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摘要：本文对PPP项目的识别和筛选进行了简单的分析，阐述了PPP项目合作伙伴的选择分类和原则，针对PPP项目流程设计进行了深入的研究，结合本次研究，发表了一些自己的建议看法，希望对PPP项目的工程运作流程管理起到一定的参考和帮助，促进PPP在我国的发展应用。
关键词：PPP项目；工程运作；流程管理
PPP项目自上世纪80年代中期引入到我国，在我国已经有了三十几年的发展历史，到2016年6月30日，在全国PPP综合信息平台项目库中所收录的PPP项目已经接近1万个。随着PPP在我国的发展应用，相关的专家学者就PPP项目运作模式、操作流程、投融资模式、风险控制、评价体系、法律法规等多个方面进行了大量的研究分析，总结出了很多指导性意见，很大程度上推动了我国PPP项目的发展进步。但是就我国当前的PPP模式研究而言，在PPP项目建设管理方面的研究较为少见，建设管理属于PPP项目的主要实践应用环节，可以实现对项目决策、项目投资、建设、运营等不同环节的实践，因此，在PPP项目工程运作流程管理方面的研究具有十分重要的作用和意义，本文就此进行了研究分析。
一、PPP项目的识别和筛选
自2014年之后，国家相关的政府部门针对PPP出台了一系列的政策文件，通过这些文件实现了对PPP操作流程以及运作要点等方面的规范。PPP项目开展的第一个环节是项目的识别和筛选，这方面工作很大程度上决定了PPP项目能否有效运转。当前部分政府部门在PPP项目发起环节并没有做好对项目的筛选以及识别，导致PPP项目的顺利推进受到很大的阻碍和影响。
通过对这种现象的原因进行考察，政府在PPP模式的推广方面，主要存在三个方面的目标：首先，通过PPP模式可以很大程度上缓解公共设施建设方面的财政压力，解决地方政府在债务方面的风险，更好的解决项目建设融资方面的问题；其次，通过这种方式，可以很大程度上满足在新型城镇化建设过程中的相关需求，使公共服务以及公共产品的质量有显著地改善和提高；最后，通过PPP模式可以实现对政府职能的转变，将项目的经营权以及投资权向着社会资本方面换衣，政府只需要承担相应的监管职能，通过这种方式，可以使政府行政能力得到显著地改善和提高。
地方政府和中央政府在PPP项目的建设目标方面存在较大的差异。中央政府主要是考虑PPP模式的顺利进行，借助基础设施建设等方面因素来更好地满足在公共方面的实际需求，进而促进地方经济的发展。地方政府因为债务规模增大、财力不足等方面因素的影响，为了缓解地方政府方面的压力，希望将所有的公共项目都变为PPP模式，在PPP项目推广方面的标准并不严格。但实际上，并不是所有的基础设施项目都可以应用PPP模式，在开展项目的筛选和识别方面，需要结合市场化程度进行科学合理的区分。
（一）完全市场化项目
部分人错误的认为PPP属于万能模式，只要是工程项目，就可以借助PPP模式来进行。部分人还将PPP项目应用在商品房开发、燃气、旅游项目等方面，以此来获取更多的财政补贴。结合市场实际情况对建设项目进行详细的划分，全部市场化项目所占比例应该有50%。部分项目成本可以借助使用者付费方式来进行，这种项目需要借助市场化方式来进行，通过社会资本运作的方式，政府主要负责实现对市场环境的优化，借助审批、许可、备案等方式来实现控制的目的。大量的实践研究表明，如京东、阿里巴巴等政府涉足较少的行业领域，有着更加旺盛的生命力，发展速度十分迅猛。
（二）使用者付费不足项目
部分PPP项目存在使用者付费不足、需要借助政府补贴的方式来运行，，这些项目通常来讲属于狭义PPP项目，在整个建设项目中占30%左右。部分项目在价格调整机制方面较为灵活，需要较大的投资规模，同时还要保证有稳定的资金流。在特许经营方面，更多的适合应用在供水、燃气、城市轨道交通等公共服务项目。在开展PPP项目的识别和筛选方面，需要避免以下三种现象的出现，第一种是方案模糊，在方案执行过程中，没有严格按照相关的方案以及模板来进行，在PPP项目的操作流程以及运作要点方面，没有实现清晰的表达，可操作性较差；第二种是为了获得更多的社会资本，一味的扩大政府补贴，没有做好对补贴 年限、金额等方面的推导和测算，具有较大的随意性；第三，没有做好项目在经营年限以及后期维护成本方面的预算，很难使项目的可持续运行能力得到保证。
（三）政府付费类项目
剩下20%项目属于公益类项目，需要政府付费的项目，比如说市政道路、河道整治等项目。就这些项目而言，国家财政部门以及发改委有严格的规定，政府可以借助购买服务方式等方法来实现社会资本的引入，完成之后的项目建设，在运营期间支付费用给社会资本。通过这种方式，可以一定程度上环节政府当前的财政压力，但是这种方式相当于将一次性字符的费用变为长期性支出费用。从长远角度出发，很难实现在城市建设方面的可持续性发展。在政府付费类PPP项目的识别和筛选方面，需要对政府在运行过程中的财政收支状况进行评估，同时需要关注到长期运行过程中存在的风险。通过土地出让收入后者周边土地联动开发等方式，可以更好地促进政府付费类PPP项目的发展建设。一方面将付费类PPP项目与土地出让方面的收入建立起相关的联系，适当增加土地出让过程中收入所占的比重，以其中一部分资金作为付费类项目专项资金；另一方面是建设付费类项目与周边土地开发结合在一起，将政府资金与周边土地开发的资金挂钩，从而实现对长期性财政风险的有效控制。
二、PPP项目合作伙伴的选择
（一）合作伙伴分类
在基础设施建设PPP项目方面，可以将其划分为多个环节，包含有融资、设计、施工、运营管理等多个方面，不同的环节可能会有不同的合作伙伴，项目发起人、股东、债权人、建设者、经营者等有着合作关系的利益方，在不同项目建设阶段，其职能存在较大的差异，共同参与到PPP项目合作团队的建设过程中，实现对PPP项目整体实施质量和效益的影响。结合不同的项目控制效果、决策目标、风险等内容，可以将PPP合作伙伴划分为核心合作伙伴、一般合作伙伴、边缘合作伙伴等三种。其中核心合作伙伴属于PPP项目运作的主体，发挥着决策者和风险承担着的决策，方便对PPP项目的管理。一般合作伙伴主要是指承担部分责任项目的合作方，可以很大程度上影响项目的最终结果。边缘合作伙伴指的是参与到项目中某一个环节的机构，对项目的结果不起决定性影响，比如说供货商。
（二）合作伙伴选择原则
政府需要借助PPP项目提供更高质量的公共服务以及公共产品，社会资本单位借助PPP模式获得更多的合理性汇报。在合作伙伴的选择方面，需要从核心能力、信誉、市场化主体原则方面综合分析考虑。
在核心能力方面，PPP项目运作的核心主要是政府部门实现对社会投资者在整合方面所具有的资源优势，也就是投标者的核心能力，有融资能力、策划能力、风险管控、运营等方面的内容。政府在合作伙伴的选择方面需要对企业的核心竞争力以及综合发展水平重点分析考虑，如果社会资本方面的应对水平不足，在投标过程中可以考虑将技术与资本结合在一起，由投资方与运行水平较高的企业相互联合，或者寻求第三方开展合作，保证项目可以顺利进行，提高技术引进水平，促进管理水平的发展。
在信誉方面，PPP项目的合作关系需要政府与私人合作伙伴之间签订契约以及合同，对社会投资者的专业资源、技术水平、管理经验、财务实力等方面因素综合分析考虑，选择社会信誉良好的投资方开展合作。另外，政府部门还需要地自身诚信建设有足够的重视度，当前影响PPP项目发展的一项主要因素就是部分社会资本对地方政府缺乏足够的信心。部分政府为了吸引更多的社会资本，会签订一些与PPP实际存在较大偏差的合同，之后无法履行合同内容，导致合作伙伴的利益受到严重的损害。
在市场化主体原则方面，当前在基础设施PPP合作伙伴方面，更多的选择政府融资平台或者较大的国有企业，与私人投资者相比，这些企业有着更强的融资能力，同时与政府的联系较为密切，可以更容易争取项目。但是如果仅选择这些企业参与到整个PPP项目中，则很难实现对风险的分散、政府职能的转变、社会闲散资金的利用等。因此，在合作伙伴的选择方面，可以尽量选择市场化程度较高的部分私营投资人员参与到合作中。
三、PPP项目流程设计
PPP项目运作过程中涉及到多个合作伙伴之间的博弈，必须要保证私人利益与公共利益之间找到平衡点，因为其运行流程有着非常复杂的特点，需要经历多个流程，不同流程也存在有较多程序，虽然这些运行程序属于PPP项目在流程控制以及风险控制方面的相关要求，但是会一定程度上造成流程简化与管理控制方面的冲突和矛盾。PPP模式运作流程如下图1所示：
图1 PPP模式运作流程图
部分社会投资者会错误的认为PPP项目所花费的时间以及人力、财力资源超过传统项目，对PPP项目的自信心不足。实际上，很多传统项目都存在有审批环节过多、效率低下等方面问题，很多公众听证、环评等环节直接省略。虽然这种方式下可以一定程度上节约项目前期的花费，但是在项目建设后期，会留下较多的后遗症。在PPP项目的运作过程中，需要提高对流程设计的重视度，实现对问题的有效控制。
（一）处理好流程控制与流程简化方面的关系
流程简化的主要目的是实现对管理成本的控制，使效率有显著的提高；流程控制则更多地是为了降低和减少项目的风险，流程的简化必然会导致项目风险的增加，这两者之间必须要找到相应的平衡点。在流程简化方面，不能超过项目可接受风险范围，PPP项目在识别以及准备阶段的操作流程很难被简化，在项目运行较为稳定之后，可以进行总结分析，在项目可承受风险范围内，做好较大风险流程节点控制，忽略部分较小的风险节点。一方面对PPP项目审批流程进行简化，减少不必要的审批环节，通过项目实施方案联评联审等方式，使项目审查效率有显著的提高。另一反面，引入负面清单管理机会，将部分社会资本不能进入的领域和行业列入至行业负面清单，部分社会投资者的信誉较差，可以通过制度等方式实现对社会投资者的约束，减少PPP项目审批环节工作量，实现对项目风险的简化和有效控制。
（二）提高对PPP项目前期流程完备性的重视
不管是在社会资本方面，还是在政府资本方面，都需要提高对PPP项目前期流程完备性的重视度，为项目的准备等相关环节预留出充足的时间和精力。结合财政部门的相关制度标准，做好各个环节的评价审批工作。PPP项目的建设内容有着较高的复杂性，同时合作周期长，存在有较大的风险爱你变化状况，需要花费较长的时间来完成项目的前期准备工作。尤其是部分PPP项目较为复杂，需要将前半段谈判和后半段招标结合在一起，借助项目磋商的方式来更好地满足采购方面的需求。在完成磋商之后，制定明确的采购文件，让投资人报价并审批。
（三）将PPP项目操作流程向着标准化方向去发展
基础 设施PPP项目操作流程标准化是当前限制PPP项目发展的一项主要问题，随着最近两年我国在PPP方面的政策文件数量不断增多，尤其是在不同的规范化指引方面，有着较大的差异性，导致实际的可操作性降低。不管是在与国际的接轨放慢，还是在吸引国外投资方面，都必须要以更快的速度建立其PPP项目操作流程的相关标准。首先是确定标准化PPP合同语言，在PPP项目运作过程中，政府以及投资人员的目标都有着多样化的特点，政府方面需要吸引更多的管理模式和先进技术，社会投资者则希望更快的实现资本的回收，占领更多的市场份额，借助标准化PPP语言，可以为PPP项目的顺利进行打下良好的基础。其次，借助相关的制度对PPP合作方的相关责任进行明确，政府以及社会投资者在法律方面有着较为平等的地位。最后，对PPP项目运作信息公开机制进行完善，明确各个环节的相关信息，为PPP项目的执行提供保障。
结束语
当前PPP模式更多是应用在国企和央企中，在民企以及民间资本的参与力度较差，受到这些因素的影响，导致PPP模式的实际应用受到很大的影响。只有将市场的决定性作用充分发挥出来，才能使更多的社会资本参与到PPP项目的运行过程中，通过这种方式，保证PPP项目可以得到更多的社会关注以及监督制约，使建设效率、运行能力等方面情况得到显著地改善和提升，促进PPP的发展。
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论文作者:胡刚
论文发表刊物:《基层建设》2017年第18期
论文发表时间:2017/10/16
标签：项目论文; 政府论文; 社会论文; 合作伙伴论文; 流程论文; 环节论文; 资本论文; 《基层建设》2017年第18期论文;