长三角地方政府间竞争与协作关系的生成研究，本文主要内容关键词为：地方政府论文,竞争论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
研究中国改革开放后地方政府的变革与发展，长三角地区是一个典型的范例。一般认为，在改革开放后的地方政府变革与发展中，中央起到了主导性的作用。的确，在观念变革和社会开放方面，是由中央做出了设计并加以推行的，然而，具体来看地方政府的变革，则可以发现，是由两个方面的力量推动的：其一，来自于中央的改革路线和方针政策的推行；其二，来自于社会封闭性的打破和人、财、物的流动对地方政府构成的压力。就长三角地区的情况来看，后一方面的力量发挥了更大的作用。所以，总体来看，正是由于发展的动力来自于这一地区的社会之中，才使长三角地区地方政府的变革与发展在改革开放这样一个大时代中没有表现出大起大落的状况，而是让快速的变革和发展走在平稳的道路上。也就是说，长三角地区在改革开放的过程中所表现出来的是社会力量对旧的政府模式提出挑战，而政府则对社会发展的新要求及时作出了回应。本文所考察的是改革开放初期长三角地方政府为适应社会发展要求而进行改革的历史过程，着重研究地方政府如何在中央和社会的双重压力下而实现的变革。其中，地方政府间竞争与协作关系的生成，则是我们考察的重点，在我们把握了长三角地区地方政府间竞争与协作关系这两个维度后，它的持续演进过程也就完全可以在逻辑展开中加以认识。 一、改革开放初期的长三角社会 对于中国社会来说，改革开放是一个转折点，长三角地区也是在改革开放中迎来了发展机遇。在计划经济时期，中国实质上仍然处在农业社会的历史发展阶段，由于社会缺乏自主意识，政府与社会之间主要是一种“命令—服从”的关系。此时，政府使用行政指令而对社会实施一种封闭式的管理，逐级形成了以行政区划为基础的管理单元。也就是说，管理是依据垂直的线索进行的，而横向的政府间关系则是隔离的。因而，长三角地区的省市之间也是相互隔离的，表现出政府对社会的封闭式管理。然而，从20世纪70年代末80年代初开始，长三角地区开始进入从计划经济向市场经济转型的过程，这也是从农业社会向工业社会转变的过程，它推动了社会的整体性变革和结构性变迁。很快，长三角地区就兴起了“城镇化”运动，这也是中国社会最早进入城镇化运动中的地区。城镇化既改变了社会结构，也改变了社会的性质，促使由熟人社会向陌生人社会转变，个体利益意识和权利意识也都开始觉醒，表现出了对政府依赖感的逐渐消减，包含了某种要求打破政府以行政区划为前提的封闭式管理的冲动。 可以认为，长三角地区在改革开放后一直走在市场化、城镇化和工业化的前沿，正是在这一地区，最早提出了“进城务工”、“兴办企业”、“发展市场经济”等方面的要求。所以，当改革开放甫一发动之时，这一地区就萌发出了要求打破计划经济束缚的冲动，在私营企业、乡镇企业的基础上开始寻求自主发展的空间。在改革开放的初期，虽然全国各地都在推行联产承包责任制，但这一地区却出现了大量的私自(在当时也是非法的)将承包地转让给外地人耕种的现象，甚至出现了连片土地撂荒的问题。这是中国式的“人摆脱土地束缚”的做法，其结果则是在长三角地区率先出现了人的流动，人的流动又促进了物的流动，而兴办企业则促进了资金的流动和商品的流动，特别是提出了建立市场经济的要求。逐渐地，经商办企业成为这一地区的时尚，而兴办企业所带来的人、财、物的流动又直接地对计划经济体制下的地区隔离形成挑战，一场自下而上的突破行政管理区划的运动开始激荡，经商活动不仅无视行政管理区划，而且向各个方面渗透，呈现出长三角区域一体化的趋势。 长三角地区社会流动性较强是有着深厚的历史根源的，或者说市场经济最先在这一地区兴起是与这一地区悠久的文化传统以及行为方式、生活方式相联系的。就这一地区来看，民众有着浓重的经商意识，虽然在计划经济条件下国家对社会采取了严格的封闭式管理，但是，自发的、分散的民营经济一直未能绝迹，只要政府的管制稍有松懈，市场活动就会呈现出活跃的景象。甚至可以说，历史上的长三角地区存在着经商文化的基因。也许得益于农业社会历史阶段中的水路交通便利，由江苏南部、上海、浙江大部分地区所构成的这一区域一直呈现出社会流动性较强的特征。当然，农业社会中的社会流动是缓慢的，是迁徙式的，主要是不以商品的流通为目的的，这与现代社会中的流动有着实质性的区别。但是，我们也看到，即便同样处在农业社会的农耕文化时代，长三角地区相比其他地区的人们也有着更强的经商意识。如果说其他地区往往因为灾荒、瘟疫、战乱等而出现被动性的流动，那么，在这一地区，主动而且灵活的社会流动显然更强。一方面，是出于经商的需要而引起社会流动；另一方面，这种社会流动又培育起了商业文化和商业精神。所以，在吴越文化中，逐利要求和商业意识是最为重要的构成部分。 客观地说，长三角地区在历史上是一个人口密度很大、耕地资源严重不足的地区，因此，这一地区的人们必须开拓出传统农耕之外的生存方式，那就是经商。正是生产方式、生活方式以及谋生手段的长期历史积淀，使长三角地区形成了经商传统与经商意识，并凝结成了一种无法阻断的商业精神。在计划经济时期，特别是在“文化大革命”期间，经商行为以及从属于交换活动的小规模商品生产曾经被作为“资本主义尾巴”而欲割除，然而，这种从农业社会保留下来的文化传统却深藏于这一地区人们的心理结构之中，成为有着生命力的种子。伊波特里·丹纳(1963：353)提出，“不妨把一些大的民族，从他们出现到现在，逐一考察；它们必有某些本能与才具，非革命、衰落、文明所能影响。这些本能与才具是在血液里，和血统一同传下来的……在祖先身上显露的精神，在后代子孙身上照样会出现”。这就是深深烙印在劳动人民身上的区域文化性格，于潜移默化之中影响着长三角地区人民的心理结构和行为模式，随着改革开放提供的适宜的环境和土壤，传统商业文化催生出的社会结构迅速破土而生。 大致从20世纪70年代初期开始，虽然计划经济模式不断地得到强化，但在长三角的大部分地区，尤其是苏南、浙江东南部，就已经开始出现了诸多家庭作坊、社队工业、个体经营企业，只是因为受到压制而无法在规模上得以扩展。可是，这些个体经济以及以集体经济名义出现的商品生产和经营活动，对政府的封闭式管理提出了挑战。所以，长三角地区的经商文化对于推动这一地区的市场化发挥了重要作用。长三角地区乡镇企业、家庭工业能够在改革开放初期如雨后春笋般地成长起来，是应当从其文化中去加以理解的。如果说珠三角是在改革开放后得益于国家的特殊政策支持的话，那么，长三角地区则是有着更大的内生动力，而改革开放的观念为这种内生动力的释放提供了空间，以至于国家政策反而显得是为了适应这一地区的发展要求而对经商活动的确认。在一段时间内，长三角地区乡镇工业、家庭工业迅速崛起，甚至比得到国家特殊政策支持的珠三角地区表现得更加优异。如果对长三角和珠三角两个地区改革开放初期的情况进行比较的话，可以说，珠三角主要是由国家政策和外资驱动的，而长三角地区打破计划经济并走向市场经济的原初动力，则来自深蕴于这一地区的商业文化以及国家政策对商业文化的激活。正是在农业社会的历史阶段中就已经孕育出的商业文化，使长三角地区的人们捕捉到了改革开放的风向，并用实际行动促使这一地区走在了改革开放的前沿。从这一地区改革开放初期的发展来看，首先表现出的是人们摆脱土地束缚的强烈要求，四处寻求商机，而政府则及时地对之加以确认。这就是长三角地区走向社会主义市场经济的特殊道路。 二、政府与社会的改革互动 长三角地区在改革开放过程中的每一步前进路程都可以说是得益于这一地区固有的商业文化传统，或者说，国家改革开放的政策使长三角地区历史文化中的经商意识苏醒了，从而使计划经济体制压抑下的巨大能量释放了出来。显然，改革开放的重要意蕴在于开放，在珠三角地区所表现出来的是打开国门对外部开放，而在长三角地区则首先表现为社会的开放，是由于社会的开放而打破了政府的封闭式管理。虽然这两种开放模式可以产生殊途同归的效果，但是，长三角地区的开放则是根源于它自身的内在动力。我们知道，作为改革开放标志的党的十一届三中全会决议包含着把一切有利于解放社会主义生产力的经济形式和经营方式纳入国家经济建设体系中来的思想。在1981年的《中共中央、国务院关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》中，更加明确地指出，在社会主义公有制经济占优势的根本前提下，实行多种经济形式和多种经营方式长期并存，这是我党的一项战略决策，绝不是一种权宜之计。1984年，《中共中央关于经济体制改革的决定》提出要发展社会主义商品经济，要突破把计划经济和商品经济对立起来的传统观念。这些方针政策既为长三角地区经商文化的复活提供了空间，又发挥了诱发功能，使计划经济时期因为受到压抑而沉睡的经商意识和个体意识得以苏醒，人、财、物的流动也因此而开始呈现出活跃的景象。 可见，改革开放后，国家开始探索适应社会主义商品经济发展的社会管理模式，以挖掘并激发长期以来一直受到抑制的社会力量，使其成为激活社会主义生产力的细胞。在国家政策的激励下，特别是在商品生产的环境和空间得以形成的条件下，长三角地区的家庭作坊逐渐从以家庭或者家族为单位的生产和经营模式向民营企业转型，市场经济的雏形也开始展现了出来。这样一来，对政府职能提出了新的要求，一方面，迅速涌现出来的个体经济要素要求在市场中寻求生存和发展空间，倾向于逃避政府对它的管制，而且政府也没有能力去实施对它的有效管理；另一方面，诸如乡镇企业等集体经济要素也提出了生产和经营的自主权要求，即要求按照市场原则去进行生产和经营，渴望政府放松对它的管制。在这种情况下，改革开放的课题就触碰到了政府自身，即要求政府通过转变职能进一步开放各种经济要素的生产和经营空间。这就是1982年开始的第一波政府改革。 也许人们会说中国政府的改革是一场自上而下的运动，但是，就政府通过转变职能去推进政企分开和扩大企业自主权而言，其中是否包含着对各经济要素要求到市场中去寻求发展机遇的愿望的承认和肯定呢？如果答案是肯定的话，就会清楚地看到，中国政府改革的核心主题就是向社会放权，给予社会更多、更大的自主权。而在这一主题破题之时，长三角地区所呈现出来的社会开放性和流动性是否在国家改革开放的方针政策形成中发挥了作用？我们认为，答案应当是肯定的。事实上，在80年代初期，长三角地区产生的几种市场化经营模式都得到了广泛关注，包括倚重家庭企业和民营经济的温州模式、以发展乡镇企业为代表的苏南模式等，都在国家改革开放方针政策的形成中发挥了重要作用。 中国改革开放的总体进程其实是政府与社会的互动过程，当我们需要指出是什么因素对计划经济体制提出了挑战和造成了冲击时，视线自然地就会落到长三角地区个体经济要素上来。当然，在改革开放初期，长三角地区的个体经济要素还显得非常弱小，但是，它对于社会的开放性和流动性的生成来说，则包含着巨大的能量，不仅能够突破行政区划的边界，而且率先在长三角地区造就了一个统一的市场，进而向全国范围拓展。这对于依据行政区划而实施社会管理的政府管理模式来说，无疑是一个巨大的挑战。所以，中国政府的改革应当被看做是迎接这种挑战而对自身的调整。在此意义上去认识长三角地区，可以认为，它对中国改革开放的贡献是应当得到肯定的。 改革开放后，长三角地方政府最先迎来了一个日趋开放而活跃的社会，面对正在形成的市场，政府感受到了计划经济体制及其管理方式无法适应社会发展的问题，因而有了改革政府的要求。但是，地方政府的改革必须在中央政府的统一规划和部署下才能得以开展，所以，长三角地区要求政府社会管理模式变革的压力是被传递到了中央政府后才转化为政府改革步骤的。尽管如此，我们还是看到，长三角地方政府因应社会要求而主动地在改革方面作出了自己的探索，并形成了学术界所津津乐道的各种模式。例如，浙江地方政府较为崇尚“无为”而治，而苏南则形成了“强政府”模式。这反映出地方政府能够从实际出发而对自身的管理方式进行调整，根据经济、社会发展的要求而转变职能。总之，在改革开放初期，长三角地区的地方政府走出了一条适应改革发展的道路，用实际行动回应了市场化、个体意识生成、社会开放度提升和流动性增强等方面的要求。长三角地区在政府与社会之间在改革开放中的互动是最具有代表性的范例。 三、地方政府间竞争关系的生成 长三角地区的开放性以及在人、财、物等方面的流动性的增强，不仅把政府与社会拉入一个互动的改革过程之中，而且提出了重塑地方政府间关系的要求。在严格的意义上，计划经济时期并不存在横向的政府间关系问题，一切管理行为都是在纵向的维度中展开的，仅存在着单向度的垂直政府间关系。也就是说，在全国一盘棋的计划经济时代，地方政府事事听命于中央指令，很少考虑地方的特殊性。这样一来，无论是在“条条”上还是在“块块”中，所采取的都是封闭式管理，地方政府不仅没有自主性，而且基本上不会遇到需要通过自主决策和自主行动去加以解决的问题，更不用说地方政府会遇到需要通过横向合作去解决的问题了。与全国一样，长三角地区也是由行政区划主导的地区，行政区划中的每一个地方政府既是经济主体也是政治和社会管理主体。 这种状态也被称为“全能政府”。实际上，它可能恰恰是“无能”的政府。因为，它没有自主解决问题的能力，一切问题的解决方案都已经存在于中央指令的预设之中了，地方政府只需要听命于中央指令和服从中央意志就行了。然而，改革开放后的情况发生了根本性的变化，特别是在长三角地区，因为社会的开放和人、财、物的流动而使社会变得复杂起来，地方政府所遇到的特殊性问题迅速增多，这就迫使地方政府必须独立自主地去解决问题。更为重要的是，地方政府获得了地方意识，需要在执行来自中央政府的各项政策时也考虑到地方的需要和实际情况，需要从单纯的政策执行者角色转化为决策者，即根据地方经济、社会发展的需要去制定相关政策和采取相关行动。同时，商品生产和经营活动又是受社会需求驱动的，往往没有行政区划的边界。因而，因商品生产和经营活动而引发的问题也是某一地方政府无法单独解决的，必须通过地方政府间的协调去加以解决，正是在这一条件下，生成了横向的地方政府间关系。 剖析地方政府间关系，可以看到这样一个逻辑：首先是在商品生产和经营活动中生成了自由意识和自主要求，然后是自由意识和自主行为引发了社会的流动性，再是社会的流动性促进了社会的开放，进而推动了政府间的相互开放，生成了地方政府间关系。对于一个人来说，如果没有自主性，也就没有实质性的与他人间的关系。政府亦如此，地方政府的自主性可以说是政府间关系生成的前提。如前所述，在商品生产和经营活动所带来的市场化过程中，长三角地方政府开始变得既要认真领会中央改革开放的方针政策，又要直面本地的具体问题，并独立自主地解决这些问题。所以，在改革开放初期，在长三角地区的社会层面上出现了利益意识，而在政府层面则是独立自主地去解决问题，也可以说是行政自主性的获得。正是这种行政上的自主性促使地方政府尝试建立竞争与协作关系。特别是到了20世纪90年代，当中央政府以GDP为标准去考核地方政府时，把地方政府的自主性推上了竞争的轨道，地方政府间关系演化成了一种竞争关系。事实上，从长三角地区情况看，早在改革开放初期，在GDP标准尚未得以推行时，地方政府间已经开始形成一种竞相发展地方经济、相互抗衡的局面。在某种意义上，把GDP标准用于中央政府对地方政府的管理过程中也是建立在承认地方政府自主性这一前提下的。 地方政府自主性的真正获得源于财政体制改革，可以说，在实行“财政包干体制”的过程中，地方政府间的关系呈现出了激烈竞争的局面。我们知道，1980年、1985年和1988年，中央进行过三次财政体制改革，分别推出了“划分收支，分级包干”、“划分税种、核定收支、分级包干”和“财政大包干”三种财政包干体制，从原先的中央“统收统支”改变为对地方政府放权让利的“财政大包干”，地方政府因此而获得了自主空间，而地方政府间却也开始成为相互排斥的利益主体。也就是说，“在一定程度上，由于中央政府的权力下放，地方政府有了更多的自主权后，地方上形成了一定的‘诸侯意识’，从而违背了中央关于理顺政府与社会关系的精神，表现出这样一种状况，那就是来自地方政府的诉诸行政行为的社会控制反而有增长的势头”(张康之，2014a：194)。本来，商品生产和经营要求突破行政区划的边界，对建立在行政区划基础上的封闭形成了冲击，为了适应这一要求，政府应当放松对社会的控制，然而，由于地方政府转化为了竞争主体，横向的政府间关系变成了相互排斥的关系。结果，地方政府也就有着强烈的对行政管辖下的商品生产和经营活动加以干预的冲动，希望通过控制而把地方经济发展的成就计算到政府业绩之中，而且，在财政包干体制下，也确实能够获得非常实惠的经济利益。 可见，“财政包干体制”使地方政府的自主意识得到了增强，而政府间的竞争关系也正是在这一时期开始形成，并在其后的GDP指标考核中，进一步地强化了地方政府间的这种竞争关系。有学者认为，“在转轨发展的大国经济中，影响资源和要素流动的复杂因素，也是最有可能影响某个地区发展的因素有两类：一类是那些自然和技术的因素，如地形地貌、交通运输、基础设施等；另一类是制度、体制、机制、政策等人为的障碍因素”(刘志彪，2014)。就长三角地区而言，自然和技术方面的因素基本上是具有同质性的，在财政包干体制下，地方政府间因为自然和技术方面因素的同质性而使后一类障碍因素凸显出来，竞争关系变得更加紧张，竞争行为也极其激烈。在地方政府间的竞争关系中，相互排斥的利益取向决定了它们都努力实施对地方经济、社会发展的有效控制，产生了地方保护主义。陈瑞莲等学者(2012)在对珠三角等区域实证研究的基础上得出结论，认为行政区行政是“基于单位行政区域界限的刚性约束，民族国家或国家内部的地方政府对社会公共事务的管理，在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态”。这种治理形态表现为：一方面，地方政府对其管辖下的行政区域中的一切活动都实施超强的管理和控制；另一方面，地方政府采取地方保护主义，对非管辖地的经济利益和社会发展要求加以排斥。也就是说，由于地方政府间竞争关系的形成，行政区域的封闭性又以另一面目出现了，这就是地区封锁。 总的说来，三个方面的因素决定了长三角地方政府间的关系表现出了竞争的属性：其一，改革开放使地方政府产生了地方意识，获得了自主性，因而，能够以竞争主体的形式出现；其二，“财税大包干”使地方政府可以在管辖区域的经济发展中获得某些利益，以至于强化对管辖区域的封闭式管理使那些利益不因市场的开放性和流动性而流失；其三，地方的经济、社会发展是政绩的反映，在中国的干部人事体制下，获得比相邻行政区域更好的政绩显然成了地方政府领导以及全体官员的追求。由于这三个方面因素的驱动，长三角地方政府间关系在改革开放初期自然而然地以竞争关系的形式出现了。如果对此加以评价的话，我们认为，在特定时期，这种竞争关系并不必然是消极的。现实也证明，就这一时期的经济发展来看，可能正是得益于地方政府间的这种竞争关系，长三角地区才出现了经济腾飞的景象：1985年，江苏经济总量首次超过上海；1987年，浙江也超过上海。但是，由于地方政府间的竞争关系，也使同处于长三角的地方政府间本应拥有的合作关系受到漠视。比如，有关研究发现，江浙为了保持竞争优势，对区域协作一直持有保守态度，江浙加入上海经济区至少有“五怕”：“一怕上海工业污染转移；二怕以大吃小，怕上海吃掉自己优势行业和产品；三怕‘去肥存瘦’，影响全省经济发展；四怕削弱农业基础；五怕财政收入减少”(高渊，2003)。这就是20世纪80年代长三角地方政府竞争关系的真实写照。但是，随着经济、社会的发展，特别是随着市场经济体制的确立，地方政府间的竞争关系也呈现出了诸多消极的方面，从而需要通过协作关系的建立来矫正竞争关系的消极性。 四、地方政府间的协作关系 本来，竞争就是与协作共在的，“市场经济是具有两面性的。在近代以来的整个历史阶段中，市场经济制造和促进了竞争活动，凸显了竞争的调节价值。但是，由于它所拥有的社会化大生产的性质，又决定了它包含着合作的内涵”(张康之，2014b：80)。我们需要看到，只有恶性竞争才会排斥协作，合理的、正当的竞争关系的另一面应当是协作关系。在行政的逻辑中，改革开放后长三角地区呈现给我们的是竞争关系的生成，然而，在商品生产和经营活动不断突破行政区划边界的条件下，地方政府间的竞争关系又受到边界开放的质疑，虽然商品生产和经营活动的主体处在某个行政区域中，而其活动则要求摆脱行政控制的束缚，事实上也会无视行政区划的边界而自由流动。这样一来，地方政府就必须通过协作的方式去应对社会流动带来的各种各样的问题。因而，协作意识也适应这种要求而开始在长三角地方政府间生成。 在计划经济时期，由于社会结构单一，地方政府行政管辖区的边界是封闭的，因而形塑出了一种简单的、确定性的社会形态。在这种封闭空间中，政府仅凭行政手段就可以实现社会控制，并获得确定性的社会秩序。然而，当商品生产和经营活动突破了行政区的界限时，人、财、物的流动则使社会呈现出开放的特征，结果，社会的复杂性和不确定性也随之上升，并使原先通过行政手段营造的社会秩序难以为继。也就是说，发生在某一地方政府管辖区内的事情往往是与另一地区联系在一起的，地方政府已经无法凭一己之力而实现对管辖区的全面控制，以至于地方政府间必须在竞争关系中增加协作来共同解决问题。例如，太湖流域污染治理、人口流动带来的户籍及治安管理、区域危机事件管理等，都提出了政府跨界管理的要求。特别是各种涉及利益协调的问题，都需要地方政府之间去协作应对，这就是市场经济的逻辑。虽然在改革开放初期，社会主义市场经济尚未成形，但长三角地区的商品生产和经营活动已经将市场经济的这一逻辑展现了出来，促使地方政府在竞争关系生成的同时也需要通过协作的方式去应对各种问题。可见，一方面，竞争关系使地方政府生成地方保护主义意识，倾向于采取封闭式管理和控制；另一方面，商品生产和经营活动天然地对行政边界采取蔑视的态度，这又迫使地方政府之间必须选择协作的方式去解决问题。 在改革开放初期，政府间的竞争关系根源于行政管理的需要，是由我国政府结构以及权力关系方面的原因决定的。因为，地方政府有着对上负责的惯性，需要在经济增长、社会发展方面做出可见的业绩，以获得上级政府的肯定。因而，在所有方面都会以制胜心态去观察和对待邻近的同级政府，进行比较，寻找差距，以求努力胜出。这就需要实现对管辖区域内的一切事务的有效管理，以营造出可控的局面，从而创造出比邻近同级政府更佳的绩效。同时，由于实行财政包干体制的原因，地方政府的经济利益与当地的经济发展紧密地联系在了一起，特别是在地方政府拥有了较大的财政盈余和较大的财政支配权后，又可以运用经济手段对地方实施有效的管理，积极地刺激地方经济发展，以期取得更大的业绩。正是由于这些原因，使地方政府表现出了对管辖范围的强力控制冲动，产生了与同级政府一比高下的追求。但是，计划经济体制已经被冲击的七零八落，商品生产和经营活动在长三角地区已经呈现出繁荣的景象，而且市场经济的雏形已经显露出来，从而对行政管理逻辑中的封闭式管理和控制提出了挑战。特别是在围绕着商品生产而形成的各种各样的经济组织有了独立自主的要求后，事实上也在商品生产和经营活动中成为独立的主体，使地方政府运用单一的行政手段管理社会的方式显得不再适应。因而，建立在行政区划基础上的地方政府及其管理模式遇到了“管不好”甚至“管不了”的问题。在这种情况下，地方政府又不能放弃其管理责任，更无法抑制自身天然的管理和控制冲动，因而，不得不根据商品生产和经营活动的特点而谋求地方政府间的相互协作。可以认为，20世纪80年代是长三角地方政府间协作意识的生成时期，虽然它是在生产和经营活动的压力下被动地生成的，但对于其后这一地区地方政府间的协作而言，则是重要的一步。 可以说，长三角地区开展协作，是经济、社会发展催生的结果。此时，计划经济遗留下来的老问题，社会边界开放产生的新问题，都需要地方政府共同协作去加以解决。首先，在市场化进程中，企业逐渐成为独立的市场主体，在区域横向联合发展中，企业自主发展使地方政府的行政干预显得不再具有合理性，因而需要打破地方政府管理所造成的隔离，解放联结区域的中介力量。然而，这项工作恰恰需要地方政府之间通过协作共商的方式去加以解决。其次，各地从本位主义出发，低水平重复建设严重，呈现出“大而全”、“小而全”的状况，亟待地方政府协作共商重构产业布局、优化区域资源配置的问题。再次，区域性公共问题的承担和解决也提出了协作要求，例如在能源方面，长三角地区少煤缺电，需要区域传输调配解决；在流域治理方面，太湖流域的防洪、排涝、航运、用水、水产及环境保护等问题涉及多方利益，矛盾较为复杂；在交通问题上，上海、宁波港口有待扩大整合以铺垫出外向型经济承载基础……所有这些问题，都要求地方政府间建立起协作关系。 实际上，改革开放后，商品生产和经营活动已经形成了一种民间协作模式。20世纪80年代，费孝通在江苏调查时就发现，无锡社队的工业发展与上海工业系统之间存在着千丝万缕的联系，“在上海这个工业城市里培训出大批无锡技工；无锡社队工业的发展就靠了这批人回来。这批人与上海各工业系统有种种关系，通得上‘路’。这是他们工业发展的历史传统基础”(费孝通，1988：273)。当时还一度出现了“星期日工程师”的独特现象，上海、南京和杭州大型国有工厂的工程师纷纷利用周末以及放假时间到乡镇企业传授技术。这就是江、浙、沪地区的自发性协作，对于改革开放后初具专业化特征的商品生产来说，它的确发挥了重要作用。既然民间的协作关系已经广泛建立起来，那么，政府也就必须通过开展广泛的协作活动去适应这个已经发生了变化的社会。这是因为，对于一个协作的社会来说，如果没有政府间的协作与其相适应的话，那么，政府就会被置于一个非常被动的局面，甚至会成为社会的对立物。所以，长三角频繁发生的协作活动，又对该区域的地方政府形成了巨大压力，迫使地方政府间建立起一种协作关系，甚至去谋求某种协作机制以处理那些横跨多个行政管辖区域的问题。 五、地方政府开展协作的初步实践 1983年3月2日，邓小平在《视察江苏等地回北京后的谈话》中讲到，江苏工农业生产总值翻一番主要得益于两条经验，其中一条就是江苏“依靠了上海的技术”，并阐发了“加快经济协作区建设”的思想(邓小平，1993：24)。一般而言，市场经济呈现出来的是“竞争”与“协作”两个面相，它说明，长三角地方政府间竞争与协作关系的形成是建立在当时商品生产和经营活动的基础上的，党和国家通过大量的调研活动及时地发现了这一点，并形成了相应的方针政策而对地方政府加以指导，从而使长三角地方政府开展协作探索成为一项自觉的行动。在此过程中，具有标志性的事件是1983年国务院成立了“上海经济区规划办公室”。这一时期，“上海经济区规划办公室”以“规划、联合、协调”为方针做了大量工作，基本上把长三角地方政府纳入了一个完整的协作系统之中，也奠定了这一地区其后开展广泛协作的基础。 当然，在一段时期内，与地方政府间的竞争意识相比，存在着颇为严重的协作动力不足的问题，各地方政府在开展协作的过程中往往处在犹豫不定的状态中，首先考虑的是地方利益，甚至会为地方保护主义行为辩护。比如，上海担心区域联合起来后会形成一个“大摊子”，会使它的任务变得更重，担心影响到它自身实现工农业总产值翻番的任务目标；江苏和浙江则担心把精华地区划入经济区后会对本省经济发展造成消极影响，更担心作为中心城市的上海把技术落后和污染严重的工业向其辖区转移。对于这些问题，党和国家有着积极认识，并出面推动长三角协作关系的建立。1983年6月，国务院召集江浙沪三省市党政领导开会，明确了成立上海经济区的原因和主要任务。可以认为，这次会议是中央对长三角地方政府作出的一次协作动员，而且在这次会议上，长三角地方政府也基本上形成了开展协作的共识。 在中央召集三省市党政领导谈话不久，就由“上海经济区规划办公室”具体协调在上海召开了“上海经济区规划工作会议”，江浙沪党政主要领导分别在会议上发言并表态，表达了对上海经济区的支持态度。经济区八位市领导也分别从地区情况出发提出了更为具体的协作建议。这次会议统一了长三角地方政府的认识，达成了区域协作共识，会议还决定建立上海经济区省市长会议制度，该会议由经济区各地省长、市长以及“上海经济区规划办公室”主要负责同志参加，就地方协作事宜磋商谈判，达成决议。这一制度可以视为长三角地方政府间的初步协商机制，为90年代之后正式协作机制的建立提供了范本。这段时期，上海经济区的辐射范围也不断扩展，1984年年底，国务院决定扩大上海经济区至四省一市(张万清，1987：271)，即从江苏省的苏州、无锡、常州、南通四个市和浙江省的杭州、嘉兴、湖州、宁波、绍兴五个市以及上海，扩大到江苏、浙江、安徽、江西和上海四省一市的全部，1987年，福建也作为上海经济区成员参会并被纳入经济区区域范围。这说明，在经济、社会互动发展的过程中，长三角地方政府间的协作探索行动也得以不断扩展，此时还成立了上海经济区“老区”建设委员会，以加强对口支援以及商品流通互动。 在省、市长联席会议的基础上，这一时期长三角地方政府在协作制度建设方面也产生了重要成果。1985年，经济区省、市长会议在南京召开，作出制定经济区发展战略规划纲要的决议；1986年，在杭州召开的省、市长会议通过了《上海经济区章程》，并同意了课题组形成的《上海经济区发展战略纲要》，规划纲要是“上海经济区规划办公室”会同中央及地方政府各级部门在长期实地调研的基础上形成的，是一份全方位的指导性规划意见，对经济区战略目标、战略重点、战略突破口以及地区布局和经济结构等重大问题都作出了具有可行性的规划设计(上海经济区发展战略课题组，1985)。这份规划纲要可以看做是在地方政府形成协作共识方面达成的一份行政协议，表达出加强协作制度建设的初衷和愿望。然而，1988年，伴随着上海经济区规划办公室的撤销①，长三角的联席会议制度也随之终止，由于多方利益矛盾以及现实因素的影响，这份规划纲要并没有发挥出最初预设的应有作用。 “上海经济区规划办公室”成立之初，确立了五个方面的重点规划领域：能源、交通、外贸、技术改造及流域治理(太湖流域的综合治理、黄浦江整治和长江口开发整治)。长三角地方政府的协作探索也基本上围绕这几个方面展开。协作活动首先从经济领域入手，尤其是在促进企业自主经营和联合经营方面，取得了显著成效。当时，自行车行业的企业联合就是上海经济区的一个试点，它成功地打造出自行车行业的龙头企业和规模企业。这也为这一时期地方政府间的协作提供了某些暗示，那就是优先在改造传统产业、联合打造规模企业方面开展协作。正是在这一示范下，地方政府间的协作范围和内容都得到了不断拓展，并产生了巨大的经济效益。据不完全统计，截至1985年，“上海经济区四省一市签订的经济技术协作项目已超过了16 000项。其中安徽、江西比上年增长四倍多，江苏、浙江增长两倍左右，上海增长一倍多。四省一市从全国各地引进的资金近30亿元”(岳俊彦，1986)。此外，长三角地方政府在协作应对流域治理、能源治理等方面也取得一系列成效，例如江浙沪皖及中央部委的相关部门会同考察太湖流域，编制了《太湖流域综合治理骨干工程设计任务书》，对太湖流域治理提供了方案支持。这些就是长三角地区在改革初期通过地方政府间的协作而取得的显著成就。 由此可见，改革开放初期，长三角地方政府的协作探索主要是建立在非正式机制基础之上的，协作动力一方面来源于社会自主联合发展，即市场和社会力量对政府间协作的催促；另一方面则是依靠中央政策的推动和协调。谢庆奎教授把上海经济区归类于由中央政府授权或由中央政府出面组织的不同地区政府之间的联合与合作的典型代表，此时，国务院出面成立了“上海经济区规划办公室；”，“根据国务院的授权，该办公室负有提高跨省合作、解决较为宽泛的经济事务的使命。但实际上并无实质性的授权，它的任务只是说服各省领导人同意在共同感兴趣、有共同利益的领域自愿合作，其实际成效是非常有限的”(谢庆奎，2000)。不过，我们还需要指出，长三角地方政府协作探索所表现出的步履维艰是不能简单地归因于规划办公室是否具有实质性的授权，因为，规划办公室的设置本身在一定程度上还是行政指令思维的产物。客观上讲，这一时期地方政府在协作立场上的被动性是非常明显的，对于这一点，杨龙教授的解释是，改革开放初期，虽然中央鼓励地方政府交流与合作，但是由于上海经济区等合作组织“基本上都不是地方自发形成的，而中央的控制能力又由于当时正在推进的分权化改革而减弱，所以地方合作的进展甚微”(杨龙，2012)。正是由于协作方面的被动性，为其后的地方政府竞争升级埋下了伏笔。 总体而言，地方政府间的竞争与协作是中国社会的一道独特风景线，而长三角地区则是这一风景中的焦点，通过对改革开放初期长三角地区地方政府间竞争与协作关系深化过程的考察，可以让我们更清晰地看到这对关系产生的客观基础，而且会促使我们自觉地把握这对关系的演变过程。当我们把握了这对关系的演变规律时，也就能够更好地处理这对关系，在如何利用地方政府间的竞争和如何促进地方政府间的协作方面，也就可以作出更为科学的设计。随着中国社会主义市场经济的建立，也随着中央政府对地方政府更多的授权，在地方政府拥有了自主权的条件下，政府间的竞争与协作会成为一种常态现象，可以说，计划经济时期“全国一盘棋”的局面再也不会出现了。但是，地方政府间的竞争与协作如何能够得到良性发展，则是一个需要加以深入探讨的问题。长三角地方政府在改革开放初期生成的竞争与协作意识都还具有较浓的感性特征，尚未得到认真的梳理和理性加工，特别是此后GDP导向的考核机制形成后，地方政府间的竞争关系变得更加非理性化，甚至经常性地出现与市场经济的协作要求相冲突的局面。如果说当前中国社会和经济发展中存在着一些不尽如人意的问题的话，在很大程度上，都直接或间接地是由地方政府间的某种难以言表的竞争所引发的。所以，考察长三角地区地方政府间的竞争与协作关系及其演化进程，对于我国下一步的行政改革来说，也许能够提供某一方面的启示。 ①上海经济区成立于1982年12月12日；随后，1983年3月22日，国务院上海经济区规划办公室在上海成立；1988年6月1日，国家计委发出“计办厅(1988)120号”文件，通知“撤销国务院上海经济区规划办公室”；1988年7月，上海经济区省、市长会议在上海召开，处理各项善后工作.历时五年多，上海经济区规划办公室在协调地方政府关系、促进区域联合发展方面作出了大量有益探索并取得实效，但是，从某种程度上说，上海经济区规划办公室是计划指令思维的产物，中央试图用单一的行政手段发挥协调作用，通过行政规划打通区域协作的通道，把割裂的条条块块统一起来.而实际上，市场与社会是流动的，是自由的，是不以指令规划的意志为转移的.随着商品经济趋向成熟，1988年，作为计划经济产物的规划办公室走向终结，似乎也印证了历史发展的必然逻辑。这说明，这一时期的政府依然处于从统治型政府向管理型政府转变的过渡时期，行政指令思维依然强大，政府主导职能依然强势。这启示我们，推进区域协作不能全力倚仗指令规划与行政手段，尊重市场发展规律，转变政府职能，推动地方政府自我变革应该放在首位。标签：长三角论文; 社会因素论文; 市场经济论文; 经济论文; 企业协作论文; 控制活动论文; 财政制度论文; 经济学论文; 时政论文;