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近年来，江泽民同志反复提到要加强对领导干部的监督问题。他说：“各级
党组织对领导干部要严格要求、严格管理、严格监督。”［①］我们党执政以后
，特别是在新的历史条件下，能不能成功地解决党内监督问题，尤其是对高中级
干部的监督问题，是加强党的建设需要解决的一个重要问题。……越是改革开放
，越要有严格的党内监督。”如何加强党内监督，江泽民要求：第一，重点抓好
对领导干部的监督，强化领导集体内部的监督作用。第二，把党组织的严格监督
与党员干部的认真自律结合起来。第三，把注重制度建设同加强政治工作紧密结
合起来。第四，拓宽监督渠道，充分发挥人民群众的监督作用。［②］江泽民同
志完整、全面地提出了对领导干部加强管理和监督的要求。在加强监督方面，既
强调自律，也强调他律；在他律方面，既有党内监督，也有社会监督；既有自上
而下的监督，也有自下而上的监督。江泽民同志不仅提出了一个如何加强党内监
督的问题，而且在实际上为如何建立和健全具有中国特色的社会主义社会监督机
制指明了方向。
一、建立社会监督机制的必要性
社会监督机制是社会稳定机制的一个子机制，是对社会运行中出现了偏离社
会公认的规范的行为实行监视和督察的一种机理。社会稳定机制是一个机制群，
包括社会控制机制、社会监督机制、社会保障机制、社会宣泄机制和社会预警机
制。社会监督机制的功能是发展社会成员的政治和社会参与能力，实现多数人对
社会与国家的双重占有，体现民众真正成为国家和社会的主人，在一定程度上避
免权力远离民众、民众远离权力所造成的负面影响。
对权力者的权力运用是否得当需要进行监视和督察的思想，古已有之。封建
社会的监督制度的一个重要特点，就是只能监督皇帝以下的政府官吏，而不允许
对最高统治者皇帝进行监督。但是，开明的君主也懂得需要社会监督。唐太宗说
：“明主思短而益善，暗主护短而永愚。”对在上者的监督主要表现为设谏官，
提倡谏诤精神。谏诤，用现代语言来说，就是下级工作人员对上级领导人提意见
，希望他改变错误的决策，以求治国有道，治理地方有道。不过，这种监督是没
有制度保证的。西方政治学说中的分权思想，是想以权力制约权力，从机构设置
上对权力进行监督和限制。遵循分权理论而建立起来的各种现代分权模式，是资
本主义社会化大生产的产物，是资本主义社会意识形态的物化表现。分权理论的
实践结果，产生与完善了资本主义社会的社会监督机制，但它同时也产生了一些
官场病，在分权体制下互相扯皮，办事拖拉。
人人需要监督，共产党的领导干部和社会主义国家的公务员也不例外。掌握
了社会管理权力的人，他们对于权欲物欲的向往和追求，如果越出社会规范所许
可的界限，对社会的为害甚为巨大。防止这种现象的产生有两条途径：一条是提
高他们的品德修养，增强他们的自律能力；一条是加强党、政府和群众对他们的
监督，使他们不敢做越轨的事情。自律是重要的，但必须与他律相结合。自律的
最高境界，是“慎独”，即在没有任何监督的条件下，也能自觉地遵循规范。但
是，能够这样做的毕竟极少，他们是超凡的圣人。而对常人来说，光靠自律，就
会由“慎独”逐渐变为“不慎”，最后可能会出现“大不慎”。这就不能没有监
督。邓小平同志说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作
风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使
坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”
［③］不言而喻，这里所说的制度，包括监督制度在内。
１９９５年，党中央揭露和处理了王宝森案件，在全国范围内引起了很大的
反响。广大群众都坚决拥护党中央关于开除王宝森党籍和对陈希同同志进行审查
的决定，增强了反腐败的信心，但也提出了一些想不通和搞不清的问题，问题之
一就是：象王宝森这样的人何以会官运亨通，在不长的时间内爬上了重要的领导
岗位？王宝森不是生活在无人的孤岛上，他的劣迹恶行不会无人知晓，为什么没
有及时受到应有的监督？这说明我们的社会监督机制还存在着若干不如人意的地
方。现实向我们提出了建立和健全社会监督机制的任务。
二、社会监督的类型
监督，从不同的角度可以进行不同的分类。最有现实意义的是以下两种分类
：一是按监督者与被监督者的等级关系，分为自上而下的监督、自下而上的监督
和平行的监督；二是按监督主体或监督机构的性质，分为行政监督、司法监督、
政党和社会团体的内部监督、舆论监督和群众监督。
自上而下的监督，这是一种按等级高低、职务和权力大小的关系建立起来的
领导者对被领导者、管理者对被管理者、上级对下级的监督方式。这种监督在各
个历史时期、在各种不同的社会制度里都经常使用，其特点是具有直接性和广泛
自下而上的监督是下级对上级、被领导者对领导者、被管理者对管理者的监
督。这种监督在原始社会中曾经广泛存在。随着私有制的出现和阶级的分化，统
治者强调在上者的尊严和权威，对在下者要求以服从为第一义，因而在一个漫长
的历史时期中一直显得疲软和无力。只有在上者的开明，才能使这种监督形式有
一定程度的发育。历史发展的进程说明，一个社会自下而上的监督发育程度，与
该社会的民主发育程度密切相关。
平行监督是同一职级的机构和人员之间的监督。西方国家的三权分立，也可
以称之为三种平行的权力机构之间的相互制约和监督。我国政法机构的公安、检
察院和法院之间也是一种平行的部门之间的相互监督。国家监察部、地方监察局
对同级国家机关及其工作人员的监督也是一种平行监督。
三种监督方式，自上而下的监督最容易实施，平行监督的实施也不难，最难
的是自下而上的监督。
三、建国以后社会监督状况的简述
中国共产党一贯倡导三大优良作风，即理论联系实际、密切联系群众、开展
批评与自我批评的作风。还在革命战争时期，中国共产党就注意把党和军队的领
导人置于党和群众的监督之下。建国以后，党中央十分注意发扬民主和加强监督
。１９５０年４月，中共中央公布了《关于在报纸上展开批评和自我批评的决定
》。《决定》体现了尊重舆论、尊重民意，欢迎社会舆论对党和政府缺点进行监
督的精神。１９５４年，中央政治局又讨论通过了一个《关于改进报纸工作的决
议》。针对有人认为报上批评多了会被敌人利用的说法，决议写道：“在报纸上
公开揭露错误，进行严肃的批评与自我批评，要想完全不被敌人利用是不可能的
。在我党已成为执政党的现在，如果以害怕被敌人利用为借口拒绝在报纸上进行
批评与自我批评，那是完全错误的。”这一时期，总的说，民主之风盛，监督之
风盛。１９５７年初开展的整风运动，是为了发扬社会主义民主、发动群众向党
提出批评建议。当年４月８日，邓小平同志在西安干部会议上强调共产党要接受
监督。他说：“党要受监督，党员要受监督，八大强调了这个问题。毛主席最近
特别强调要有一套章程，就是为了监督。”“在中国来说，谁有资格犯大错误？
就是中国共产党。……如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就
一定要脱离实际，犯大错误。”［④］正是由于党和国家鼓励和提倡监督，形成
了这一时期良好的党风和社会风气。
建国初期，党和国家领导人虽然重视社会监督的作用，但是并没有着眼于进
行制度建设。相反，由于特定的社会历史条件和认识上的偏差，社会监督的制度
建设出现了曲折。１９５７年扩大化的反右派斗争和１９５９年反对右倾机会主
义分子的斗争，极大地挫伤了民主党派、广大群众对党的监督的积极性，严重损
害了党内民主生活和自下而上的监督。邓小平同志回顾这一时期的经验教训时说
：“从遵义会议到社会主义改造时期，党中央和毛泽东同志一直比较注意实行集
体领导，实行民主集中制，党内民主生活比较正常。可惜，这些好的传统没有坚
持下来，也没有形成严格的完善的制度。……从一九五八年批评反冒进、一九五
九年‘反右倾’以来，党和国家的民主生活逐渐不正常，一言堂、个人决定重大
问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类现象，不断滋长。”［⑤］这是导致
“文化大革命”十年浩劫的一个重要原因。
长达十年之久的“文化大革命”，是彻底否定社会监督的时期。然而，这种
否定，是以高扬监督的形式出现的。发动群众大鸣大放、大揭大批，表面上是发
动群众不受限制地批评和揭发各级领导，对权力者进行广泛的监督。毛泽东发动
“文革”的初始动因，也确实是想自下而上地发动群众揭发权力机构里的阴暗面
的问题。然而由于指导思想上的“左”的认识，以及林彪、“四人帮”反革命集
团的干扰破坏，这种所谓的“大民主”式的监督，实质上是对民主与法制的全面
践踏和破坏，揭发批判成了残酷斗争、无情打击的手段。而如果有人对党的领袖
和所谓的无产阶级司令部成员敢于有所非议，即使对他们的某些具体说法有不同
意见，也会被视作现行反革命行为而遭到无情镇压。这种“大民主”，这种“揭
发批判”，实质上是林彪、“四人帮”一伙利用来进行权力斗争的工具，社会监
督的本意已荡然无存。邓小平同志把产生“文化大革命”悲剧的原因从根本上归
结为是党和国家的领导制度问题。他说：“即使像毛泽东同志这样伟大的人物，
也受到一些不好的制度的严重影响，以致对党对国家对他个人都造成了很大的不
幸。……斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、
法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际
上解决领导制度问题以及其它一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫
。这个教训是极其深刻的，”［⑥］邓小平同志由此提出了党和国家领导制度改
革的问题。建立和健全社会监督机制是这项改革的重要内容。
四、社会监督机制的初步形成
改革开放以来，我们已经初步建立了一套社会监督机制。我国现有的社会监
督体系包括七种监督形式：党内监督、国家权力机关的监督、行政监督、司法监
督、各民主党派的监督、新闻舆论监督和群众监督。七种监督形式都在逐渐建立
重视党内监督。党的十一届三中全会恢复和加强了党内监督制度。会上选举
和产生了中央纪律检查委员会，规定了纪委的基本任务。与过去的监督委相比，
新时期成立的纪委与同级党委都是由同级党的代表大会选举产生的。这不但强化
了对党员与一般干部的监督职能，而且在对党组织的领导成员进行监督时，也比
过去有效与有力。１９８０年初，党的十一届五中全会通过了《关于党内政治生
活的若干准则》。《准则》共有１２条，好几条都与加强党内监督有关。１９９
４年９月，中共十四届四中全会通过了《中共中央关于加强党的建设几个重大问
题的决定》。决定指出：党内监督的重点是党的各级领导机关和领导干部；在发
展社会主义市场经济的条件下，要特别注意防范在党员干部中发生违法违纪行为。
加强人大监督、行政监督和司法监督。人大监督即国家权力机关的监督。行
政监督是国家行政机关按各自职责根据行政管理法规对各机关、团体、企事业单
位与社会成员的行为进行监督。司法监督是依据法律对根据行政机关及其工作人
员的执法行为所进行的监督。在新时期中，这些方面都有所加强。以司法监督为
例，改革开放以后不久，全国人大就通过了《中华人民共和国人民法院组织法》
和《中华人民共和国检察院组织法》，明确规定了法院和检察院独立行使审判权
和检察权，明确确定检察院的性质是国家的法律监督机关。全国人大通过的《中
华人民共和国行政诉讼法》，涉及的案件性质是行政机关行使行政管理职权而当
事人不服而引起争议，被告主体是国家行政机关。
重视民主党派的监督。我国实行党领导下的多党合作制，民主党派是参政党
。处理中共与各民主党派的关系的方针是“长期共存，互相监督”。新时期，这
个方针后面又加上了“肝胆相照，荣辱与共”八个字，进一步体现了注意发挥各
民主党派对党和政策的监督作用。
开展舆论监督。改革开放以来，许多报纸都辟有《读者之声》、《读者来信
》栏目，电台、电视台设有《听众热线》、《新闻透视》、《市民与社会》等等
节目，受到群众的普遍欢迎，舆论监督的作用明显加强。有些单位和干部对上一
手遮天、对下飞扬跋扈，什么人的意见也听不进。当他们的劣行受到大众传媒的
曝光时，就不得不表示要虚心接受，认真改进。
发挥群众监督的作用。群众监督的主要形式，是人民群众通过写信和上访，
对社会生活中的违法违纪违规现象进行批评和揭发，通过工、青、妇等群众团体
对有关部门进行监督和检查，设立举报中心、举报电话、监督电话等让群众向党
和政府进行揭发、检举。信访渠道是实现群众监督的一条重要渠道。现在，各级
党政机关和有关部门都普遍设有专门处理群众来信来访事宜的信访室。党中央还
多次为加强信访工作发出专门指示，群众监督的功能明显加强。
七种监督形式的建立和健康运行，标志着具有中国特色的社会主义社会监督
机制的初步形成。
五、当前社会监督机制存在的问题及其改进方向
当前我们虽然初步建立了一套社会监督体系，但还存在不少问题。已经建立
起来的监督制度，有的尚不能正常运转，无法发挥应有的作用，效果不理想；权
力凌驾于法律之上的现象还时有发生；专职监督机关的权限和领导体制与现实需
要不相适应，纪检、监察部门的人事权以及其他一些重要权限掌握在同级党委和
政府机关手中，缺乏必要的独立性；大众传媒等舆论工具缺乏自主性，报刊、电
台、电视台对某些人或事的曝光，常因种种原因而受到当地党委和政府部门的指
责；群众监督缺乏必要的法律保障，举报、投诉渠道单一，手段陈旧，存在不少
弊端。当前社会监督的现状是：自上而下的监督比较有力，平行的相互监督缺乏
可靠的保证，自下而上的监督虽较过去有所进步，但在总体上来说还相当薄弱。
群众举报较多匿名而较少署名，这一状况表明举报人害怕打击报复心理的普遍性
。打击报复现象在较广泛的范围内存在，反映了实施群众监督的窘境。对党政干
部的监督还没有形成一个完整的、整体协调的、独立的运作机制。被监督对象普
遍缺乏对监督的重要性的认识，自觉接受监督的意识淡薄，也在很大程度上影响
监督的效果。
针对当前存在的不足之外，我国社会监督机制的建设方向是：要逐步建立和
健全一整套对党政领导干部进行有效监督，形成一个上下左右相结合的监督网络
。具体来说，要进行以下几方面的建设：
——继续强化党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、政协和民主党派
的监督。人大、政协、各民主党派、各人民团体都要积极行使党和国家所赋予的
监督权。各种实际行使监督职能的机构之间要加强联系、协调和配合，发挥监督
的整体功能。
——严格依法监督。法律监督是一种强制性监督。要加快制定和完善加强监
督的法律，维护群众监督的合法性，例如制定《人大监督法》、《人大对政府及
其各部门领导人弹劾办法》等。要用立法的形式规定国家公职人员的权力与义务
使其在法律允许的范围内行事而不得擅权、越权和侵权。
——建立相对独立的专职监督机构。为了更有效地独立自主地开展监督，原
由同级地方党政机关领导的各级纪委、监察机关，可以改为由上级党政机关领导
。也可考虑在现有的监督机构的基础上，建立一个直属各级人大常委会领导的、
有权威性的“反贪局”或“廉政检查局”。在监督机构的监督范围内，没有任何
人可以不受监督，不存在任何监督“盲区”。
——重视发挥舆论监督的作用。把舆论监督作为重要手段，使群众通过舆论
工具对干部实施应有的监督。舆论监督要受法律的保障与限制。制定《新闻法》
，运用法规保护人民和记者的知情权，保护记者的采访权和大众传媒对各种不良
现象的评论权。大众传媒有对各级公务员进行批评曝光的报道权。批评失实，可
以责之以失职，被批评单位还可以控之以诬陷。
——充分发挥自下而上的群众监督作用。群众监督的基本方式是批评、建议
、检举、控告和申诉。要采取措施保护举报人的合法权益，并使举报制度化、法
律化。要制定法律对举报的受理、查处、保密，举报中心工作人员应当具备的素
质以及举报权利的保护，诬陷、反坐等内容作出具体规定。规定不准将举报信件
下转至被举报单位和个人手中，明确规定这是一种违法行为。
——大力提高党政机关和公务员队伍对新闻监督、群众监督的承受力。公务
员要有接受监督的强烈意识。要认识到我们需要的社会稳定是一种动态的稳定，
是充满生机、充满活力的，而不是静态的，不是死水一潭。死水一潭，并不是真
正的稳定状态。邓小平同志说：“一个革命政党，就怕听不到人民的声音，最可
怕的是雅雀无声。”［⑦］发扬民主，接受监督，表面上七嘴八舌，诸多麻烦，
实际上却能从根底里克服和消除客观存在的种种弊端和问题，保证社会能够正常
健康地运行。
——改革现有的干部任用制度。改革的目的是要使干部由原来只对上级领导
负责转而对人民群众负责。逐步减少任用制，扩大选举制。健全选举、任用干部
的有关法律、法规，使选举、任用有章可循，完全公开。人民群众有权对任人唯
亲、裙带风之类的不正之风进行批评和监督，有权通过人大、政协对不称职干部
进行弹劾。
——建立一定级别的公务员的财产申报制度。人民群众有权对来源不明的财
产进行质询和要求有关单位进行查处。
——从严治吏。参照中国人民解放军《三大纪律八项注意》，制定《公务员
守则》。守则条文要简单易记，切实可行。各级党政机关都应要求所属员工熟记
守则，定期检查执行情况。对违反守则者，轻者批评教育，重者严肃处理。凡有
贪污、受贿、执法犯法、徇私渎职、鱼肉人民、欺压群众等情节者，一律开除出
公务员队伍。凡被党政机关开除的人员，在一定期限内，任何企事业单位都不得
聘用为管理人员。
注：
①１９９６年１月１７日《人民日报》
②江泽民同志１９９６年１月２６日在中纪委第六次全体会议上的讲话
③《邓小平文选》第二卷第３３３页
④《邓小平文选》第一卷第２７０页
⑤《邓小平文选》第二卷第３３０页
⑥《邓小平文选》第二卷第３３３页
⑦《邓小平文选》第二卷第１４４—１４５页＊