林宇杰，2007）。面对日益复杂的社会需求，《预算纲要法》条文及背后理念有着迫切的优化与调整需要，以使财政预算编制更贴近社会发展的需求。另外，现行部分相关政府部门在预算项目选取、预算执行率较低等问题已受到社会、学者及公众的关注。故此，了解及分析现行澳门特区政府财政预算制定、形成、执行及评估过程，提升整体财政预算的信息透明度，将有助于回应社会大众对上述信息关注的需求。 澳门财政预算制定一直都较为依赖审计及行政法院进行监督（关冠雄，2010）。《预算纲要法》规定了澳门财政预算必须具有年度性原则、整体性原则、平衡预算原则、总预算原则、分类列明原则及非指定性原则。特区政府公共部门财政预算编制流程大致如下：各公共实体部门首先按照财政局预算登录格式进行预算规划，并把上述有关预算草案上呈监督实体，预算内容包括各部门预算开支以及当局投资与发展开支计划（PIDDA）。公共部门获隶属的监督实体一般性批准后，再向财政局提交上述已核准的预算草案；财政局在收集并汇总各公共部门的预算资料后，通知各公共部门登录翌年度财政预算金额的决定；各部门必须按照财政局统一规定的经济分类号进行预算登录，登录后呈隶属的监督实体③获取其批准。各部门完成上述的流程后，财政局会将所有已获监督实体批准的公共部门预算再进行汇总，并呈交行政长官进行审批。经济财政司司长将协助并指导行政长官进行上述审批工作。在整个财政预算的编制过程中，财政局将与各公共部门保持紧密沟通，以确保上述预算编制的工作能在法律规定的时间内完成。④在每年11月，行政长官将根据《澳门特别行政区基本法》第50条第14款及第64条第4款，批准上述有关特区财政收入或支出的动议，正式向立法会提交财政预算、决算⑤，行政长官于11月列席立法会的全体会议时向全体议员介绍翌年施政方针并把财政预算草案送交立法会。最后，财政预算草案由立法会进行决议通过后成为法律。 三、研究方法 （一）分析框架 本文将根据Heald在财政预算透明的四个维度，即向上、向下、向内及向外角度，对澳门现时财政预算透明程度进行评估。由于澳门并未纳入IBP预算透明指数评估报告，因此笔者只能参考IBP评估的档案与准则理念，并结合上述多位国内外学者对财政预算透明度的定义以及相应的评核准则，建立澳门财政预算透明度的评估体系。 澳门财政预算透明度的评估体系主要有四个维度。向上透明是指公共部门的下级向上级提交预算信息的完整性及其管理监控下级的能力；其预算信息完整性越高，上级监控下级的能力越高，向上透明程度越高。向下透明是指政府向公众发布预算信息的完整性、及时性并体现其问责的基础（Heald，2012）。预算信息的完整性与时效性越高，发布渠道越多样化，其财政预算的向下透明程度越高。向内透明是指社会大众对财政预算信息的解读以及与政府就预算信息进行交流讨论的能力。当财政预算信息的完整性及可解读性越高，向内透明程度越高。向外透明主要是指政府部门向立法、司法机关、市民大众表达其政策目标与财政资源分配信息的能力，并受到向内透明程度的影响，政府与上述机关的信息不对称程度越高，对于政府与社会大众协调、政策执行与社会大众关系越受到影响。 综合上述所言，财政预算信息除了在政府部门层级之间信息流动的完整性和时效性、政府对外发布预算信息的可靠性和细致程度成为评估财政预算透明度外，监督政府施政的议会和市民大众参与及影响财政预算内容的程度，以及整个预算制定、执行以及预算执行率评估等环节的信息公开程度，也应包含在整体财政预算透明度的评估体系之内。 （二）具体操作方法 本文将运用文献比较分析法，通过收集相关文献作为研究的理论基础，结合国际组织如IMF、OECD等有关财政预算透明的概念，试图探讨并建立适用于“一国两制”下澳门特别行政区财政预算透明的分析框架。同时，根据上述的分析框架对澳门现行财政预算编制的流程、原则、内容细致程度、信息公开途径等方面进行向上、向下、向外及向内四个维度的预算透明评估。根据上述预算透明度评估结果，笔者将提出一些提升澳门财政预算透明度的建议。 四、澳门财政预算透明的情况 根据上文的分析框架，笔者将从政府内部预算信息、对外发布信息透明度、公众和议会参与预算制定情况的维度，探讨澳门财政预算的形成、执行及财政信息发放的情况，透过运用向上、向下、向外及向内的财政预算透明度四个指标，评估以及了解澳门现时财政预算透明的情况，并基于评估结果，提出相应的优化、提升澳门财政预算透明度的建议。 （一）向上透明度：政府内部预算信息的完整性 澳门各公共部门在编制翌年财政预算之前，有关工作人员将会参考上一年度财政预算执行的初步分析结果来决定每项预算项目的金额。由于《财政预算法》规定，各公共部门必须严格按照财政局的预算登录格式、流程及时间表进行预算登录、呈交上级审批等工作，因此，特区政府在财政预算制定流程上对预算信息的内容登录具有一定的规则，以确保其财政信息的完整性。同时，各公共部门需要把已编制的预算内容，在法律规定的期限内呈交隶属的监督实体核准，然后由财政局做统一汇总并呈交行政长官。这一过程之中，财政局如果对某一公共部门所编制的某项预算项目出现疑问时，除了会与相关公共部门人员进行沟通外，亦会复核已汇总的预算资料内容，从而确保财政预算信息的可靠性。同时，行政长官在经济财政司司长的协助下，审批整个澳门公共财政预算的草案，这体现了澳门行政架构运作中，领导层掌握财政预算信息具有较高的完整性和统一性。公共部门之间在财政预算制定、形成之间的协作与相互监控、信息完整性等工作环节上，也具有一定的流程与法律制度的监督。故此，在政府内部层级之间财政预算信息流通完整性、下级向上级呈交信息方面的透明度相对较高。 （二）向下透明度：政府对外发布预算信息与渠道 行政长官亲临立法会简介施政报告、回答议员在民生社会事务等提问的次数有所增加是近年澳门行政立法事务积极互动的体现。一般而言，澳门的新闻传媒以及政府人口网站、新闻局等皆会提前向公众对外发布行政长官列席立法会等信息，以便大众知悉相关民生事务以及最新的公共政策动态，行政长官前往立法会简介翌年的施政报告亦然。行政长官在立法会全体大会上简介施政报告后，将会随即接受立法会议员和传媒对施政报告、公共政策、民生等方面的发问。上述整个行政长官施政报告问答大会的过程，澳门的媒体包括澳广视（澳门电视广播股份有限公司）、有线电视台会全程直播；社会大众可透过电视、新闻局及澳广视网站收看整个过程。同时，市民于行政长官发表施政报告的当天下午，可在民政总署下属的图书馆、各环境信息中心、服务站、市民服务中心、社会工作局各对外服务部门、社会工作中心、教育暨青年局下属的各个中心以及澳门部门社团、民间社会服务机构和学校，索取翌年财政年度施政方针概要小册子。该小册子分为中文和葡文版本，内容涵盖行政法务、经济财政、保安、社会文化、运输工务等范畴，同时刊载了政府各公共部门明年整体开支预算。⑥由此可见，近年澳门政府相对较为主动地向公众公开财政预算整体内容，其公开时间也与施政报告发布时间一致。除了传统的亲临索取、网站公布渠道外，政府更主动地把年度部门财政预算邮寄至居民住处，这表示政府预算信息公开的渠道更为人性化。但是，该小册子未有列出各部门的详细预算项目数字。因此，在财政预算信息对外发布的时效性较高的情况下，信息细致性显然相对不足，但财政预算信息发布的渠道则较为多元化。 （三）向内透明度：财政预算信息的完整性 在立法会通过由行政长官所提交的财政预算草案后，印务局一般会以法律形式，于每年最后一期的印务局公报上刊登立法会已通过的下一年度财政预算法案，并把上述法案制成出版物。公众可于澳门各大书店、政府信息中心购买财政预算案出版物，也可在印务局网站内阅览相关内容。该出版物内容与网站刊登内容大致相同，其中包括特区政府的总收入预算表、政府一般综合收入预算表、相对之开支项目、特区一般收入预算表、特定机构收益预算汇总表、总开支预算表、按经济分类的综合开支摘要、按组织分类的综合开支摘要、按职能分类的综合开支摘要、特定机构费用预算汇总表以及各部门——包括一般部门、行政财政自治机构及行政自治机构部门具有开支明细分类的预算资料。 在公共部门预算当中，每一项的预算项目将按其职能、经济进行分类，并且列明每项的开支项目名称及对应的预算金额。在预算开支项目方面共有四层的分类，并按不同的预算分类号进行分层。笔者将以行政长官办公室为例，简介现时澳门公共部门的预算资料的组成。该部门预算分类共有四层：第一层预算开支分类包括“人员开支”、“资产及劳务”、“经常转移”、“其他经常性开支与资本投资”；以“资产及劳务”类别为例，第二层预算开支分类包括“耐用品”、“教育及文化康乐用品”及“非耐用品”；再以“耐用品”为例，第三层预算开支分类包括“建设及大型装修”和“营房及宿舍用品”；再以“营房及宿舍用品”为例，第四层预算开支分类包含“员工宿舍”和“其他”等年度预算。⑦各公共部门的财政预算项目将按照上述的分类进行登录，因此澳门财政预算开支列明相对较为统一与完整。但由于上述预算文件具有一定的专业性，对于预算信息的理解方面，普通市民未必能充分掌握和了解。澳门政府亦未有针对特区财政预算进行宣传推广及教育，每年政府只在公布特区施政报告文件的同时，以附件的形式附上有关该年度的整体财政预算。因此，从预算法案发布的渠道、时效性、预算信息的完整性及社会大众的解读性等方面作评估，澳门政府财政预算具有一定程度的向内透明度。 （四）向外透明度：澳门社会大众和议会参与预算制定情况 澳门财政预算编制流程主要由政府各公共部门、其监督实体、行政长官、经济财政司司长主导及规划。在特区财政预算制定之前，各公共部门，包括财政局，以及一些财政行政自治的部门均没有为翌年的预算开支向社会大众进行公开咨询与讨论。因此，社会大众并没有在预算形成草案前，直接参与及影响财政预算内容的制定。再者，虽然部分澳门立法会议员是由公众以直选的形式选出，作为其民意及利益代表在议会上表达公众对政府的诉求，以及监督政府财政资源的运用和规划；但是，每当行政长官把财政预算法案和非经常性开支预算等送交立法会时，法案一般将被顺利通过。其主要原因有二：一是《澳门特别行政区基本法》造就了一个“行政主导”的政治背景；二是部分议员在立法会表决前已提前参与了某部分的政策与预算法案的制定。可是，澳门财政预算制定的语境，政府与社会之间的互动关系近年渐有改变，法案通过的畅通度和合法性开始受到民间力量的挑战。接下来，本文将对上述三点进行论述。 1.“行政主导”的政治背景有助于推动财政预算法案的通过 按照《澳门特别行政区基本法》第五十条第七款，行政长官有权力委任立法会议员。政府领导亦与一些澳门势力较大的社团关系密切，例如工联、街总、妇联、中华总商会等。在实际的政治环境下，行政长官是澳门传统商业大家族及爱国社团的代表人物，与势力社团关系密切，双方一直以互惠互利的方式存在（娄胜华，2004）。从法制的角度来看，有意参选行政长官的人士需要透过行政长官推选委员会推荐才能报名参选，推选委员会是由各界社团的代表者所组成。因此，成功就任的行政长官，在当选前必须得到各势力社团领袖的支持。另外，势力社团亦需要政府资金来壮大及维持社团地位，大部分具有影响力的社团领导亦会参与立法会直接或间接选举成为议员（蔡永君等，2013）。因此，从立法会议案表决的角度分析，以社团政治精英领导为主的间选议员基于上述的原因，他们将透过法案或预算案的“赞成或反对”来表达对行政长官的“政治支持”，以确保其社团自身的利益；《澳门特别行政区基本法》亦赋予行政长官权力委任立法会议员。因此，每当行政长官提出财政预算案、法案或追加的预算法案时，立法会上将有足够的赞成票数通过，作为市民代表的立法会，议会对年度预算案以及追加预算法案监管能力相对不足，因此向外财政预算透明的程度相对不高。 2.部分议员在立法会表决前已参与了部分财政预算法案的制定 澳门特区政府财政预算案涉及民生各项领域，是市民关注的焦点。直选议员作为市民民意的代表，却难以利用手上的否决权来控制预算案财政资源分配的内容。由于澳门属社团社会，政府在公共政策及预算制定时将咨询一些传统的社团代表，探讨翌年度的施政重点与相应的资源配置等的意见；⑧因此，部分委任和间选议员已提前参与了公共政策的制定并影响了预算案中财政分配的结果（蔡永君等，2013）。在上述的政治背景下，行政当局的财政预算法案一般都能在立法会上被顺利通过。由此可见，对于现时澳门财政预算制定过程及结果，公众参与及影响能力相对较低，公众与政府在财政预算制定方面的交流讨论程度不足。因此，向内财政预算透明的程度相对不高。 3.澳门财政预算法案的制定、政府与社会协调的语境发生改变 在澳门财政预算法案的制定过程中，社团利益代表扮演着重要角色。一直以来，澳门社团在回归前扮演着团结华人、利益整合等角色（陈震宇，2011），并相对成功地团结了当时澳门居住的华人社群，他们在回归后亦继续扮演上述角色。可是，袁持平和刘天权在潘冠瑾对社团体制变迁的研究基础上，指出澳门社团功能特点由回归前社会管理功能强、民众联系强及政治参与能力较弱，渐渐演变为社会管理功能弱化、民众联系弱化及政治参与形式化的情况（袁持平等，2014）。社团领导代表的利益整合及代表功能不断弱化，不同利益代表的新社团开始建立及出现，亦间接提升了社团之间的竞争。传统社团透过不断举办活动、把资源投放社区民生等措施来维持其社团在澳门的影响力，这些举措均需要政府财政方面的支持（娄胜华，2004）。因此，社团领导为主的间选议员对于政府所制定的财政预算案、法案或追加的预算等法案，能否充分扮演其社团界别利益整合、表达代表，以及作为立法会议员监督施政的角色，近来已渐渐成为了一大疑问。 2014年5月，特区政府在审议《候任、现任及离任行政长官及主要官员的保障制度》法案的过程中，触发市民强烈回响。由此可见，近年澳门拥有绝大部分相同价值取向的社会成员对公共政策的影响力日渐增加；他们往往透过上街集会、游行等方式来表达对政府施政、公共政策的规划及财政资源配置的利益诉求。这一事件使社会开始反思间选与委任议员在民意代表整合，以及与政府行政当局之间的角色关系。由此可见，澳门财政预算法案的制定于近年渐有改变。上文所详述的使政策、预算法案顺利制定的两个原因，虽可保障公共政策及相应的资源分配能按照政府构思的方向来制定，但在财政预算法案的民间认受性方面却备受挑战。因此，在财政预算制定与形成的过程中，除了需要关注现行社团、商界政治精英代表的态度和价值观之外，还需要顾及拥有相类似价值观且占社会大众绝大部分的群体利益。这类群体对民生诉求及利益表达、整合与落实也是相当重要的，即其对财政预算资源分配的期望，政府亦需要作充分的了解。 （五）澳门财政预算透明度的综合评估 首先，从政府对外发布信息的角度上，澳门财政预算制定过程包括由预算提案至财政预算案的形成、修订整个过程当中，政府相关部门包括财政局等皆没有对外发布相关的预算信息；而预算提案内容的初步资料亦只在政府内部之间流通。虽然在政府架构中，下级对上级的财政预算资料的统一性、完整性较高，具有较高的内部垂直，即向上预算透明度；但是从整个财政预算的形成、制定及执行评估的过程来看，社会大众只能透过行政长官发表施政报告，获得最终整体的公共部门财政预算信息。特区政府在发表施政报告内容时并未列出各部门较为详细的财政预算项目资料，因此，向下预算透明度程度只属一般。 其次，从财政预算公开内容角度分析，虽然澳门财政预算出版物内刊载的预算开支分类明细列，相对较为详细；但是，由于这些财政预算分类项目具有较高的专业性，因此一般市民在审视各公共部门财政预算开支分类项目时，容易出现政府信息发放内容与市民对内容解读不对称的问题。此外，政府各部门每一财政年度也会修订自身部门的财政预算，这对于公众了解及监督公共部门财政预算和执行上增加一定的难度，因此向内的预算透明度不算太高。另外，在财政预算执行方面，各公共部门可对其预算项目金额进行修订，透过财政局汇总以及其监督实体审批后呈交立法会审议；这些修订一般能在立法会上获得足够的赞成票数通过（蔡永君等，2013）。这充分体现了特区政府行政主导的特色，亦反映了立法会议员对财政预算内容的影响力相对较低。最后，在财政预算执行评估环节上，澳门财政局及审计署每年分别以刊登年报以及刊印审计报告等形式，向公众公开年终报告和审计报告的相关资料。这可见澳门财政预算制定、执行以及事后评估环节上，预算编制的透明度比事后评估的透明度要低。总之，澳门向外财政预算透明度相对较低。 综合上述，现时澳门财政预算制定过程及结果上，澳门立法会议员和公众对财政预算制定影响及参与程度相对较低，财政预算的相关问责制度仍有待建立。但整体来说，澳门财政预算信息内容发布的完整性较高，且公开的渠道亦较为多元，政府内部层级之间的财政预算透明度亦相对较高，但是在财政预算编制过程当中的预算信息公开、财政预算追加等环节的透明度则仍有待加强。 五、澳门特区财政预算信息公开透明程度完善的思路 上文从澳门财政预算信息对内及对外发布的维度、信息完整性、发布时效性等进行财政预算透明度分析，结果发现了政府内部财政预算信息具有较高的向上/垂直透明度。另外，从政府财政预算信息发布的角度上，整个财政预算制定过程当中的信息公开以及透明程度仍然有待提升。基于上述的分析结果，笔者现提出一些提升澳门财政预算透明度的建议。 （一）加强财政预算信息公开的精细性和科学性 目前，澳门公共部门的财政预算内容、金额登录具有一定的统一和具体格式，而财政预算分类上亦分为四层，预算资料具有一定的精细性。但是，在现时财政预算金额制定上，各公共部门并没有对预算项目金额提供其金额水平决定的依据和理由。因此，笔者在此建议政府相关部门可以在财政预算的第一层分类上，即为所有下层分类的总预算金额上，加入预算金额水平决定的依据说明和考量因素等。此举除了加强政府领导层和监督上级了解各部门每一大分类预算开支的依据外，亦可加强预算项目开支数字的科学性和合理性。 再者，对于现时各公共部门财政预算登录的工作人员方面，特区政府可对其进行加强规范会计、预算登录标准等培训的工作，并积极提升预算制定及登录人员对预算执行率的认知，以改善预算执行率低的问题。笔者亦建议特区政府投放财政资源于提升预算透明度方面的工作，例如改善财政预算人员人力资源不足问题，加强财务、法律和会计等方面的专业培训，完善网路设施等硬件设备，以科学化手段改善预算编制的质量等。同时，笔者建议各公共部门尤其是财政局，定期参考国内外最新公共部门预算制定的流程、登录格式、预算金额水平的决定等，加强澳门特区政府与世界各地财政部门预算编制、会计和审计等领域交流，以提升澳门特区财政预算制定的科学性和精细性。 （二）提升社会大众对澳门财政预算信息的了解与认知 由于公共财政预算资料涉及会计、财务等专业领域，其预算分类及计算属专业性信息，社会大众在不具备相关的专业知识的情况下，一般未必能完全了解每项预算分类的定义以及执行情况。我国国务院于2007年发布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，正式对各级政府信息公开行为作出明文规定。“十二五”规划把政府预算透明公开作为一项重要措施来推进（孙玉栋等，2012）。在此基础上，国务院又于2013年10月15日发布《国务院办公厅关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》（下称《意见》），⑨提出相关的优化建议及措施。其范畴包括进一步加强平台建设、机制建设以及完善保障措施。其中在加强机制建设方面提出四点：健全舆情收集和回应机制、完善主动发布机制、建立专家解读机制和建立沟通协调机制。这些措施都为进一步加强我国各级政府财政预算透明度的执行与实践提供了明确的方向，特区政府相关部门亦可参照国家上述的指引性文件，逐步推行提升澳门财政预算透明度的工作，并从社会公众参与的角度着手开展相关的工作。因此，笔者在此建议澳门特区政府统一委托学术机构，为各部门进行整体的财政预算编制规划研究，并邀请相关的学者定期以讲座形式，邀请市民大众参加讨论并对财政预算提出意见、看法（孙玉栋等，2012）。此举将有助提升社会公众对财政预算的信息了解和认知。此外，由于财政预算分类定义具有较强的专业性，政府相关财政部门亦可与社团合作，透过社团举办一些活动，向社会大众宣传澳门财政预算的相关信息，以轻松、趣味的手法吸引公众，提高公众对澳门财政预算信息以及相关法律依据的关注和认识。 （三）提升社会大众对财政预算制定的关注、参与和满意度 由于现时特区政府并未建立一套财政预算问责的制度，因此特区政府有必要提升社会大众对财政预算满意度，以体现特区政府管治施政的合法性。笔者于上文建议政府以讲座形式就财政预算问题与市民大众互动，一方面能为学术机构提供第一手民意的资料，另一方面亦可透过科学化、系统化的民意资料整理，为各政府部门财政预算提供更扎实的理据。政府亦可透过委托研究机构，进行了解澳门市民对财政预算内容满意度的相关研究，收集整理的研究结果亦可以作为每个公共部门制定翌年预算金额的参考资料；而政府内部领导层，尤其是经济财政司司长更应加强其专业性指导的角色，使财政预算的规划更符合澳门未来社会经济的发展，发挥公共财政政策资源配置（the allocation of resources）、提供及分配公共物品与服务（the distribution of goods and services）、总体经济的稳定（the stabilization of the broader economy）、保障就业以及促进经济增长的功能和作用（Buchanan，2000）。 再者，现时澳门居民在公共政策的参与、利益表达的内容日渐多元化、形式亦渐趋多样化（娄胜华，2010）。未来澳门公共政策、财政预算的形成及制定语境已渐渐走向动态的模式。特区政府在财政预算环节的制定上亦必须留意到上述的趋势。在新兴社团、多样化民意表达的挑战下，政府必须透过与民众建立有效的沟通渠道、公开咨询、政务、财政预算信息公开透明等措施，对相关政策、法案以及财政预算资源分配进行有效的民意收集。现时特区政府需要加强社团作为官民沟通桥梁的角色，渐渐把澳门主流民意因素引入决策形成与制定过程当中，以科学的角度不断审视未来澳门公共政策形成及制定的语境，以免使澳门各界和群众之间、政府与社团之间的关系进入撕裂的局面，导致出现管治合法性危机（蓝志勇，2009）。 （四）加强独立部门对财政预算的监督 自澳门特区政府成立以来，已设立独立的审计部门。审计部门直接隶属行政长官，并对公共部门的账目进行独立的公共账目审计。现时审计署就公共部门预算执行率、公共会计账目进行审计，相关的年度审计结果会向社会大众公开。笔者建议各公共部门必须把上述年度审计结果、审计署对预算执行、编制流程等改善建议列入翌年预算编制的考量因素，同时也应加强审计署对各部门财政预算的编制、执行评估的独立监督功能。政府财政预算信息对外发布，必须与传媒有充分的合作，以确保财政预算信息发布的准确性和时效性。传媒也要发挥监督政府财政预算制定及执行的作用，以提升社会对财政预算监督及参与的程度。 总之，在澳门财政预算编制的规划、形成等过程中，除相关预算信息发布、公开透明度有待进一步加强外，公众对公共财政预算制度的认知程度也有待提升。未来特区政府相关财政部门必须密切留意公共政策制定的语境变化，主动透过公开咨询与公众就财政预算、资源分配方面与市民、社团进行互动交流。特区政府也需要加强社团对整合民生利益、政策意见和社会管理的能力。然而，特区政府在财政预算制定的过程中，亦有必要逐步提升社会大众对财政预算的关注以及参与程度，并在公共财政资源分配的过程中，把社会大众的民生诉求列入资源分配考量之中，深入了解大众对公共财政预算的满意程度，从而提升及确保澳门特区政府管治施政的合法性与威望。 ①“中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要”内容中，对澳门的发展定位为“世界旅游休闲中心”，参见http://big5.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/test/2011-03/16/content_1825941.htm。 ②参见《澳门特区政府入口网站行政长官2014年施政报告》，http://portal.gov.mo/web/guest/info_detail?infoid=280918。 ③各部门监督实体包括：行政长官、行政法务司司长、经济财政司司长、保安司司长、社会文化司司长、运输工务司司长。 ④参见《澳门特别行政区财政预算的组成、内容及编制规则》，http://bo.io.gov.mo/bo/i/2011/21/despce_cn.asp#121。 ⑤参见《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第50条第14款及第64条第4款。 ⑥参见行政长官明日发表施政报告，http://www.gcs.gov.mo/showNews.php?DataUcn=73907&PageLang=C。 ⑦参见澳门特别行政区财政预算二零一三财政年度报告。 ⑧尤其在施政报告发表前，行政长官都会在特首办公室接见相关社团领袖，与有关社团探讨翌年度的施政重点与相应的资源配置等的意见，参见http://www.gcs.gov.mo/showNews.php?DataUcn=73907&PageLang=C。 ⑨参见国务院办公厅关于进一步加强政府信息公开响应社会关切提升政府公信力的意见.http://www.gov.cn/zwgk/2013-10/15/content_2506664.htm。标签：财政预算论文; 公共部门论文; 行政长官论文; 预算执行论文; 预算调整论文; 部门预算论文; 政府信息公开论文; 预算论文; 信息公开论文; 立法原则论文; 财政制度论文; 国家部门论文; 财政局论文;