促进妇女进村委：模式、问题与对策，本文主要内容关键词为：对策论文,进村论文,妇女论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.68 文献标识码：A 文章编号：1001-5957(2010)02-0127-04
发轫于上世纪80年代的村民自治，使农村政治权力的生成机制和运行机制发生了很大变化，与之相适应，农村妇女的参政途径和方式也发生了改变，即组织培养和任命让位于自由竞选。然而受数千年“男主外，女主内”传统性别文化的影响，女性在村庄政治生活中实际上一直处于边缘位置，在这种现实中引入自由竞选，伴随程序公平而来的往往是选举结果上的性别比例失衡。据民政部统计，到2000年底，妇女进入村委会的比例偏低，约占村委会成员总数的15.9%，其中担任村主任和村支书等“一把手”职务的尚不足1%。[1]为保障妇女对乡村治理的参与，很多地方从不同途径进行了努力，在此过程中涌现出一批各具特色的促进妇女进村委的模式，本文旨在对已有的模式进行剖析，梳理其特色与共性，探索其中存在的问题与不足，并提出一些建议，以期对农村妇女参政事业有所裨益。
一、既有模式的类型划分
所谓模式，是指针对解决某个问题而设计的一套有内在逻辑关系的活动并被实践证明是有效可行的方法。[2]笔者认为，在推动妇女进村委的探索中形成的不同模式，主要是由于活动主体和干预措施的不同所致，本文对这些模式的分类也是以这两个维度为标准的。
（一）基于活动主体的分类
1.政府推动型。政府作为政策的供给者、执行者和监督者，其态度和行为直接关系到妇女政治参与的程度和效果。一些地方党委和政府高度重视妇女进村委工作，不仅把村委会中女性应有适当比例的规定纳入选举的工作方案，积极促成制度创新，还通过自上而下的监督检查对选举结果进行评估，有力推动了农村妇女政治参与的发展。如山东金山县委实施人才储备战略，建立妇女人才库，并运用政策手段营造女干部担任正职的社会环境；湖南省委省政府实施基层一把手负责制，对选举程序进行督促和检查，并要求无女性成员的村委会依法予以补选；河南济源市政府针对高层法规规定不太明确的情况，将妇女名额和具体妇女职位联系在一起，以确保妇女当选；塘沽试验中，民政部促成政策细化到每一个程序和方法之中，使之具有很强的可操作性，且使整个选举都能做到有法可依。
2.妇联推动型。在我国政治生活中，妇联具有双重角色，它不是政府部门但又不同于一般非政府组织，因此本文中将其作为一种活动主体单独列出。在有些模式中，妇联组织发挥了重要作用。如迁西县妇联创村妇代会新选举机制，首开妇代会直选的先河；梨树县妇联采取“宣传、发动、鼓励、引导”策略，把农村妇女推向竞选前台；青岛市妇联促成市乡村换届领导小组中有妇联代表，为妇女争取话语权。
3.非政府组织推动型。较政府而言，非政府组织在工作方式上灵活机动，受规则、传统与程序的束缚较少。近年来，一些非政府组织积极介入推动农村妇女政治参与的活动，利用自身优势，承担起教育培训的责任，凝聚各种力量和资源，促成了活动目标的达成。在合阳试验中，陕西省妇女理论婚姻家庭研究会不仅负责项目实施的总协调，为项目提供技术支持，还在国内首次对妇女当选村委会主任的人数提出明确要求，正是这种高位竞选策略，使合阳县实现了女村委会主任从零到20的飞跃。
4.学界推动型①。目前学界推动型的做法还为数不多，但广水试验足以透射出这一路径潜在的优势。2005年广水市第六届村委会换届选举中，以华中师范大学妇女研究所刘筱红教授为代表的项目组提出了性别两票制，即在推选候选人阶段实行按性别分别计票，从而维护了女候选人权益。然而这一政策并无法保证女性在正式选举中当选，因此，2008年项目组适时调整策略，最后以性别两票制、职位保留制和妇代会主任等额选举进入制相结合的“制度组合策略”，赢得了第七届村委会换届选举的女性参与的成功。[3]
（二）基于干预措施的分类
1.政策保护型。政策保护型模式的特征是，在村委会选举政策中明确规定妇女应当选的数量和比例，并在选举程序和选票上加以体现。保护性政策是介入强度最大的一种干预措施，也是目前最为直接有效的一种做法，在很多地方备受推崇。湖南省率先提出，“每个村委会中至少有一名女性；选举前的候选人提名必须有女性，正式选举中没有女性，当选后单独补选或在缺额时设职增选。”其后，江西省也规定：“选票上注明应有妇女名额，选举后没有女性委员要采取‘聘干’补充女性成员，且女性优先补选”；河南济源市对妇女职位专门设置，“如无妇女当选，保留缺额，任何男性候选人不得挤占”。经验具有累积性和相继性，其后的塘沽区更是把保护性政策细化到每一个程序环节，规定“村民中妇女代表不得少于20%；村选举委员会中至少有1名妇女；在‘提名选票’和‘正式选票’中，实行妇女预留职务或不分职务分性别；正式候选人至少要有两名妇女；选票填写时至少要选1名妇女”。
2.组织扶持型。列宁说过：“在夺权的斗争中，无产阶级除了组织之外，没有其它武器。……唯有通过组织，无产阶级才能成为一支无法征服的力量。”[4](P443)组织是政治选举中的稀缺性资源，也是影响选举的关键性因素，农村妇女只有通过组织的力量才能改变政治参与中的劣势地位。一些地方通过妇代会把妇女聚集和组织起来，使妇女之间的支持和鼓励成为其参选当选的社会资本。由于妇代会主任往往是一个村中最有机会进村委的女性候选人，因此迁西县创新机制，在村委会选举前，进行村妇代会直选，有效地提高了村委会选举中女性参选人的素质、知名度和民意基础，推动了妇女的参选当选；仙桃市则对妇代会选举进行流程再造，探索出了妇代会换届与村委会换届“五同步”，做到选举各环节层层保证有女性。两地的做法证明，在没有保护性政策的情况下，通过组织资源扶持的方法，亦能促进妇女当选。
3.智力支持型。较之前两种措施，智力支持介入程度最弱，但也最不违背“自由竞争”的精神。作为一种辅助性措施，智力支持几乎出现于所有模式中，毕竟，能否进村委归根结底要取决于妇女群体自身的素质。湖南模式中，妇联利用自身的桥梁优势，依托党校、妇女干校等对农村妇女开展各类培训。迁西模式中，农家女机构成立了女村官支持网络，举办促进农村妇女参政议政的培训班，其成员不仅接受社会性别意识、参政意识、村委会组织法等方面的培训，还得到了模拟竞选演练的机会。而广水试验中，除培训外，还通过举办妇女文化节、吟唱自编的《新女儿经》等形式，把社会性别意识宣传寓于文化活动中，既丰富了妇女的文化生活，也充实了她们的头脑，提高了其政治参与积极性。
二、既有模式存在的问题
（一）活动主体方面
其一，各类活动主体的关注和参与程度均有待提高。多种促进妇女参政模式的出现是多元主体关注和推动的结果，但我们也要看到对这一问题的探索目前尚处于“做实验，出经验”的阶段，相关主体的不作为或作为不积极，仍是一个突出问题。实践中，不少地方有关政府部门对这一问题重视程度不够，无行动无措施；妇联常常被当作党委的工作部门或政府的职能部门，而忽视了妇联作为群众团体独立进行活动的特点，其“娘家人”角色一直隐匿于政府“公家人”的角色之中；非政府组织推动型与学界推动型的做法还很少，非政府组织的灵活性和学界的理论先导性优势并未充分发挥出来。
其二，不同活动主体间的协作和整合亟需加强。上述多元主体在很多时候并不是作为有机整体对资源和力量进行有效配置，而是各自为政或以一种力量为主，不同组织间合作和信息共享不够，资源浪费和重复建设问题突出。除了在合阳和广水两地的试验中，四种类型的力量均有所体现外，其他的做法中都有一种或两种力量缺席。虽然塘沽模式探索出了一条“由政府主导，以政策干预为手段，联合社会各界（特别是学术界）共同推动农村妇女参与村治进程”[5]的道路，但还是未把非政府组织的力量整合进去，而专家学者也是以局外人的身份担任活动的监督者和评估者。
（二）干预措施方面
第一，政策刚性不足。围绕农村妇女参政问题，政府部门先后出台过一系列支持性政策，譬如，1998年《中华人民共和国村委会组织法》明确规定在村委会中“妇女应当有适当的名额”；1999年民政部下发了《关于努力保证农村妇女在村委会成员中有适当名额的意见》；2002年中共中央办公厅和国务院办公厅出台的14号文件进一步强调“要保证妇女在村委会选举中的合法权益，使女性在村民委员会成员中占有适当名额”。但这些政策主要是倡导性政策，政策措辞的自由裁量余地较大，缺乏刚性。正如史密斯所言，“政策的形式、类型、渊源、范围”对政策执行有着重大影响。[6](P126)由于缺乏具体的惩戒性机制来保证对政策执行不力者进行惩罚和制裁，致使部分基层政府常常“暂时搁置或忽视一些价值层面的考虑，性别公正与社会全面发展问题，往往被简化为经济参与或干脆被经济发展所遮蔽，性别公正的政策被当作经济政策的附属条款”[7]，甚至无所顾忌地搁置政策或歪曲政策，从而导致这些政策在实践中发挥的作用与政策目标有很大差距。
第二，村级妇代会组织支持功能不到位。村妇代会作为村一级的妇女组织形式，理应承担起吸纳、组织和培养农村妇女参政议政的责任，但正如刘筱红教授所言，妇代会在乡村政治系统中处于组织虚置和作用弱化的境地，基本状况可用“无权无势”来概括。[8]对乡村两级政权尤其是村两委的依附，使得村妇代会无法正常地履行职责，村妇代会的妇女组织的色彩越来越淡，整合功效越来越差。与此同时，其结构和功能却在发生另一个方向的异化，即越来越成为乡村两级政权的“腿”。在不少地方，协助村委完成计划生育工作成了村妇代会的主要职能，功能错位问题突出。虽然在个别地方妇代会通过直选或流程再造，组织和支持妇女参政的功能得到了加强，但毕竟是少数或特例，就整体而言，村妇代会的组织能力和妇女对它的认同程度都不尽如人意。
第三，智力支持力度不够。主体意识的培养是影响妇女参政的基础性因素，当前农村妇女的主体意识整体上尚处于唤醒期和成长期，经过培训和村民自治大练场洗礼的农村妇女，主体意识较以前虽有一定的提升，但离自觉履行社会责任、主动参与社会生活和自主实现社会价值的要求还有相当差距。她们参政的想法和行为很大程度上是在强大外力作用下产生的，尚未内化为自己的理念。主体意识的培养需要外界强有力的智力支持，而当下的模式中有的未能注意到这一点，有的注意到了，但是没能找到一种持久性的制度化的改良方法，而只是通过短期培训或个别激励的方式，所提供的内容也多限于竞选技巧。之所以如此，一方面是由于主体意识和参政诱因的改良是一种基础性、长期性和复杂性并存的工作，要在这方面做改革难度很大，所以实践中各地几乎都将注意力集中在了见效最快、成本最低的保护性政策上。另一方面，则跟相关活动主体的行为逻辑和心态有关，政府、妇联、非政府组织、学界等主体在此类活动中都有自己的利益追求，或政绩、或自身影响力、或学术成果，不是说这些追求不该有，但它有时确实会使相关主体的行为或多或少地带有急功近利的成分。其实，在促进妇女进村委的努力中，一份“名不必自我成，功不必自我立”乃至“功成而不居”的心态也是必不可少的。
三、针对既有模式的几点建议
村民自治中的妇女参与状况是衡量我国妇女地位和社会进步的重要评价指标，也关系到农村的治理和稳定，鉴于此，我们可对其作如下完善：
（一）凝聚合力，推行网络化治理
网络化治理是不同于等级式政府治理的一种新的治理模式，根据Stephen Goldsmith和William D.Eggers的理解，网络化治理的要义为：除按照传统的自上而下层级结构建立纵向的权力线以外，政府治理还必须依靠各种合作伙伴建立起横向的行动线。[9](P6)在多元主体中，政府整合和动员社会资源的能力最强；妇联动员能力比政府弱，但她在与妇女的沟通、协调方面却有着政府不可比拟的优势；非政府组织作为体制外力量，其整合和动员社会资源的能力虽然最弱，但其组织和运作方式却具有高度的自主性和灵活性；而学者具有较高的理论水平和缜密的思维能力。网络化治理就是要发挥不同主体各自的优势：政府应通过政策供给和资源配置，借助不同的方式或路径，使其他组织优势的效用达致最大化；妇联要利用妇女“娘家人”的身份，进行基线调研，了解妇女的需求和期望，通过村妇代会把妇女吸纳和整合到各种组织中去，增强妇女的凝聚力；非政府组织可以采取灵活的方式，完成对其各种能力的培训，提高妇女的综合素质；而从政策制定、政策执行一直到政策评估，学者都可以发挥其指导和监督的作用。
（二）创新政策，实现制度化运作
政策是一种行为准则和行为指南。[10](P4)自湖南省的政策创新获得良好的社会效应后，争取有利的政策就成为推动农村妇女政治参与的一项最重要的途径。目前的保护性政策、高层政策往往比较笼统，内容多囿于确保妇女当选比例，相当于仅提出了政策目标，且政策刚性不足，对推动妇女进村委的具体路径和措施缺少统一的规定，而各地已有模式中所探索出的途径和措施则存在制度化水平不高的问题。随着各地探索性模式的不断完善，建议国家在经验比较和借鉴基础上，增强保护性政策的权威性、可操作性和强制性，早日以法律或行政法规和地方法规的形式，在强化目标的同时规范其过程，以实现保护性政策的制度化运作。
（三）联合妇女，稳走组织化道路
整体而言，当前农村妇女处于一种原子化的离散状态，缺乏参与的组织力量，这不仅使其无法应对纷杂的经济市场的变化，也无法适应逐步形成的初级政治市场的竞争②，妇联在一定程度上可以充当广大女性的代言人。但面对广袤的农村，一村一个妇代会并不能解决妇女的所有问题，何况妇代会当下的处境也不容乐观。因此，要发挥妇女作用，加速妇女在村民自治中的参与进程，必须建立妇女自己的组织，让女性自己组织起来解决自己的事情。针对当前农村妇女的现实需求，应有目的地引导和推动其自发成立民间经济合作组织和文化活动组织，从经济合作和文化活动中激发她们参与村务管理的热情，使原来只属于少数妇女精英的个体参与发展为农村妇女的群体参与，实现妇女政治参与的组织化。
（四）提高能力，助推自主性参与
自主性参与是指参与者主动地、自发地进行政治参与，而做到自主性参与，参与者要有参与欲望、参与能力和参与途径。目前，农村妇女的参政途径问题已经解决，而参与欲望与参与能力还有待进一步激发和提高。公共事务人多面广利益多元，当选者要面对公众对其工作的评头论足，成为众议的对象。要让惯于“守内”的农村妇女敢于和乐于追求公共职务带来的荣誉感，需要她们能对自己的参与行为进行正确的认知，认识到其参选行为不仅是一种个人行为，而且关乎到广大妇女切身利益，她们理性的选择不应是盲从、被动或放弃参与，而是积极主动地参与，而这无疑需要多元活动主体进行长期而细致的主体意识培养工作。另一方面，则要把提高农村妇女的参政能力作为重点，各类主体要联合起来为其提供各种提高能力的机会，只有既有热情又有能力，她们才会真正做到自主性参与。
收稿日期：2009-07-13
注释：
①学界在逻辑上可划入非政府组织之列，但因其有自身特殊性，故单列。
②皮科克(Alan Peacock)将政治市场分为三层结构：第一层为初级政治市场，主要是政治家出售政策给选民，而选民为购买合意的政策支付选票；第二层为政策供给市场，官员向当选政治家提供政策选项和实施政策的手段，而政治家向官员提供预算；第三层为政策执行市场，主要是官员向选民提供公共产品和服务，而选民向政府纳税。