养老金制度调整的取向评估：国际经验及启示，本文主要内容关键词为：养老金论文,取向论文,启示论文,制度论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
英国养老金制度建立于20世纪40年代。目前英国的养老保险制度在充足性、可持续性和可负担性等方面在西方七国集团中是最优的。根据国际货币基金组织预测，1990～2050年，在西方七国中国家基本养老金支出占GDP的比重出现下降的国家只有英国，英国的养老基金投资水平也比其他欧洲国家高，大约占GDP的70％，并且大约有近50％的工人由一些私营养老金计划所覆盖。在此，主要分析英国1997年以来所进行的养老金的改革、面临的挑战及对我国的借鉴。
一、英国养老保险制度改革的背景
20世纪60年代以来，英国养老金制度的改革一直在进行。但是到了1997年，有着50多年历史的英国养老金制度出现了以下几个方面的问题。
（一）退休老年人贫富差距悬殊
按照当时有关英国养老金的法律规定，“国家基本养老金”的获得有工作年限的限制，男性要获得全额的养老金收入必须工作满44年。而“国家的与收入关联养老金计划”、“职业养老金计划”、“个人养老金计划”等都有最低收入的限制。年收入低于一定的数额，就没有资格参加这些计划。英国社会有为数不少的自营者、自由职业者和部分时间工作者，他们的工作年限和获得的工薪收入可能较低，因此往往会失去参加公营和私营部门的各种“养老金计划”的资格；即使这部分群体的个人收入能达到规定的资格标准，由于收入低的原因通常也只能得到少量的养老金，无法维持退休后的生活。20世纪80年代末与90年代初，英国经济长期停滞不前，再加上私营养老金计划亏损等，造成了养老金不足、养老金者贫困、退休老人之间贫富差距悬殊的问题。
（二）政府养老金的财政负担不断加重，财政压力加大
由于社会经济的发展，技术的进步，英国的人口结构、家庭结构、就业结构和劳动力市场等方面都发生了相当大的变化。与其他发达国家一样，人口的寿命越来越长，社会中的老年人越来越多，开始出现了人口老龄化的问题，而且单亲家庭也日益增多，人口的出生率不断下降。英国的研究数据表明，2001年时，英国有四个工作的人养一个退休的人，抚养比例为4∶1，而估计到2031年抚养比例将变成2∶6，这将会给养老金带来巨大压力。如果相应地把退休时间延长，虽然抚养人口的比重上升了，还是可以减轻养老金支出的压力。但如果人们不愿意延长工作时间，也不愿意降低退休后的生活水平，就必然给政府带来更大的财政压力。
（三）人们对国家和私营养老金制度的不信任
英国政府在行政管理过程中，基于各种原因对于国家养老金制度的待遇水平及有关规定经常变化，使得民众无法确定到退休后，到底能否确实领取到足够的养老金。1986年养老金改革推出个人养老金计划的目的之一就是希望能够借助个人养老金计划的灵活性来扩大覆盖率。但在个人养老金计划发展过程中，除了在营销中存在的欺骗问题外，还有销售经纪佣金和管理费过高的问题，有的养老金计划这两项费用的合计甚至高达养老基金价值的25％。昂贵的管理费使得低收入阶层觉得加入到养老金计划中无利可图，从而抑制了低收入阶层加入计划的动力。另外，20世纪90年代以来私营养老保险金经营过程中，产生了20世纪养老基金亏损等财务问题。而且各项养老金计划的手续繁杂、金融保险方面的财务咨询费用较高，使得许多人被排除在私营养老保险制度之外，人们对私营养老金计划也较为不信任。
（四）英国的国民储蓄偏低，使得养老金短少的情形更加严重
据估计，在20世纪90年代末和21世纪初，英国的国民储蓄总额较以往少了27亿英镑。长期以来，由于高福利的社会保障制度，英国人一直不太注重为自己的将来退休生活进行储蓄的，再加上英国的税收政策，使得民众一般也不太愿意有太多的储蓄。英国1998年绿皮书指出：“太多的人在工作年龄段期间没有为将来的退休进行足够的储蓄”。20世纪90年代英国的股市表现较差，养老金储蓄转投资的获利不如预期，再加上人们对养老金计缺乏信心，从而使得养老金不足。
二、1997年以来英国养老金制度的改革与发展
1997年以来，英国对养老金制度进行了大幅度的改革，养老金制度的政策目标有相当大的改变。从目前来看，主要有以下几个方面。
（一）1998年英国政府发布了养老金制度改革的绿皮书，制定了改革的方向和目标
当时最主要的养老金政策目标有两方面：一是解决低收入阶层养老金者贫困问题，要确保每个退休者在退休后有着较满意的退休养老金收入。二是着重于更广泛的群体，要使民众对养老金制度信任和有信心，特别是确保他们在私营养老金计划的养老金收入不会被侵蚀。英国政府相应地制定了《1999年福利改革和养老金法案》，进行了多项改革。
第一，在1999年4月推出了最低所得保障改革措施，2003年后改为“保证养老金”，加大对老年贫困人口收入扶持的力度，并对低收入的家庭进行补贴，以保障养老金贫困者的最低生活标准。规定75岁以下的单身退休人员家庭和75岁以上的夫妇双退休家庭，如果领取的退休金加上其他收入低于政府规定的最低收入，政府将发放补贴，将家庭收入至少补足到国家规定的最低收入水平。在1997年每周的保障养老金补助为68.8英镑，现在已提高到114英镑，通过这一措施的实施，目前大约有二百万人脱离了绝对贫困，一百万人脱离了相对贫困。
第二，建立了“国家第二养老金计划”，以代替原来的“国家的与收入关联养老金计划”。规定年收入低于9500英镑的目标群体可以参加该计划，该养老金计划与国家基本养老金相似，是统一费用的定额养老金。据测算，根据该养老金计划的规定，年收入在9000英镑的个人，退休后可获得的养老金将是他在原“国家与收入关联养老金计划”中的2倍。该计划的主要目的在于给予中低收入者有着更多的保障，并使需长期看护重病患者和残障者等无法持续就业的民众，都有机会参加国家第二养老金计划。
第三，建立了低管理成本的“存托养老金计划”。英国于2001年4月开始采用“存托养老金计划”，该制度主要针对自营者和未受雇主提供养老金的人，以使这些人能为其养老储蓄提供有效、简单且更有弹性的制度选择，以减轻政府的财政压力。该计划可以由雇主、商业机构、工会组织等提供，雇员定期拿出一部分收入（不一定是定期的工薪收入）存入其专门的个人养老金账户，该计划供给商负责账户积累资金的运营管理，雇员达到退休年龄后可以用积累的余额购买养老金。
（二）英国政府又于2002年12月发布了《养老金改革绿皮书》
该书指出，所有人都期待退休后能有一份符合理想且稳定的退休金，然而由于平均寿命的延长和健康状况越来越好，唯有更多储蓄或延后退休才可能在退休后享有更好的经济保障。因此，这一阶段改革的目标：一是强调个人在退休后的经济保障上的责任。这意味着政府将鼓励民众增加储蓄，甚至强制民众为退休生活的经济安全预先作好的准备。二是将帮助人们为将来退休进行储蓄。对那些不能进行储蓄的给予更好的支持，并协助民众选择较有利的退休经济保障。三是将确保雇主在退休养老年金上的作用，提供职业养老金等更多的保障。四是促进私营部门提供负担得起和安全的养老保险计划。相应的养老金改革的重要措施主要以下几方面：
第一，在2002年专门建立了养老金委员会。长期以来，各种养老金计划不完善，并且持续变动，一些法人的养老金计划被停止。所有政党都认识到必须对现有养老金制度进行检查评估，以便更好地进行改革。因此，英国政府建立了一个养老金委员会。专门负责研究英国养老金制度及政策等的评估和发展方向及政策的制定及研究强制民众参加退休养老金制度的可行性等。这个委员会所提出的报告成为政府制定养老金政策的主要依据。
第二，对私营养老金制度进一步加强了规制，建立灵活的有效的，监督机制以防范私营养老金的管理疏失和诈欺事件的发生，确保养老金计划的安全可靠，使人们对养老金计划有信心且愿意购买。还整合养老金管理机构，成立一个单一窗口——金融服务局，以提高民众对储蓄养老政策的信心。
第三，鼓励金融保险机构推出更多简单、多样化且民众负担得起的私营养老金计划，扩大民众接近金融管理服务的途径，并简化私营养老金的课税方式，继续保留退休养老金一次给付的免税优惠，以鼓励民众更勇跃参与私营养老金保险。
第四，其他措施。主要包括：由于政府财政上的困难，不考虑将国家养老金的给付标准随着个人所得的水平变化而作相应的调整。继续维持资产调查津贴制度，以保证贫困民众可获得国家养老金的给付。所有自营者都可选择加入国家第二养老金计划。强制雇主为雇员提供一定的私营养老金，取消强制退休年龄的限制，允许民众在领取私营养老金给付之后，仍可继续工作。将禁止所有雇员在55岁之前申领私营养老金的退休给付，以保障雇员退休后的经济安全。将引进特定期限年金，允许民众只购买短期的养老金。政府考虑采用保证给付养老金，如果民众在75岁之前死亡，其家人可领取一定金额的遗属给付。
（三）2004年颁布了《养老金法案》，来确保民众参加职业养老金的信心和保障机制
第一，建立了养老保护基金，以确保当雇主破产或提取不足时，养老金给付也能获得相应补偿。这个基金的建立意味着超过百万的与收入关联养老金计划的民众当他们的雇主破产时他们也能确保获得相应的补偿，而不会分文不得。
第二，建立了财务补助计划，将帮助那些将要退休的民众能获得相应的保护和补助，由于他们不适用养老基金保护制度，无法得到养老金保护基金的补助。政府已经决定扩展财务补助计划以便帮助于2004年5月或之前十五年内退休的那些人，这将确保这些在养老金改革中损失的3万多人将会从新的制度安排中得到补偿。
第三，制定了养老金规制的规章制度。养老金的规制将保护退休者的利益和对养老金计划进行有效的行政管理。扩大规制机构的权力来调查有关的养老金计划并对有可能出现风险和问题的地方事先采取行动，注重对风险的规制。当然也要求规制者为被规制者提供实际的支持。
（四）2006年的养老金白皮书《退休保障：建立一个新的养老金制度和个人账户》中，更进一步确认未来的改革方向
英国政府认为，未来养老金改革方案必须符合下列五项要素：强调个人责任、公平性、简单化、负担得起和制度的可持续性等（DWP，2006）。这些改革的要素在2007年养老金法案中得到的充分的体现。英国将继续进行以下这些方面的改革：
第一，强调个人在退休养老保险的责任，促进更多的人能更容易地为了退休而进行储蓄。为此，一是将采用一个新的养老金储蓄计划——个人账户制。该计划是低成本的、便携式的、个性化的养老金账户，从2012年开始实施。二是采用自动登记进入私人养老金。对所有超过22岁的雇员和年收入多于5035镑（2006年）将自动进入个人账户或一个类似以雇主为基础的养老金计划，并可由雇员来进行选择。三是将建立一个工资收入8％的缴费制度，对于工资年收入在5035镑和33540镑之间（2006年）的雇员，由雇员自己缴4％，强制的配套的3％由雇主缴，1％由政府通过免税的方式缴费。并鼓励额外的缴费。对于那些自营者和无工作者，也可参加新的个人账户制度（DWP，2006）。
第二，将强调不仅要保护穷人，更要对不同世代间、女性，以及家庭照顾者等一律公平对待。同时，政府也计划建立新的国家基本养老金缴费的原则，强调“有付出才有所得”，从而减轻财政负担。对于一般未就业的家庭劳动者，或是提供长期看护和服务家庭的人，通常是家庭中的妇女，也认为应该给予相同的尊重与报酬，让她们也有机会参加国家第二养老金制度。在保护穷人方面，政府承诺提高保证养老金与收入的增长保持一致。这意味着目前单身的养老金者最低保证收入每周114镑将继续随着国民财富的增长也逐渐增长。并缩减获得养老金资格年限的要求，从2010年起，将降低对获得全额基本国家养老金年限的要求，从目前的女性39年，男性44年，统一都降到30年，这也反映出强调对妇女的公平。在目前的制度下，大约50％的妇女在2010年时达到国家养老金退休年龄时，她们会获得全额的基本国家养老金。随着改革的实放，这个比例将提高到70％，到2050年将会超过90％。
第三，将对国家和私营养老金计划的规则和结构和相关的手续大大地进行简化和明确，使人们在进行养老储蓄决策时能直接明了。厘清政府、雇主和雇员之间在养老金制度内各自角色的关系，使养老金有关法规和结构更加简化，方便，有利养老金者的理解和执行，并确保更多的人有资格权利来获得完全的基本国家养老金。
第四，将调整雇主与雇员之间的养老金缴费比例，使制度更为公平，双方的负担更加平衡。也制定了在代际之间的公平和持续平衡的计划。民众不仅得缴交国民保险捐为今天的养老金者提供资金，也还得通过储蓄为自己的将来养老提供保障。而政府必须在什么是正确的和合理的等方面为民众提供参考和权衡，从而使他们将来的退休生活得到了改进。在维持宏观经济稳定的条件下，养老金制度应以不造成财政负担为最重要的前提，使得个人、雇主和政府在退休养老金的负担上取得平衡。
第五，政府支持并鼓励个人延长个人工作生涯，一方面逐渐提高养老金给付的年龄，另一方面则鼓励个人延长工作年限。英国国家养老金的退休年限将逐步提高，在2024～2046年之间提高到68岁，男性、女性都一样，以适应人类寿命更加延长的所造成的负担的不断加重。
三、英国养老金制度改革面临的困境与挑战
1997年以来的英国养老金制度改革，强调民众的个人责任和储蓄及延长工作时间，这是政府试图解决老年人贫困及退休者贫富差距悬殊的两个最主要的目标。此外，简化行政程序、加强规制、保障老年人经济安全与提供更多更方便的养老金计划，则是英国政府对这一阶段养老金改革的最主要手段。然而，面对即将到来的全球化人口老化所带来养老制度的危机，面对目前英国的经济形势，其养老金改革计划能否实现，除了有效凝聚社会共识外，还必须思考解决如下几个问题：
（一）延后退休政策与市场人力需求之间的矛盾
英国政府为了应对长寿社会所带来的养老金危机，采用延长退休年龄的方式，以减少政府财政上的支出。然而，不论是通过法律的方式强制民众延长退休年龄，或是提供补充养老金作为激励以鼓励民众延后退休等方式，都无法真正解决政府的财政问题。况且，一旦面临经济不景气时期，所有的中高龄人口原本就有再就业的困难，如果政府以政府权力要求民众延长退休年龄，这群中高龄人力如何安置，或如何安排再就业，将是政府的另一项难题。
（二）强制储蓄无法确保老年经济安全
英国政府为了避免养老金财政的困境，试图通过鼓励或强制民众增加储蓄，以达到减轻财政负担与解决退休者贫困的双重目标。实际上，每个民众本身的条件与能力都互不相同，在一定的基本需求下，如果政府没有适当的介入，对于一般弱势的民众仍很难脱离退休时的贫穷困境。再者，任何的储蓄机制与政策，无法提供所得再分配的积极性功能。因此，当保障老年经济安全被视为是个人储蓄的责任，而政府也逐渐卸下其在养老金政策上所扮演的角色时，则退休者贫富差距扩大的现象将会日益严重，真正有需要的民众也无法从政府的养老金政策上获得实际的帮助。
（三）解决贫困和贫富差距与工作和储蓄积极性之间的矛盾
养老金政策一方面保护了贫困的退休者，使他们不会因为退休后失去生活消费来源和生活水平大幅下降。但这种政策也不可避免地产生了一些副作用。如2001年推出的最低所得保障及后来改为保障养老金制度，这个制度一个副作用就是减少民众对退休养老的储蓄。由于保护贫困阶层和解决养老金制度公平方面的问题都需要靠税收的融资来保障，因此，在实施这些政策的同时，必然相应地需要税收。因此，过多保护穷人的做法一方面影响了富人的生产积极性，另一方面又使得许多人不愿努力工作而靠政府的救济来生活。英国学者的一个研究发现，2005年，几乎有2000万民众其年收入在9000～25000英镑之间的，并没有为他们将来的退休进行相应的储蓄。因为他们担心以资产调查为依据的津贴制度会对他们的储蓄进行征税。据英国学者研究认为，以资产调查为依据的津贴制度每年会减少养老金储蓄大约在37亿英镑左右。实际上，在福利国家里，总是存在着努力工作的人要缴纳较多的税收，而有些不努力工作的人却也可获得许多财政补助的矛盾。
（四）建立新的个人账户并不可能有效单独地解决问题
英国政府在2001年引进了“存托养老金计划”，大约有305000个雇主为他们的雇员实施了个人账户养老金计划，到2003年底数量仅增加到大约为350000个，而且这些的82％仍然是“空账”没有成员，而只有13％的以雇主为基础的养老金计划有来自于雇主的缴费。更为严重的是，到2003年底只有150万养老金计划被销售，而且从那时起销售每年都在下降，并没有显示出储蓄的大量增加。“存托养老金计划”大约一半的融资来自于另外一个现存计划的资金转过来的。此外，相当大的数量的存托养老金计划是由一些富人购买以便用来获得税收的优惠。因此，通过个人账户的设立来使民众更愿意为将来的养老做储蓄，可能并不容易实现。
（五）养老金的财政压力仍然存在，特别是私营养老金经营公司风险的加大
在国家养老金方面，加强对最贫困的人保护，加强养老保险制度的公平性，特别是对妇女的强调，必然导致财政支出的增加，形成了新的财政压力。在私营养老金方面，由于雇员预期寿命的延长、利息率的下降、红利税收抵免政策的取消以及股票市场表现欠佳等因素，导致养老金资产贬值，并伴随着养老金负债的增加。进入21世纪，英国的养老金投资账户盈余急转直下，形成赤字。其结果是，许多公司开始拒绝或者限制员工参加他们的养老金计划。英国养老基金联合会2005年的调查结果显示，在2001年底到2004年间，半数以上（54％）的英国养老金固定收益计划向新成员关上大门。尽管养老金计划已经拒绝新成员继续加入，但应计提的负债仍然由于过去支付承诺的存在而增加。英国近年的改革也注重通过多种手段实施来解决这些问题。如2004年的英国《养老金法案》，就是要加强对养老金的规制，尽量的规避风险，但私营养老金欠账还是很严重。英国监管机构2005～2006年度报告和账户中的信息显示，养老金固定收益计划和混合计划大概有12300个，其FRS17／IAS19下的总负债在7250亿～7750亿英镑之间。而养老基金资产价值约为6750亿英镑，这意味着会计赤字高达1000亿英镑。如果公司考虑采用向保险公司支付保费的方法将所有的养老金负债去除，不留下任何风险的话，成本则可能会在9250亿～10250亿英镑之间，其相对于养老金资产的短缺更是多达3500亿英镑。
四、值得借鉴的经验教训
养老金制度改革应根据各国的实际情况来进行设计、建设和完善，各国之间通过互相学习和互相交流，可以获得更多的经验教训，从而能制定出更科学、更有效的养老金制度。英国是一个发达的市场经济国家，国民收入水平远高于我国，且长期以来，它就是一个福利制的国家。我国是发展中国家，不可能也不能照搬他们的制度。但从英国政府的养老金改革来看，其中有若干经验值得借鉴。以下几点可供我国进一步改革与完善养老金制度参考：
（一）进一步健全完善三支柱式的养老金制度，加强个人的退休养老保险的责任
我国目前基本上是按照世界银行提倡的三支柱模式来构建养老金制度。目前，大部分企业职工第一支柱的养老金制度基本上建立起来，但大部分的自营就业者、农民工、农民和及许多没有工作人基本上就没有加入各个层次的养老金制度。第二支柱的养老金计划的情况更是千差万别。效益好的、垄断性企业企业年金可能提取的过多，而效益差或一般的企业可能没有。至于第三支柱那就少之又少。其原因之一是国家没有法律强调他们必须加入。随着时间的推移，人口老年化的问题将越来越严重，我国将不可避免地出现老年人贫困的现象。因此，目前应尽快强化完整第一支柱的构建，并加速第二支柱的构建，可类似英国的职业养老金，把我国目前个人账户和企业年金两部分合二为一。对所有企业强制雇主和雇员都必须承担这个义务，通过税收优惠鼓励自营职业者、个体工商户的加入。此账户应为完全积累型，可以随账户人在全国范围内自由流动。缴费额度应该体现一定的灵活性，即多缴多得，少缴少得。此外应加快第三支柱的建设，加强个人责任的做法，通过鼓励民众储蓄、购买各种商业保险及税赋上的优惠、低手续费用等措施来加强个人在养老保险上的责任，使得养老金负担在政府。企业和个人之间平衡地分摊。
（二）体现公共财政的要求，建立类似英国的最低所得保障制度，加强对弱势群体的保护
目前，我国老年人口迅速增加，类似英国的退休老年人贫困问题也将可能发生。为尽早解决退休者贫困的问题，除了让他们尽早加入第一支柱养老金制度外，也可参考英国的“最低所得保障”，以所得补贴的方式，提供给那些退休后陷入贫困的老年人的最低生活保障，进而强化我国老年经济安全保障网。公共财政的建立要求对所有民众一视同仁。弱势群体，特别是农民和农民工的社会社会问题会越来越受到国家的重视，随着人口的老龄化、家庭结构的改变以及农业产值与农业人口的减少，许多弱势群体无法获得相应的保护，在此情况下，政府更应该尽早提出有效的社会保障政策，以保障人民的基本生活水准和维护社会的稳定。养老金是社会保障政策最重要的一部分。因此，必须建立相应的养老保障和社会救济等制度。
（三）建立弹性的退休选择制度，鼓励延长退休年龄
应对未来社会的不确定性以及经济形势的迅速变化，政府应针对全职或兼职的民众提供更具有弹性的退休选择制度，以利于延长工作时间。并进而减轻政府的财政负担。可以考虑参考英国规划中的特定期限养老金，允许民众购买短期的养老金方案，以提供民众更有弹性、更多样化的退休选择规划。随着医疗技术的进步，人民平均寿命的增长，面对全球化人口老龄化危机的来临，参考英国鼓励或强制延长退休年龄，可能是解决我国养老金严重不足的一个有效的举措。当然，由于我国目前仍然有较高的失业率、劳动力结构不合理，如何适当地延长退休年龄与有效的安置、规划中老龄人力资源，应是政府未来最重要的课题。
（四）通过税收优惠来鼓励民众为将来退休储蓄，通过税收激励机制鼓励金融保险机构为民众提供更多更有利于储蓄的养老保险方面的金融商品
我国目前在养老金制度方面的税收政策、税收制度和具体的税种设计方面都比较滞后，没有具体的针对性。因此可加强所得税政策等方面的研究，针对用于养老金储蓄的所得可用来进行抵扣并对一些养老金收入实行税收优惠，以鼓励民众更加积极参与养老保险。
（五）加强对养老基金投资的规则和风险的控制
随着我国养老金制度的完善和参保人员的不断增加，养老金规模越来越大、品种也越来越多样化，金融风险也会越来越大，必须注意预先的风险控制，因此，完善养老金投资与管理的规制也是我国迫切要解决的问题。此外，英国政府通过信息的公开、媒介的宣传、鼓励民众的参与讨论，让更多人更清楚了解养老金制度及相关影响，使民众更清楚自己的责任和义务，从而更好地理解政府的政策和目标。这也是非常重要的，也是非常值得我国借鉴和学习的。
总之，英国养老金改革中所强调的个人责任、公平性、简单化、负担得起和制度的可持续性，也是我国在构建养老保险制度方面所必须遵循的原则。当然在具体的制度设计，特别是缴费的费率、受益的水平及养老基金市场化改革方面不可能相同，但这些改革的理念是相同，我国可以借鉴这种思路来进行改革。
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