应尽快完善高校管理的法律秩序，本文主要内容关键词为：秩序论文,高校论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，伴随整体法制建设的发展，我国已经初步形成一个相对独立的教育法律体系。但教育法律制度的存在，并不意味着教育法律秩序的完善。近年来，由于社会法律意识以及被管理者个体法律意识增强而引发的高校管理法律纠纷呈上升趋势。这个现象在显示我国的社会进步和法治进程的同时，也一定程度地表现了我国教育法治的不成熟以及在高校管理中存在的诸多问题，反映了高校管理关系和教育法律秩序的欠规范以及现行法制的缺陷。然而，正是这些现实的法律诉讼，有力地促进着高等教育领域中群体法律意识的提高，并且正在表现出对于完善高校管理法律秩序的巨大推动作用。
一、对高校内部管理秩序的司法审查是高校管理法治化的重要标志
高校的内部管理秩序受到司法审查，是由行政诉讼对受教育者的合法权益提供司法救济而引起的。长期以来，关于高校的性质及法律定位的模糊，是导致学校纠纷缺乏明确的法律救济的一个原因。1999年“田永案”根据我国《行政诉讼法》的有关规定，认为高等学校是“法律法规授权组织”，“法律赋予它行使一定的行政管理职权”，因而对其实施公权力的行为，可以视为行政行为而提起行政诉讼。这样，高校作为行政诉讼适格的被告主体，被纳入了行政诉讼制度的监督范围，从而开辟了对高校内部管理行为进行司法审查的先例。
由“田永案”所反映出来的一个突出问题是高校内部管理秩序失范。学校管理中的一些重要环节，由于缺乏符合法治精神的必要程序、科学的规范以及应有的保证制约机制而经常发生一些本不该发生的问题。如果高校的内部管理秩序不按照法治原则进行整治和规范，学校的“被告”和败诉将是经常性的。
2000年高校败诉的一个案子中，法院认为，根据法律规定，学生学业的最终结论应由被授权的学校做出。其内设机构在无法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义对原告作出结业处理的决定，法院判定为超越职权，属无效行政行为。该案提出的这个问题，很多高校都不同程度地存在着。高校内部管理机构的职权，一般由学校批准的内设机构职责范围所规定。各种内设机构的职权界定以及在何种问题上代表学校行使职权，并不严格规定在学校的章程中。《学校章程》因其过于原则而经常被认为是“没用”的东西。这是不符合高校内部管理的法治要求的。我国《教育法》明确规定，学校及其他教育机构“按照章程自主管理”、“依法接受监督”。学校章程是学校自主发展、自主管理、自我约束的基本依据，也是学校依法接受行政监督和司法审查的重要依据。对高校行使公权力的司法审查，不仅在其实际应用时可以保障权力相对人的合法权益，而且由于司法审查的存在，势必对高校管理人员产生一种心理压力，可以促使他们更加谨慎地行使权力，规范管理行为，自觉地按法治精神办事。
二、在有关制度设计中明确学术权力是完善高校管理法律秩序的重要内容
在教学、科研管理领域，“学术权力”是与行政权力并存的重要权力形式。二元化权力结构是高校在权力配置上与企业、政府机关等非学术性组织的重要区别。在高校组织内部，既有以校长为首的行政权力，又有以著名学者或专业教师群体为代表的学术权力。
学术权力的合理性主要来源于专业和学术能力，而不是来源于职务和组织。因此，它在性质上是一种完全不同于行政权力的“权力”。学术权力产生于“学术权利”及其民主形式，它包括个人的学术权利和由享有学术权利的个人集合而成的组织；而行政权力则只能产生于制度和正式的组织。学术权力有时通过行政权力加以确认和形式化，但行政权力即使在被赋予管理学术事务的职能时，仍不具有学术权能。
承认并尊重学术权力，就是要在有关学术管理的制度设计中明确学术权力，给学术权力以应有的地位和权威，建立发挥其效能的制度保障机制，合理规范学术权力与行政权力各自发挥作用的领域和范围，使二者在学术管理活动中建立一种有机的分工、合作与制约关系。不承认“学术权力”的存在及其发挥作用的独特领域，势必导致把本应由学术权力发挥作用的领域让位于行政权力，使行政权力的作用陷入一种受到置疑和挑战的尴尬境地。因此，在学术管理活动中区分和界定学术权力与行政权力，建立起二者行使的规范秩序，才能使二者真正发挥符合自身权力性质的应有作用，也才能有真正符合权力行使要求的管理权威。
尊重不等于无限制，任何权力都需要制约。对学术权力同样如此。学术权力的合理性是以学术自由为标准和界限的。在高校中，学术自由既表现为学者个体的权利，又表现为学者集体的权利。除了个人所享有的从事真理探究和发表研究成果的学术自由之外，大学的“自治”或“自主权”还意味着集体的学术自由。它实际上是学术研究与外部社会关系的一种反映。以学术权能为背景而区别于行政权力的学术评价，在其正当行使的范围内，亦可理解为一种学术自由权利。因此，它本质上不应是对学术自由的限制，而应仅仅是对学术自由能力及其水平的一种学术性的见解表达。否则，当其在学术管理活动中以一种权力形式作用于学术问题时，倘若超出其正当行使的要求和范围，亦会造成对他人学术自由的影响。特别是当其转化为行政权力而出现干预学术研究的情况时，这种权力或支配力量就会妨碍学术自由。学术权力作为一种存在于教育者和受教育者以及教育者之间的学术支配关系，在制度设计上，同样需要约束和规范，不仅要使其保持在合理行使的限度内，而且要使它沿着规范性和程序性的轨道运行，以避免学术权力行使过程中的绝对性、无序性和随意性。学术权力行使的过程，既是学术权力得到保障的过程，又是学术权力的行使受到制约的过程。
在高校的教学科研管理活动中，学术权力与行政权力交叉渗透，两者存在着既相互冲突又相互依靠的复杂关系。“权力失范”是导致权力冲突的症结。界定和区分两种权力的适用性质、特点和范围，使二者在学术管理活动中建立起依法行使的规范秩序，既有利于尊重和维护学术权力，还有利于司法对于行政权力的监督和审查。
三、进一步明确高校与学生间的法律关系是完善高校管理法律秩序的重要基础
高校自主权是政府逐渐下放对高校的部分支配权而形成的，从其产生的过程和性质来看，高校的自主权不是一项民事权利，而是政府下放给学校独立行使的行政权。它是一种必须根据公认的合理性原则行使的公权力。我国《教育法》和《高教法》颁布后，高校依法取得了“自主办学”和“自主管理”的权利。同时，法律亦明确规定，高校自主权的行使，在“不受侵犯”的同时，要“依法接受监督”。
随着高校自主管理权的不断扩大，被管理者的权利受到影响和限制的情况时有发生。特别是高校行使自主管理权因与学生依法享有的权利相冲突而对簿公堂的现象日益增多。高校内部权利结构的变化，要求建立和完善与之相适应的新的运行秩序。这种新的秩序应以明确的法律关系为基础。那么，高校与学生是一种什么样的法律关系呢？从高校是一种教育机构、学生是受教育者来看，高校与学生是教育与受教育的关系，我国法律对于学校和学生在教育活动中的权利义务都分别作出了规定；从高校是一种组织系统、学生是其组织成员的权利义务和地位区别来看，高校与学生又是管理与被管理的关系，即高校与学生的关系一般由高校的章程和规则加以规范，法律规定学生应遵守学校的各项管理制度。
高校与学生间的法律关系是一种复杂结构的法律关系，其中既包括隶属型法律关系，又包括平权型法律关系。但隶属型法律关系，即法律关系主体双方的法律地位不平等是其主要特点。即使在高校与学生的平权型法律关系中，仍然不同于普通的民事关系，学生依然承担认可和服从学校管束的义务。否则，高校有权依据自定规则限制甚至剥夺学生的权利，直至从根本上改变学生的法律地位。因此，高校与学生之间的关系，既不是普通的民事关系，也不是普通的行政关系，而是具有特别权力因素的公法关系。在这种法律关系中，主体双方的权利义务不完全对等。高校作为履行特定职能的特定主体，依法享有在其特定职能范围内自主判断、自定规章、自主管理的特别权力。我国法律对于高校“依法自主办学”和“按照章程自主管理”权利的确认和维护，可以理解为法律对于高校作为一种公法人内部“特别权力关系”的确认和肯定。除依据我国《教育法》第42条第 4项的规定，当“学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益”时，受教育者可“依法提起诉讼”外，在具有特别权力关系特征的学校管理关系中，缺少对于学生的明确的司法救济途径。
在高校中，人们一般习惯地认为，高校对学生的奖惩（包括依校规开除学生）是高校当然的权力而毋庸置疑。随着我国法治实践的发展，高校的无讼局面已经成为历史。我们不得不面对的一个问题是，随着战后法治原则的发展，大陆法系国家在其法律、法规和司法实践中，逐渐对特别权力关系的内容与适用范围加以规定、区分和限制，通过适用“法律保留原则”、“重要性理论”、“比例原则”、“正当程序原则”等等，摒弃特别权力关系排除司法审查与救济的传统观念，对原有的特别权力关系理论加以扬弃和改造，使之符合现代法治精神；而我国的法律、法规，至今仍缺少对于特别权力关系内部相对人的明确的司法救济途径。随着田永案被最高人民法院列为成功的判例，对教育领域公务法人内部特别权力关系的司法审查日渐增多。由此而引发的实践反映和理论探讨，已使我国高校与学生间的原有法律关系模式面临前所未有的挑战，亦给完善高校管理的法律秩序提出了新的课题。
四、正当程序是高校管理法律秩序中的重要内容
正当程序已成为当前学生在政府和高校的教育管理活动中主张权利的一项重要内容。在法院已受理的高校诉讼案中，“程序瑕疵”是较普遍存在的一个问题。没有正当程序就不是符合现代法治精神的法律秩序。坚持正当程序原则，是使学校的管理行为公开、公正、公平的基本保证。通过正当程序控制管理过程，规范权力的运行秩序，使权力的运行符合法治的规范，以保证管理行为的合法性和高效性。高校自主管理权的合法性，并不等于其具体管理行为的合法性。高校自主管理权能否得到公正、合理的行使，还必须有与之相适应的正当程序来保障。因此，为避免管理运行的无序性和随意性，在高校管理工作中建立科学、合理、严格、固定的程序机制是极其重要的。
正当程序是法治理念中的重要内容。没有正当程序，受教育者在学校中的“机会平等”就难以实现，其合法的“请求权”、正当的“选择权”、合理的“知情权”就难以得到保障和维护。没有正当程序，不仅难以在管理过程中实现公开和公平，而且“事后救济权”也得不到保障，从而也就谈不上对人的公正。“隐私权”问题是日常管理工作中最容易被忽略的问题，一些传统观念和旧的行为方式需要用现代法治理念重新审视。例如：学生的考试成绩能否公开？别人能否代查考试成绩？等等。这里既涉及到对人的尊严的维护，又关系到对个人隐私的界定、保护以及相关的公平问题。其中的公平，包含着他人“知情权”与个人“隐私权”的冲突。“知情权”要求相关问题与资料最大限度的透明，而“隐私权”则要求限制某些有关个人的情况与资料的公开。正当程序不仅是个重要的法律原则，而且是个复杂的实践问题。很多情况下，它以公平与效率的平衡为基础。当合法权利之间相互出现冲突时，正当程序要求找到权利的平衡。否则，管理工作必然是片面的和失败的。因此，在高校管理工作的每一个环节上，都应有符合法治精神的程序方面的规定。
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