论公有制企业的政治性及双层代理结构，本文主要内容关键词为：公有制论文,性及论文,政治论文,结构论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文从公有制企业不同于非公有制企业的政治性及由此决定的公有制企业双层代理结构入手，说明公众产权的政治性是如何造成公有制企业低效率的，揭示国有企业的委托代理制衡关系中公众委托人弱势问题。
一、公有制企业的政治性
本文所要讨论的公有制具有不可分割性，即排除公众所有人中任何个人单独行使任何产权权利的全社会公众所有制，也即现实中全民所有的国有企业的所有制。本文讨论的公有制企业不包括公开上市的股份制企业和集体企业。
公有制企业是非市场合约性的组织。那么，进一步的问题是：公有制企业是什么组织？本文的论点是：公有制企业是政治性的企业组织。相对于私有企业的市场合约性，公有制企业的性质是政治性。公有制企业的政治性有三个方面：产生和经营的目的及手段具有政治性、产权基础需用政治规则以及管理结构包含政治程序。
下面说明政治性是如何起源于所有公有制企业产生的目的和手段、植根于它们的产权制度、渗透于它们的管理结构中、成为公有制企业不可分离的本质特性的。
1.目的和手段。公有制企业产生的目的不像私有企业的建立，或私有企业在市场竞争中的自然合并，或股份制企业的产生那样源于企业所有者个人对自己私人资源效率的追逐，而是为了社会公众的利益。在这一点上，无论是社会主义还是资本主义国家的公有制企业都是如此。社会主义国家在20世纪上半期根据马克思主义理论建立公有制企业时，有两个方面的目的：一是取消按资分配的制度基础，二是为社会化的计划经济体系建立制度基础，试图以中央计划下的集中决策彻底改变市场经济下社会生产的无政府状态。前者具有明显的政治意图；后者虽然出于经济方面的考虑，但不是简单的企业所有者个人对自己私人资源效率的追求，而是社会总体对社会资源的社会效率的追求，它需要公众集体行为，需要政府参与，是社会政治力量对经济生活的干预。西方资本主义国家出于避免私人垄断或外部不经济等市场失灵的目的而建立公有制企业，体现的也是对社会资源的社会效率的追求，虽然是经济目的，但同样是公众行为，具有社会政治性。所有国家出于国防等政治考虑而建立的公有制企业，其目标的政治性更是不言自明的。
2.产权基础。政府为上述目的以公众资源建立起来的企业，要求以公众产权作为基础。公众产权具有不可分割性，它排斥对公众资源任何形式任何方面的个人利益和权力行为。既然作为公有制企业的每个个人都不能单独行使产权，其运行只能是公众行为，需要引入政治规则，即公众产权的执行必须通过公众选举制度产生产权代理人全权代理。这是公众产权的政治性，并由此将政治程序引入公有制企业的经营机制，形成了公有制企业不同于非公有制企业的管理结构。
3.双层代理结构。合法的政府是公众事务一般代理人，政府建立了公有制企业后就自然成为公众对公有制企业的产权代理人，同时也就把公众产权的政治性铸入了他的管理结构，不管在社会主义国家还是资本主义国家都是如此，只是在不同性质的国家，政府参与的程度可能会有差异；在同一国家不同政策时期，政府参与的程度也会有变化。
在中国传统中央计划体制下，中央政府通过各级地方政府和各部门机构直接管理国有企业的生产活动，政府参与程度较高。
这里，政府作为公众所有权的全权代理人通过各级政府部门的梯级管理体系直接计划指令企业的经营。在此制度下，国有企业管理结构有两个层次：基础层是政府作为公众代理人全权行使公众所有权，表层是政府作为企业管理人直接管理企业。因此这一结构可以简称为代理—管理结构。
社会主义国家的经验发现，在政府直接管理企业的层次上，出现了中央计划经济的弊病，包括非经济目标、瞎指挥、无激励机制、企业无积极性的问题。这些问题是代理—管理结构的突出问题。因此，中国国有企业的改革由此发端。基础层的问题则隐藏较深，在表层没有解决之前未有充分的显示，也较难为人们所认识。例如基础层有公众所有人对政府代理人未能施加有效的约束使其追求利润最大化问题，但通常却被代理人作为直接管理人在直接管理方面的问题所掩盖。另一方面，严密的计划体制给作为具体代理人的政府官员的道德风险留下的空间非常有限，因而代理关系中的道德风险问题未形成主要问题。
所以国企改革首先对准政府直接管理企业的弊病。经过十几年政企分离的努力，政府对企业经营者放权让利，中央计划体制随之向市场经济过渡，国有企业的管理结构发生了变化。政府已逐步退出了企业直接管理人的位置，与企业管理人形成了委托代理关系，产生了国有企业管理的双层代理结构。
双层代理中的基础层仍为公众与政府之间的委托代理关系，是政府代理层，全权代理公众产权；表层为政府与国有企业经理人之间的委托代理关系，是经理人代理层，代理企业经营。政府在其中具有双重地位：对公众而言，它是公众资产的全权代理人；对经理人而言，它是国有企业管理人员的委托人。简言之，国有企业管理结构从代理—管理到双层代理转变后，政府在其中仍然具有举足轻重的地位。政府在企业产权基础及管理结构中占据重要地位是公有制企业不同于非公有制企业的一个根本区别，是公有制企业政治性的集中体现。
4.不可分离性。政治性和政府作用对于公有制企业的不可分离性包括两方面意义。一方面，政治性和政府作用是公有制企业存在的理由。因为公有制企业的企业效率性劣于非公有制企业，它是政府为社会目标建立的，如果一个公有制企业包含的政治性和政府作用没有存在的必要，它也就失去了存在的理由。
那么，另外选举一个独立于政府的以企业效率为唯一目标的机构代替政府作为中介是否可以消除公有制企业的政治性？答案是：首先，这样做是没有意义的。试想如果不需要政府的参与，为什么还要成立一个中介而不任由市场运作企业？有什么理由还要保持国家拥有的企业，既然非公有制企业一般具有更好的效率性？其次，只要公有制企业的所有制不变，另选一个独立机构并不能改变公众产权的政治性及双层代理结构。因为由于公有产权的不可分割性，由此方式产生的机构代理公众全权行使公众产权，还是公众行为，仍然是具有政治性的机构。
二、公有制企业的低效率机理
国有企业的双层代理结构避免不了一般委托代理关系中常见的代理问题，而且由于独特的双层结构还产生了非公有制现代企业代理关系中没有的特殊问题，这些问题造成了公有制企业比非公有制企业的低效率。
1.双层代理结构的特点。公有制企业双层代理结构与非公有制现代企业中所有人与代理人的委托代理关系相比有以下特点：
（1）政府代理人的多目标性与政治风险。 公有制企业双层代理结构最重要的特点是政府的独特地位，其他特点均与此相关，共同影响公有制企业的效率。在现代企业代理关系中，委托人委托代理的是企业效率单一目标。而在政府代理关系中，政府是公众委托代理所有公众事务的一般代理人，即公众对政府的委托是多目标的，管理国有企业只是其中之一。公众作为公众资产所有的目标和政府作为公众事务一般代理人的行为目标不会始终保持一致，而且政府作为一个政治权力组织，其政策偏好变化也会给企业的公众资产带来政治风险。这是一般代理关系所没有的。
（2）双层多梯级与信息多层隔膜。 公有制企业的代理关系是双层的，而且一般而言，政府是一个多层梯级组织。不同的政治制度和经济规模下，梯级数目上也许有些差异，但都是双层多环节的。在中国，有公众所有人—人大代表—人大常委会—中央政府等梯级，从最高级政府部门一级级下达直至具体分管国有企业的官员，这由下而上然后由上而下多重梯级造成了信息的多层阻隔，使公众所有人与政府具体代理人以及企业代理人之间实际上难有信息交流。政府代理和委托机制中的信息问题比一般代理关系中的信息不对称不知严重多少倍。所有人与企业代理人之间双层多环节关系转换也极大地消弭了公众所有人对企业管理的监督作用，为政府代理和经理人代理中的道德风险造成了宽裕的空间。政府代理和委托机制中涉及的梯级越多，代理的环节越多，监督成本越高，效率越差。这一点已为中国的经验所证明。
（3）全权代理与信息不敏感性。 由于公众所有权作为不可分割的产权，不能以任何形式分解为个人产权，由此决定了政府代理是一种全权代理。非公有现代企业中企业经营人代理的仅仅是大部分经营权，而政府代理的是全部所有权，将其中经营权交于企业管理人代理后，政府还代理了剩余索取分配权。因此，经过政府代理的公众所有人已与资产的经营效率失去了个人直接利害关系，完全割断了所有人关心企业效率的激励机制，因而产生了所有人的信息不敏感性。这是政府代理最为严重也是系于公众产权本身因而无法根治的问题。
（4）利益不吻合性。政府代理的原则是少数服从多数， 因此并不是所有个人都能总是按照自己的意愿行使所有权，根据自己的判断，选择符合自己要求的政府或影响政府使其选择有利于自己的政策，以利于追求利益最大化。这对公众所有人个人来说，也是一种政治风险，并加强了信息不敏感性。
2.公众委托人弱势。不像非公有制现代企业，公有制企业本来就不是所有人个人主动性的产物，双层代理结构的上述特点又决定了公众所有人在公有制企业的委托代理关系中的弱势地位，即公众所有人既无利益也无权力与政府和企业代理人制衡，从而导致委托人与代理人的关系失衡。
在公有制企业的代理关系中，公众产权的特性和双层代理结构使公众委托人地位虚弱，使制衡行动难上加难。首先，全权代理意味着公众委托人对企业经营没有任何决策权，不能对代理人实行任何直接管制。其次，公众委托人的监督权也难以行使。公众委托人到政府代理之间的政治程序是多层次多环节的，公众个人即使希望行使监督权，他们对政府政策及官员个人的监督必然难以直接、及时、有效；政府对公众的代理还是多目标的，公众个人仅仅针对公有制企业的效率对政府代理施加任何有效制约更是难上加难。更为严重的是，公众个人没有任何剩余索取权，不会因为关心企业效率得到任何能感受得到的经济回报，因而不可能有任何动力与代理人建立制衡关系。因此，对个人而言，如果说在西方现代企业中，小股东对代理人监督的成本和收益不对称，会出现“搭便车”问题，那么在公有制企业中，由于所有人的弱势地位，他们对代理人监督的成本和收益之间就不仅是不对称，而是到了不相关的地步，公众所有人有“便车”也会懒得搭。
3.腐败的泛滥。由于双层管理结构中所有人和委托人之间缺乏追求企业效率的制衡机制，与西方现代企业的委托代理制相比，公有制企业潜藏更大的道德风险。在国有企业管理结构中公众所有权代理人职能总是要落到一个个具体自然人身上，作为具体代理人的政府官员个人的偏好必然产生道德风险。上面分析的委托人弱势问题使公众委托人基本丧失对代理人的制约作用。一方面，双层的多环节的代理关系扩大了道德风险的空间，刺激了代理人以权谋私的需求，另一方面，由于委托人弱势，不能形成对代理人的有效制约；大大降低了政府和企业代理人滥用职权的成本，提高了腐败的净收益，从而刺激了以权谋私行为的供给。因此，公有制企业的代理关系，是当前腐败泛滥的制度根源。
那么，双层代理的这些诸多问题能否在国有制的框架下解决？国有企业改革以来，政府逐步将国有企业公众产权的代理职能由以前的计委、主管部门等机构转到现在的国资局、国有金融资产管理公司等机构，这些新机构专业化于资产管理，不像原来的计委和主管部门等机构兼管就业、工资、收入分配、地区平衡等社会经济的所有方面，因而会在一定程度上减少多目标的直接影响。但这些方法不可能解决政府代理的根本问题，这些机构不管如何组织，仍然隶属于政府，政府不会也不应该赋予它们完全独立于政府的权力。因为它们终究只是公众产权的代理人，不是公有资产的所有人，专业化并不能保证它们完全以所有人的利益为己任，它们的代理职能仍需要监督和制约，而公众所有人对它们的制约仍然要通过政府实现。因此，引进这些新机构，双层代理结构仍然没有变，只不过政府代理机构从原来的计委变为国资局。政府代理职能的专业化对政府代理的多目标和信息多层隔膜问题可能会有一定改善，但不可能期望政府建立的国资局和国有金融资产管理公司完全不听政府的指示，也不可能使公有制企业的委托代理关系变为所有人与代理人之间的直接关系。政府代理职能的专业化对全权代理、利益不吻合、利益不敏感问题则完全于事无补，不可能改变公众委托人的弱势地位，也就无法建立所有人与经理人之间的制衡关系，谈不上根治国有企业低效率机理。
即使成立一个完全独立于政府并以企业盈利为唯一目标的机构，它可能使这一公众产权代理机构彻底免于多目标的政治风险，但因为公有制企业排斥个人产权，这一机构仍需经政治程序建立，仍需全权代理公众产权，并将经营权委托于企业经理人，因此仍不能使公有制企业的代理关系由双层转为直接的仅限于经营权的经济契约性代理关系，也就不能解决公有制企业的全权代理、利益不吻合、利益不敏感和更为根本的公众委托人弱势问题，根治公有制企业的低效率机理。此外，在政府以外成立一个以企业盈利为唯一目标的机构显然不是一个经济的办法，它会带来额外的投票和监督程序的巨大成本，因此，经济上是不可行的。