中国经济转轨进程中的财政改革原理，本文主要内容关键词为：中国经济论文,进程论文,原理论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F810.2 文献标识码：A 文章编号：1000-176X(2010)11-0003-09
在中国整体改革进程中，财政改革始终处于联系其他诸项改革的枢纽位置。纵观财政改革历程，一方面，其成功起到了推动经济转轨和调控经济运行的作用；另一方面，在整个转轨进程中，财政自身也经历了一系列改革，初步实现了向市场经济体制下公共财政取向的转化。诚然，这一过程也伴随着诸多问题：从财政本身来看，中央与地方分配关系长期处于失衡状态，地方财政收支不匹配的态势持续了十几年却未得到缓解，且缺口还呈现逐渐扩大的趋势；从财政对转轨经济体的影响来看，新时期积极财政政策的实施效果明显低于预期，难以持续带动经济增长。由于财政与政府行为、财政与经济体之间存在着不可分割的联系，只有综合考虑财政决策的影响因素及财政发挥作用的途径，深入理解改革开放以来财政与经济体之间的互动态势，才能从根本上解释这些问题。
一、财政改革的层次分析
作为分配形式和经济手段，财政制度是一国经济体制的重要组成部分，与政府职能和资源配置方式密不可分。从财政自身来看，其体现着满足市场经济运行和政府运转的双重要求，充当着市场与政府之间的调和与平衡，是实现市场与政府之间沟通的桥梁[1]。从发挥作用的特点来看，计划经济体制下的财政呈现出“全能型”特点；成熟市场经济体制下的财政则表现为公共财政。而在转轨中国，由于政府与市场的关系处于不断变动之中，其财政既非全能型财政，也不同于一般意义上的公共财政，经济的特殊转轨过程使财政具有动态性和目的性的特点。在转轨背景下，政府承担着主导转轨进程的职能，这种政府职能的定位决定了财政职能和范围的变动，并对财政提出相应的改革要求。一方面，体制转轨进程需要以财政制度改革作为推动力；另一方面，财政也需要不断改革自身与体制转轨相适应。
结合体制转轨这个背景，我们分三个层次来考察转轨进程中的财政改革。第一层次是趋势性的财政架构转换，由与计划经济体制相适应的统收统支架构向与市场经济体制相适应的收支架构——税制及公共支出体制转换，它所对应的是计划经济过渡至市场经济的整个转轨进程，即这种财政架构的转换是为适应体制转轨的一种必然的、且不应以利益主体的意志为转移的趋势。第二层次是财政在既定架构下的体制层面变动，即通常所指的财政体制改革，它是在转轨进程中的某个阶段，由一些外生或内生因素引致的中央、地方和企业等主体之间利益关系在体制上的变革。第三层次是财政在政策层面的调整，是政府利用多样化的财政工具，根据实际经济运行中出现的情况进行相机抉择而制定的政策，如调整税率和实施财政政策等。
财政架构转换是建立市场经济体制的必然要求，表现为财政对转轨进程的适应。这种单向的趋势要求财政“统收”向以商品生产和流通为基础的税制转变，以及政府“统支”向有效的公共支出体制迈进。一方面，完善的财税制度是政府执政能力的重要保障；另一方面，有效的公共支出体制可以提高市场资源配置效率，是市场优势得以充分发挥的配套机制。一旦财政架构转换进度落后于改革步伐，就会出现财政与政府职能的错位，进而成为经济转轨的阻碍。
与财政架构转换的单向趋势不同，财政体制改革和政策性调整都与特定阶段的政府目标和经济运行情况密切相关，是政府进行宏观调控的主要工具。其中，财政体制改革可以直接扭转中央、地方和企业等主体之间的利益分配格局，其作用效果往往是长期的，具有较强影响力；政策层面的财政工具则是更灵活的政府调控方式，如果说改革中的财政体制是政府目标的载体与实现手段，那么变动中的政策本身就是政府为实现特定目标而采取的行为。其中，财政体制具有相对稳定的特征，缺乏灵活性，而政策工具可以弥补这一不足，成为体制的配套；另外，当转轨经济体运行出现微小偏差，政府也可以直接采用政策手段对其进行纠正。
通过划分财政改革层次可以发现，除财政架构转换具有客观性以外，体制改革与政策调整都颇受主观影响，受制于决策主体目标并反映政府偏好。因此，本文第二部分将政府这一财政决策主体纳入分析框架，着重讨论财政作为调控和配置工具对政府宏观经济目标的实现途径和财政体制与政策背后的政治决策逻辑，以构建财政体制改革和政策调整的内生框架。
二、政府目标与财政改革的双向互动
1.“财政→政府目标”传导途径
作为财政决策的主体，中央政府运用财政工具所要达成的主观目标成为分析财政改革须首要考虑的问题。通常认为，中央政府是全局性的，承担着改革和发展两大任务，其不仅要保证转轨顺利进行，还要维持转轨过程中经济总量的平稳增长。从经济层面来看，首先，稳步推进各个领域改革是发展的前提，而改革的逐步深入又要求中央政府维持一定财政能力以保证对转轨经济体的驾驭力。其次，发展作为最终目标包括经济发展、社会进步和自然与环境和谐等诸多内涵，但在现阶段，由于社会整体发展难以度量，造成决策部门往往以数量(经济增长率)而不是质量来衡量发展这一目标。综上，考虑财政的作用范围，中央政府经济目标可简化为两部分，即维持一定财政能力以及提高经济增长率，而财政工具对中央政府双重目标实现程度的调节，决定了财政改革的主观方向。从作用途径来看，财政体制改革通常经由调整分配结构起作用，而政策工具调控范围则较为广泛，往往可通过调控、分配和配置资源等多种方式产生影响。分别来说，财政决策对政府经济增长目标的实现途径，也可看作财政调控宏观经济的过程；而财政决策对中央财政能力目标的影响，从另一个角度，也可看成是财政对收益分配的调节。
我们首先考虑财政对宏观经济的调控，即财政到经济增长目标的传导过程。从财政职能以及财政工具的特点来看，财政工具可对政府增长目标产生双重影响。
一是直接影响。即运用财政政策如政府投资拉动等不需经中间环节传导的政策手段直接干预经济。与成熟市场经济体制下的财政政策对宏观经济的反周期调节相比，转轨背景下的财政政策具有更强的直接影响力。随着转轨进程启动，市场机制被引入，虽然政府直接控制经济的能力不可避免地持续下降，但仍在一定范围内拥有在总量上配置资源的权限。随着市场活力引发经济总量增长，市场机制又带来了新的政策工具，调控手段增加。这种逐渐增强的宏观调控能力，反而使转轨背景下财政政策的经济增长效应成为可能，使许多政策性财政工具对经济增长目标的实现具有直接效果。但显而易见的是，这种财政政策的增长效应仅仅适用于短期，并不能在长期起作用。
二是间接影响。财政通过配置资源将国民收入在中央、地方、居民和企业等主体之间进行分配，通过调整利益分配格局间接改变各主体的行为和预期，造成转轨经济体中供求关系的变化，最终影响宏观经济状况。
首先，财政体制与政策共同决定政府与市场间的分配关系。对于在转轨进程中逐渐成长起来的市场主体，可以认为其行为符合西方经济学框架下的理性人假设。在既定的市场环境下，市场主体选择并调整自身的行为，以达到效用最大化。中国经济经历了很长一段双轨时期，市场在计划经济体制外培育起来，随后取代计划成为最主要的资源配置方式。在这个过程中，市场主体逐渐成长并形成强大的市场力量。向微观层面的市场主体让渡更多收益的财政制度，可以有效提升市场主体的活跃程度并反映在宏观经济总量增长上，客观地决定政府经济增长目标的实现程度。
其次，在中央与地方之间，其财权与事权关系、政府间财政收入的分配方式及分配比例，都会对地方政府产生不同的激励效果。虽然地方政府并不直接参与财政决策过程，却是中央财政决策传导中的关键环节。其一，地方政府是地区经济发展的主导，这种中央与地方相制衡的关系使地方政府并不仅是单纯的政策接受者，还具有一定的利益诉求权。其二，由于地方政府更贴近市场，多数政策需经由地方政府具体实施，使地方政府拥有在辖区内调控和配置的权力。具体来讲，为充分利用地方的信息优势或作为激励手段，中央制定政策一般会为地方预留余地；另外，在由计划配置转向市场主导的资源配置方式过程中，虽然政府对市场的监管与调控都在逐步完善，仍难免出现市场规则缺失的情况。这些政策空白以及预留余地，以政策解释权的形式成为地方政府调控市场的依据。
从财政传导途径来看，地方政府的特殊地位表现在：一方面，地方政府可将主观意愿融入财政传导过程，其偏好是财政决策实施的重要因素。由于在财政决策执行过程中，地方政府通常不以社会整体利益为决策依据，而是更注重地方官员自身的政治经济利益，因此，在当前以经济增长、基础设施等为指标的政绩考核方式下，地方政府往往具有较强的财政支出动机，追求更高的辖区内经济增长率和财政收入。这些机会主义行为容易扭曲政策的效果；另一方面，地方政府也是财政决策传导链条的子系统，在财政总框架内对资源进行二次配置，并影响区域经济发展。
最后，财政对经济体的直接干预，从长期来看会引发资源配置与分配的失衡，进而对宏观经济产生负效应。这种财政对经济增长直接拉动产生的长期影响，如政府投资对私人投资的挤占、某些领域过度投资引起的产能过剩和加剧通胀预期等，都将成为财政对宏观经济间接影响的一部分。
与财政传导至经济增长目标的复杂路径相比，中央财政能力目标更易于实现。以财政体制为基本分配框架，与相应的分配政策相配合，政府与市场、中央与地方之间的分配模式与分配比例，与经济总量相结合，直接决定中央财政能力的强弱。当经济增长使总量基数扩大，财政能力就会相应增强；在基数不变的情形下，单纯改革分配关系也可提高财政能力。
2.政府目标约束下的财政行为逻辑
深入分析财政对中央政府双重目标的实现途径可以发现，倾向中央的财政分配方式可维持较强的财政能力，却容易损害地方及市场的积极性；而过于倾向市场主体的分配可以长期促进市场经济的繁荣，却易引发中央财政能力不足问题。因此，从财政决策的角度，中央政府只能运用不同财政工具的组合，在财政效果的两难选择间进行权衡。
在中央政府保持财政能力及提高经济增长率目标支配下，结合影响中央财政决策的因素，可以发现，在两种情况下中央政府具有财政改革的动机：其一是中央财政压力过大；其二是经济运行结果偏离预期目标。而根据不同层次财政改革的特点，在每种政府目标约束下，都存在着可解决问题的相应财政手段。当中央财政能力偏弱时，财政体制改革或分配政策调整都可以迅速而有效地增加中央财政收入，尤其是财政体制改革，能够持久地解决财政能力不足的问题；当经济增长率低于预期目标时，不仅扩张性财政政策可以直接拉动经济增长，改革分配结构也能间接起到促进经济增长的效果。
但是，政府对财政工具的选择并不是随意的，根据我们对现实情况的总结，各级政府部门在制定与执行财政决策中都会表现出特定的行为偏好，并适时根据主观意愿选择不同层次的财政工具。即使在双重目标约束下，财政改革仍会遵从特定的逻辑。
首先，在经济增长目标的约束下，即当经济增速减缓时，中央政府更偏好政策性财政调整而不是进行财政体制改革。数据显示，30多年来，每次财政体制改革都伴随着下一年经济增长的减缓，例如，1980年和1985年、1988年和1994年四次财政体制改革后，GDP增速都有所下降，降幅分别为2.6％、4.7％、7.2％和2.1％，远大于普通年份GDP的变化幅度。这从侧面说明了财政体制改革往往要经济体付出一定的适应代价，而经济增速下降显然是中央政府所不愿看到的；另外，体制的频繁调整会使地方政府和市场主体建立不稳定的预期，造成各利益主体对中央决策的不信任。最重要的是，政策性工具可以在短期产生增长效应，而倾向分配改革的财政体制要经过较长时期才能调动市场主体积极性，增长效应难以预测。所以，当中央政府运用财政手段调控宏观经济时，会优先考虑政策性工具，只有政策已无法达到预期调控效果时，才会考虑从财政体制改革入手。
其次，无论是面临经济增长约束还是财政压力，政府都更偏好速度较快的调控方式。对中央政府而言，相同条件下若存在多种调控办法可以达成政府目标，则会优先选择政策传导途径最短的方案；对地方政府来说，其决策时显示的短期偏好更为强烈，尤其是处于一定任职年限的地方官员，往往特别注重短期内政绩的显著提高，甚至有时不惜牺牲地方经济发展潜力以迅速提升政绩。
最后，由于地方政府具有强烈的政治绩效和经济利益偏好，执行政策或管理地方事务有时会与社会整体利益相悖。因此，当地方政府出现财政压力时，地方政府对政策解释权的偏好大于对利益诉求权的偏好。从政治角度来看，地方向中央要求利益，可能会对政绩考核和官员升迁具有不利影响，这同地方官员的政绩目标存在一定矛盾。因此，在执行与解释政策的基础上，地方官员更倾向于利用职权隐蔽地转移财政压力或实现其他目标，并尽可能通过合法渠道获得来自中央的财政支持。
三、转轨背景下财政改革的内生过程
在第二部分，我们分别讨论了财政行为影响政府目标的途径以及政府目标约束下的财政行为逻辑。将这种财政行为与政府目标的双向互动综合起来，可将财政置于内生的分析框架，揭示财政、宏观经济和政府之间的深层互动关系：政府行为经由财政工具直接或间接地影响宏观经济与利益结构变动，而这种宏观经济与利益结构变动又会反作用于政府目标，引发新一轮政府行为。进一步地，由于对财政改革与政府目标双向互动的讨论是在转轨的大背景下展开，还需引入转轨期的特殊性对财政改革的内生框架进行动态分析。
1.财政改革的内生框架
在这部分中，我们将基于“市场—财政—政府”三位一体的研究框架，①在分析政府目标和行为逻辑的基础上，引入制度变迁成本与制度更替收益作为转轨背景下财政决策的传导中介，试图在较严格的外部假设下描述中央财政决策影响市场主体，而市场效果又反作用于政府目标的传导过程。为简化处理转轨中的特殊国情，对财政制度改革内生性的讨论将在如下特殊假设下进行：第一，抛开财政架构这一层面，即不考虑财政为改革自身而改革的动机，从而更易分析政府目标所引致的主观财政改革。第二，忽略国际市场的影响，不考虑外部供求因素。第三，假设地方政府是同质的。第四，假设政府可用的财政工具数量和种类固定不变。
到目前为止，对“财政决策→政府目标→财政改革”的分析未能包含转轨这一特殊时期的性质。考虑到动态环境下财政改革的复杂性，我们引入两个动态概念将转轨作为特殊条件纳入“财政—政府”分析框架。从财政的一般职能来看，其承担着资源配置、收入分配和经济稳定及增长的责任，而在制度变迁的动态条件下，其资源配置、收入分配的客体也处于变动之中，此时，中央政府经济决策权主要体现在对整个制度变迁过程中发生的成本与收益进行配置上。转轨中，“借由一定的制度安排，某些主体可能更多地占有制度变迁的收益，其他主体却更多地承担了制度变迁的成本”[2]，当制度变迁的成本与收益难以自发形成均衡配置时，就需要政府对转轨进程中的利益分配加以调节。因此，对转轨引发的成本以及新制度带来的收益进行的配置，是转轨中财政的重要职能。广义上，转轨所引致的成本主要包括以下几个方面：解决旧体制遗留问题所需支付的成本、新旧体制交替产生的摩擦成本以及维持新体制高效运行的成本，本文将其定义为转轨成本。具体来讲，包括建立与完善商品市场和资本市场的成本，转轨过程中的福利缺失，市场失灵等等。同时，将转轨收益定义为制度变迁所带来的收益，主要是转轨过程中市场力量被激活所产生的经济收益。由于政府对经济体的影响与调控都会对转轨成本与收益分配产生直接或间接影响，而财政又是最具代表性的分配转轨成本与转轨收益的制度安排。因此，我们将转轨成本与转轨收益两个动态概念作为转轨背景下财政工具的作用中介，并将其引入“财政决策→政府目标→财政改革”的内生框架(如图1所示)。
图1 财政改革的内生框架
在实际决策中，起初中央政府确定财政体制，分配中央与地方的财权与事权关系，制定各利益主体的转轨收益分配与成本分担规则，形成地方政府、市场供求双方的初始分配格局。此种财政体制与政策安排反映到地方政府积极性上，地方在辖区内做出回应，将转轨成本与转轨收益在各部门间再次配置，此后市场主体经由自发调整并最终呈现出特定的发展态势，最终以地方政府辖区内的市场力量形式表现出来，汇总为宏观总量并反映中央政府经济增长目标的实现程度。同时，财政收入在政府与市场、中央与地方间的分配，也决定了财政能力目标是否达成。下一阶段，根据宏观经济增长以及财政状况，中央政府再根据其偏好制定下一步财政决策。
2.财政改革的内生路径
为避免与现实脱节，我们将财政改革路径理论分析的起始点设为1978年，将转轨起始时期的利益格局与发展趋势作为初始状态。改革开放之初，市场力量十分薄弱，中央政府面临着经济总量与财政能力双低的局面，且弱财政能力是由经济总量过低引起的。在探索性改革背景下，财政体制难以在起始点实现转轨成本与转轨收益的均衡分配，失衡成为转轨背景下财政体制的常态。此时，一些部门获得了更多转轨收益，而有的部门则更多地承担了转轨成本。初始分配状态就是由中央承担大部分转轨成本，地方和市场获得大部分转轨收益这一趋势开始的。
由于转轨成本与转轨收益不可能在初始条件下自发形成均衡，因此，在既定财政体制下，就会出现持续受损及持续受益的主体，导致利益格局的非均衡化趋势，而收益本身又存在着“上去容易下来难”的棘轮效应，致使利益格局更加难以自发扭转，需外部力量介入调节。考虑到转轨本身的动态性，更加需要决策制定者区分不同阶段的转轨成本与转轨收益的性质，并充分考虑财政体制的前瞻性，在实践中适时对分配的非均衡性进行调整，颁布政策或改革财政体制将利益格局失衡控制在一定范围内，并逐步降低失衡程度，最终达到转轨成本与转轨收益在各主体间分配的均衡。
但实际上，作为财政决策制定者的中央政府也是利益格局的组成部分，是带有主观目标和偏好的利益主体，在进行财政决策时并不能完全以转轨成本与转轨收益的均衡分配本身为出发点，而是将财政作为实现其双重目标的手段。这种理念所引致的财政实际决策路径与最优的财政改革路径间必然会出现偏差，并在同样的初始条件下使“财政决策→政府目标→财政改革”经历另一种动态轨迹。
最初，转轨成本与转轨收益分配的非均衡性体现为偏袒地方和市场的分配倾向，即转轨成本主要由中央政府承担，而转轨收益主要由拥有剩余控制权的地方政府与企业获得，居民也从经济形势的好转中以收入递增的形式获得了相应的转轨收益。此时，由于经济增长水平与财政能力呈现双低局面，中央政府面临着转轨初期既要维持财政能力，又要保证经济增长的两难选择。与利益均衡化决策不同，在增长与财政双重压力下，财政决策主体首要考虑的是，如果收益分配倾向于地方政府和市场供求主体，活跃的市场就会使经济增长率保持在较高的水平，但达成经济增长目标的同时，逐渐增加的财政压力会开始挑战中央政府财政能力的底线；反之，如果收益分配倾向于中央政府，虽然财政能力可以暂时得到保证，但地方和市场的积极性以及利益损失又会影响到经济增长水平，甚至出现倒退回转轨起始点的趋势。
在双重目标引致的两难选择面前，财政决策会随之经历一个不稳定的过程。随着经济的发展，经济增长压力逐渐消失后，双重目标冲突就会逐渐减弱，解决财政压力就成为中央政府财政决策的核心目标，不稳定的财政制度也会相应改变。在中央政府主导下建立起以释放财政压力为主，以调动地方政府和市场主体积极性为辅的财政体制，即向地方政府和市场主体施加更多转轨成本，而将转轨收益分配倾向于中央政府。
此后，转轨成本与转轨收益的分配会呈现出一种新的失衡态势，这种失衡一方面会加强地方政府的机会主义动机，另一方面还会在长期抑制市场主体的活跃性，容易导致经济增长目标难以实现。但是，根据上文分析，财政对经济增长的直接拉动也很难产生长期效果，而且也没有一套明确的政策或体制可以直接保证长期经济增长，所以，并不存在迫使中央政府以财政能力为代价进行彻底扭转分配格局的财政体制改革动机。在这种情况下，即使经济增长率无法达标而进行新一轮财政改革，仍会处于中央政府获得大部分转轨收益，地方政府收支不匹配，而市场主体利益持续受损的趋势中，并且，财政政策对长期经济增长的负效应甚至会使这种失衡态势扩大化。
笔者发现，此种财政改革路径不仅不能达到转轨成本与转轨收益配置的均衡，反而在双重目标约束及速度偏好下，形成财政分配与宏观经济的双重失衡。由于财政能力目标可以迅速而有效地经由分配改革达成，而经济增长目标却很难通过分配一次性到位，这种特点引发的转轨成本与转轨收益的分配与调整呈现非对称特征，即当财政能力受威胁，决策者有理由改革分配方式(体制层面)，而当经济增长目标难以达成，决策者却缺乏彻底改革的动机，反而更为偏好短期政策(政策层面)。这种情况下，只要决策者仍以短期为出发点，转轨收益分配倾向中央，地方向市场主体转嫁转轨成本，市场主体负担沉重，失衡态势就将持续下去。从长期来看，当整个经济社会契约安排趋于稳定时，既定的政府决策逻辑将难以避免地导致宏观经济走入下行通道。
四、对财政改革历史的总结
1.新旧体制摩擦阶段的财政改革(1978-1994年)
1978-1994年，财政改革经历了在时间上衔接十分紧密的两个阶段，双重目标约束下的财政权衡以及财政目标主导下的财政体制改革。
改革初期，财政通过放权让利极大地调动了地方政府和市场主体的积极性，在企业生产热情高涨以及地方政府强烈的经济增长偏好下，市场力量迅速增强并创造出大量转轨收益。此时，财政改革措施包括：在财政架构上，着眼于税制的恢复和建设，实行企业利改税，通过建立企业所得税体系、调整工商税制、建立个人所得税制、恢复和改进关税制度和进行农业税改革，建立起一套以流转税、所得税为主体，其它税种相配合的复税制体系，并以财政支持科技、教育和价格等领域的改革。在财政体制上，对政企分配关系实行“减税让利”，在中央与地方间实行“分灶吃饭”，并相继推出“划分收支、分级包干”、“划分税种、核定收支、分级包干”、“收入递增包干”和“总额分成”等财政体制。在政策层面上，改变投资方向，通过提高农产品收购价格和增加职工工资等在分配上向居民和企业倾斜。以“放权让利”为核心的财政体制与政策导向使得转轨收益分配倾向地方和市场主体，同时，随着改革的深入，中央政府所承担的转轨成本逐年上升。此时，中央政府开始允许企业按市场价格销售计划外的产品，逐步提高国家统购统收价格，构建起原本并不存在的商品流通领域，并为此支付了大量价格补贴。另外，由于中央与地方、政府与企业之间事权关系界定不清，计划经济时代遗留的成本如城市人口福利和必要的基本建设支出等仍主要由中央负担。从20世纪80年代末开始，中央又支付了大部分产权改革的成本。在此期间，除物价上升使消费者承担部分转轨成本外，转轨成本几乎无法转嫁到其它利益主体。这种中央政府对转轨成本的承担直接导致中央财政能力的连续下降。同期，中央财政收入机制却不尽完善。虽然整个80年代，政府一直致力于重建税制这项工作，却仍未建立起相应的中央补偿机制。在包干体制下，地方与企业的剩余控制权使转轨收益在地方政府与市场主体之间进行分配，形成向市场倾斜的利益格局。从历史财政收支数据来看，在新旧体制摩擦阶段，中央财政常出现收不抵支的情况[3]。
根据前文的分析框架，当财政压力过大时，中央将寻求调整并提高财政能力。但是，在转轨初期，物资短缺现象广泛存在于各个领域，短缺对中央经济增长目标形成的压力甚至比财政压力更为巨大。因此，在两难选择面前，即使出现很大的财政压力，为保证地方及市场的积极性，中央也不具有彻底扭转失衡分配格局的动机。可以认为，中央财政压力与经济发展目标的冲突主导了20世纪90年代之前的历次财政体制改革与政策调整。
考虑到财政架构层面的变革，税制与公共支出体制的完善、政府目标下财政体制与政策的改革和市场机制的建立健全三者在时间上是重叠的，财政工具的数量和作用范围不再是一成不变的。起初，中央政府所能运用的政策性财政工具十分有限，模式也较为僵硬，加之市场力量薄弱，中央有时不得不把财政体制改革作为政策手段使用。这种财政工具数量和作用范围的局限，以及双重目标下财政的不稳定性，使转轨初期财政体制改革十分频繁。
这种双重压力交织的情况一直持续到短缺消失。在此期间，GDP增长率一度高达15％，若不是短缺普遍存在，经济增长目标本已达标，财政改革的主导因素会过渡到财政压力单因素主导的阶段。但实际情况是，短缺问题亟待解决，迫切要求经济保持连续增长。直到20世纪90年代中期，市场经济基本建立起来之时，宏观经济终于告别短缺，持续了十几年之久的中央财政压力终于取代经济增长目标成为中央要解决的首要问题，并引发了一次彻底扭转分配趋势的财政改革。
1994年财政体制改革成为转轨成本与转轨收益分配格局扭转的分水岭，改革的直接诱因是中央政府所面临的财政压力，它划分了中央与地方的财权与事权关系，明确税制，是财政体制改革与架构转换双重改革的叠加。这次改革按照统一税法、简化税制、合理分权等原则，使财权上移，事权下移，提高了“两个比重”。在政府与市场的分配关系上，将转轨收益向政府倾斜；在中央与地方关系上，使转轨收益向中央财政倾斜。
短缺消失与财政体制最深刻的变革处于一个时间段，并不是一种巧合，而是体制转轨与政府行为逻辑交织引致的必然现象。这一时期固然有改革开放之初“摸着石头过河”的试探性和实验性的意味，但更取决于长达16年之久的经济发展与财政能力双重目标在中央政府决策上产生的冲突。在初期，由于较弱的财政能力和不健全的市场机制下政策工具的缺失，只能通过频繁且幅度较小的财政体制改革在经济与财政双重压力之间寻求一种平衡。而一旦告别经济增长压力，就过渡到财政能力目标主导的阶段。这也使得中央在1994年的税制改革中，一劳永逸地解决了财政能力的危机，使中央财政能力得到了切实保障。
2.增长目标主导下的政策调整(1995年至今)
1994年财政体制改革所形成的新格局使主导财政的因素逐渐转为经济增长压力。随着市场经济体制正式建立，市场机制缺陷逐渐显现，转轨成本由新旧体制摩擦成本为主转变为新体制运行成本为主。财政体制改革后，中央财政能力增强伴随着地方政府的财政危机和市场主体利益受损。随着地方对财政支出越来越高的要求，地方需负担的财政支出约上升到总财政支出的7成，财政收入却降至3成，财权与事权不匹配的情况突出。
改革后较短的时间里，宏观经济暂时没有增长方面的压力，中央财政的调控能力大大增强。但随着时间的推移，地方政府财政压力陡然增加，然而仅在地方政府层面的财政压力却不足以构成再次体制改革的动因，地方政府只能通过向市场转嫁成本与攫取收益而实现其绩效目标。虽然地方可获得缓解财政压力的中央转移支付，但并不足以彻底解决地方——尤其是弱势地方政府的财政危机。强烈的支出动机使其尽量避免通过中央所期望的“减支”来改善其财政状况。在投资水平和GDP增长率等考核方式共同作用下，收支不匹配态势促使地方政府采取一切可能的办法，如乱收费和寻租等不正当渠道拓宽收入来源，利用其信息优势，凭借职权攫取转轨收益。造成1994年后，政府机关在国家规定以外乱征费用的情形十分普遍，出现大量未经审议的预算外收入。据推算，从1997年7月至1998年3月，中央各部门、省、地三级共取消不合理收费20 516项，共计363.5亿元，几乎相当于1996年全国国有企业实现利润的总和[4]。
此时，几乎无谈判能力的市场主体需要承受来自中央和地方的双重成本转嫁，作为供给方的企业成本上升，利润率下滑，生产积极性下降；作为需求方的居民可支配收入下降，生活成本上升，只能通过减少消费来承担高额的转轨成本。由于公共支出体制并未完全建立起来，本应由政府承担的市场失灵、市场过剩等伴随着市场经济出现的转轨成本，很大程度上通过价格上升(通货膨胀)、结构性失业和生存环境恶化等隐性形式转嫁至居民和企业。
这些政府抑制市场活力的行为成为经济过早受到需求约束的重要原因。1997年东南亚金融危机爆发，在不堪重负的市场主体和国际环境双重作用下，经济增长放缓，市场经济体制所特有的需求不足问题开始显现。1998年下半年，考虑到需求约束以及外部冲击可能对中央政府经济增长目标的影响，中央政府开始动用财政工具扩大内需，财政政策由适度从紧调整为积极扩张，扩大基础设施投资，通过大量发行国债吸纳沉淀资金和降低金融系统风险。
同时，为进一步完善税制，提高市场主体的积极性，中央从1998年开始进行税费改革，从两方面入手规范政府收入来源：一是治理地方向企业乱收费的行为，将可以改为税收形式的收费改为规范化的税收，对应保留的收费加以规范并加强管理，并分批次取消乱收费项目。二是进行农村税费改革，改变农村的乱集资、乱摊派现象，对农民征收税费的项目、标准、程序和监督等问题进行规范，减轻农民负担，理顺国家、集体与农民之间的分配关系。
2000年以后，税制仍在逐步完善，逐渐出台了取消农业税、改进个人所得税制度、促进增值税转型和改革资源税等政策。与此同时，财政支出开始向“三农”、民生倾斜，并启动了覆盖农村的公共财政进程。事实上，在1998年，为与市场经济体制相适应，中央就已在全国财政工作会议上作出了“构建中国公共财政基本框架”的决定。此后，中央政府也致力于公共财政框架的建立和完善。普遍认为以2003年召开的中共十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》为标志，公共财政体制框架初步建立。但从政府支出规范性角度来看，有效的公共支出体制仍未建立起来。
经济高速增长期间，经济体内部诸多问题被掩盖。在地方政府财政压力与市场活力欠缺的双重困境下，市场压力逐渐成为经济运行的桎梏。虽然所得税收入分享改革等可以从政策层面对收益分配进行小幅调整，但并不能从根本上解决体制矛盾。最重要的原因是，对于必须承担的转轨成本，谈判力的缺失使市场本身无法将其转嫁出去，却还要承担来自政府部门强加的各种显性、隐性成本。
受2008年国际金融危机的影响，出口受到冲击，遗留下来的体制矛盾显现出来。首先，在市场的需求层面，转轨成本以必需品价格上涨、社会保障不足等形式转嫁至消费者，需求受到极大约束。虽然工资有所上升，但居民可支配收入增长缓慢。其次，在市场供给层面，转轨收益分配由于税收政策和投资环境等分配环节因素转移至政府财政，在内外部需求双重冲击的形势下，企业后续增长乏力。市场主体积极性的下降将最终反映到宏观经济总量上，造成经济增长的目标低于中央政府的预期，从而对中央主导的财政体制形成新一轮改革压力。为保持高速经济增长，中央政府再次仿效1998年实施积极财政政策。但是，积极的财政政策虽然可以短暂地提高经济增速，却并不能缓解原有体制内部存在的问题。实现长期经济增长仍要从根本上寻找原因。自此，如果没有外部条件影响，转轨经济体将进入一个“经济增长率下降—财政政策拉动—经济增长率下降”的循环过程。
五、政策建议
目前，过渡时期几近结束，经济下行趋势日渐明显，体制矛盾更为突出，经济增长率愈加难以维持。现阶段，主导这种利益分配格局的财政体制与政策，是当前中国宏观经济增长受阻的重要原因。但决定财政体制与政策安排的政府目标及行为逻辑，却是宏观经济最终将步入下降通道的根本原因。虽然财政只是决定转轨成本与转轨收益分配的一个重要手段，但财政决策的逻辑可以进一步推广到所有主导转轨成本与转轨收益的政府行为。事实上，财政只是形成当前局面的一个因素，而所有政府主导的对转轨成本与转轨收益的分配格局的干预造就了现阶段的整体利益格局。对于转轨经济体，如不改变原有的政府目标和增长模式，就很难避免经济体陷入经济增速减缓的循环。虽然外部环境的改善可能会缓解体制矛盾所引致的经济危机，但危机源于体制本身，我们不能完全寄希望于外部力量。只有打破原有的利益格局，才能从根本上扭转经济体的非均衡态势。
首先，从财政本身出发，应着手解决财政支出政策安排与财政支出体制建设的衔接问题，完成与市场经济相适应的财政架构转换，将转轨收益通过财政转移支付、保障等形式作用于市场，保证市场机制优势得以充分发挥。使公共支出体制产生对政府行为的约束力，将政府财政行为限制在特定范围内，改变政府为实现目标过度干预经济的状况。同时政府要主动承担本应由政府承担的转轨成本，改变财政职能“缺位”的现状。
其次，调整中央政府的目标及偏好。改变以目标为导向的决策观，无论面对哪种失衡态势，都应以长期为着眼点，挖掘失衡的深层原因。改革开放以来，在效率优先原则指导下，各级政府大都以实现既定目标为首要任务，对政府行为本身顾虑较少。尤其在监督机制不够健全的情况下，政府行为并未受到过多约束，为其目标导向提供了客观实现条件。使中央决策更容易出现短期效应，而地方政府层面的机会主义行为屡禁不止。当市场活力下降造成经济增长减缓时，要以增强市场活力，提高市场主体积极性来释放经济增长目标的压力，而非一成不变的投资拉动增长。
再次，改革地方政府绩效考核方式来改变其执政目标及增长模式。使中央对地方的政绩考核制度与健康的经济发展模式激励相容，消除地方政府非正当获益或向市场转嫁转轨成本的机会主义动机，使地方政府更注重经济体良性发展。
最后，为弱势主体提供利益诉求渠道。在“政府—市场”格局中，改变政府所处的绝对强势地位，赋予市场主体一定的利益诉求权，保障市场主体的利益不受侵犯；在“中央—地方”格局中，赋予拥有不同谈判力的地方政府一个平等的平台，使弱势地方政府也参与到决策过程中，将其诉求纳入决策层面加以考虑，改变转轨成本与转轨收益在不同地区、不同省份间分配的非均衡态势。
注释：
①对政府与财政、市场与财政的复杂关系的分析，吕炜首先建立起“市场—财政—政府”三位一体的研究框架，并将其发展为“经济体制市场化进程—财政职能公共化进程—政府职能转型进程”的动态分析框架[2]。
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