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美国开发西部的措施及启示
李京文
□重视科技在西部开发中的作用
□开发的产业重点在不同时期有不同的选择
□立法先行，鼓励人口西行
□产业结构良性升级，加快西部城市化进程
□发挥政府和政策在西部开发中的积极作用
一、百年西进，立法先行，鼓励人口西行
美国开发西部的进程实际上从立国便开始，并不断深入地跳跃式地向前发展。从疆域上看，开发的范围包括了从阿勒格尼山到密西西比河的“旧西部”，从密西西比河到落基山的“新西部”以及从落基山到太平洋沿岸的“远西部”（现今，“旧西部”的大部分地区已被看作是东部地区，而它的西部与“新西部”一道被称作中西部地区）。这个范围的面积，相当于美国最初13个州总面积的7.5倍。
1787年，美国政府颁布了“西北准州地区条例”，规定了成立新州的程序。它规定任何一个准州地区的居民人数超过6000人时，就可以成立永久性的州政府，并且与“原来各州的一切方面享有同等地位”。这个条例从法律上保障了生命、人身和财产的安全及宗教自由，大大地鼓励了千百万人向西部迁移。同时政府也颁布了土地政策，鼓励人们向西扩张，开始了历经100多年的“西进运动”。
二、产业结构良性升级，加快西部城市化进程
从经济角度看，美国西部开发的效果是十分显著的。随着美国对西部逐步开发，首先使其西北部的十几个州成为美国小麦、玉米等农作物的主产区。19世纪中在加利福尼亚地区发现金矿以后，西部的采矿业获得了迅速发展，而采矿业的发展及采矿技术的不断提高，不仅带动了铸造、机械和木材等相关工业的发展，而且带动了为满足矿工生活需要的农牧业以及交通运输业的发展，也加快了西部城市化的速度。
三、恰当地选择开发的重点
美国西部开发的产业重点在不同时期有不同的选择。在开发初期，由于这种开发是一种自发的活动，因此开发者是根据当地的自然、地理条件和自身所具备的生产素质及条件，因地制宜，自行选择开发产业的。首批越过阿巴拉契亚山向西迁移的早期开发者，发现在该山脉以西、五大湖周围的地域范围内有大片土质松软、土壤肥沃、适于耕种的土地和日照充足的气候。于是，他们便在这里种植小麦和玉米，使这一地区变成美国小麦和玉米的主要产地。由于石油和烟煤矿产和优质铁矿资源被发现，大湖平原地区在农业开发成功的基础上又发展了采矿业，并进而将这一地区建设成了美国新钢铁工业和汽车工业基地。
我国西部大开发应吸收美国根据自然资源和市场条件，因地因时制宜地选择开发重点的经验，在西部的不同地区选择其具有比较优势的产业为开发重点，并围绕这些重点展开建设。如在新疆、宁夏等油、气、煤资源丰富的地区，应加强对能源的开发、输送和深加工；在陕西、四川、贵州等军工企业和科研力量集中的地区，应继续发展航空、航天、核能等高新技术，改造和提高老企业，等等，切不可一哄而起，齐头并进。
四、领先科技进步
美国西部开发成功的另一个重要原因，是十分重视科学技术的作用。例如：在西部大平原这个美国最重要的大农业基地的开发中，农业机械化和科学化以及科学种田方法的推广，是提高农业生产力水平的最主要手段。在南北战争前，西部农业地区的农民已经对犁头、打谷机和收割机等最初的农业机具进行了不断的改良，内战后，使收割速度提高了8倍的扎谷机，以及插秧机、中耕机、双铧犁、双铧耙、 播种机等多种新式农机具开始在中西部和远西部广泛使用。到1910年时，农业机械的动力已经从马匹和蒸汽机过渡到了内燃机；到30年代时，一些靠近电厂的农场已开始使用电力作为小型室内机械的动力，相当多的农场也开始使用卡车作为运输工具。美国农业的机械化已基本实现。据估计， 从1900年至1935年，美国应用于农场的各类动力增加了8倍，农业生产率增加了4倍。因而，从1873年以来的大部分时间里， 美国基本上是处在农产品生产过剩的状况中。
美国西部开发的这一经验很值得我国进行西部大开发时参考。可利用原三线建设的国防工业和西安、重庆、成都、兰州等城市高校与科研资源的某些优势，建立高技术园区，建立与完善风险投资机制，加快发展某些高新技术产业，使它们成为西部发展的引擎。
五、从开发一开始就要十分重视环境保护
在这个问题上，美国是走了弯路的。最初越过阿巴拉契亚山的移民定居于位于田纳西河流域的地区，他们在这里伐树拓荒、垦殖耕种。过度的森林砍伐，使植被遭到毁灭性破坏，造成了不断出现的洪灾和严重的土壤侵蚀；残存的树木又遭到经常发生的山火袭击。人为灾害与自然灾害使得田纳西河流域内七个州的人均收入，到本世纪30年代初时，还不足全国平均数的一半。
为了改变这种状况，1935年5 月美国国会通过《田纳西河流域管理局法》，设立了一个既有政府权力、又有私人企业灵活性的公司——田纳西河流域管理局，统一指挥流域内的水电工程、洪水控制、土壤保护、植树造林、土地休耕、河流净化和通航，以及多种类小工业的建造等事宜。我国的西部大开发，绝对不应再走美国西部那种“先污染后治理”的老路，必须走开发与环保并进，经济、社会、生态、环境协调发展之路，才可持续发展之路。
六、发挥政府和政策在西部开发中的积极作用
发达地区与欠发达地区之间的差距问题及落后地区的存在是在任何国家都不可避免的现象，中央政府运用区域政策对地区发展进行调控，则是市场经济国家中央政府调控经济发展的重要方面。如美国虽然在自由主义经济思想的影响下对落后地区经济发展的干预开始较晚，但仍在进入本世纪60年代以后先后制定了“区域再开发法案”和“阿巴拉契亚区域开发法案”等法律，成立了“阿巴拉契亚地区委员会”，以图促进这些相对贫穷地区的经济发展。
（作者为中国社会科学院数量经济与技术经济研究所所长） RB086
巴西西北地区开发之路
巴西东南部和南部地区经济较为发达，东北部和西北部地区经济发展长期大大低于全国的平均水平。为此，巴西政府多年来努力开发落后地区，取得了一些成果。
据巴西国家地理统计局公布的材料，中西部和北部地区占巴西全国面积的64%，人口占全国人口的13.8%，但其经济在巴西国内生产总值中的比例仅为9.7%。 地区经济发展失衡导致巴西地区经济布局和产业结构不合理以及贫富差距拉大。
为了改变这一状况，50年代以来，巴西政府首先在落后的中西部和北部地区兴建大中城市， 通过城市化来促进落后地区的工业化水平。 1960年，巴西政府将首都从里约热内卢迁至巴西利亚，斥巨资在中部高原上建造了一座现代化都市。新首都巴西利亚的建立，推动了中西部地区的开发。在北部地区，巴西政府设置了马瑙斯自由贸易区，提供各种优惠政策，以吸引国内外投资，从而使马瑙斯成为巴西最重要的贸易集散地，并带动了整个亚马孙地区的开发。
此外，巴西成立了“亚马孙经济开发计划管理局”和“东北部开发管理局”等专门机构，负责对落后地区的开发。同时，巴西还成立了“东北银行”，从财政上对落后地区给予支持。
提高劳动者素质是开发落后地区的重要环节。为此，巴西政府近年来投资7亿美元成立了东北部教育基金，帮助落后地区培养教师， 免费发放教科书，并于1996年启动“远距离教学计划”，通过电视卫星向偏远地区播放教学节目，使落后地区的文盲率大大降低。
尽管巴西在开发落后地区方面取得了一些成果，但在开发过程中也出现了一些偏差和失误。比如地方政府为吸引投资在减免税收的政策上相互竞争，展开所谓“州际减税战”，造成地方税收大量流失，地方财政亏损转嫁给中央政府，成为巴西联邦政府出现巨额财政赤字的重要原因之一。实际上，要真正解决地区经为巴西联邦政府出现巨额财政赤字的重要原因之一。实际上，要真正解决地区经济发展失衡问题和缩小落后地区同发达地区的经济差距， 巴西还有很长的路要走。冯俊扬RB087
加拿大西部开发之路
加拿大联邦政府成立后，为了推动西部和内地的开发，政府采取了一系列措施：于1872年颁布“自治领土地法案”，规定凡交纳10美元注册费的移民即可领取160英亩公共土地； 拨付大量土地用于修筑横贯大陆的太平洋铁路；将西部1／8的土地约400 万英亩拨给学校作办学基金；于1878年开始实行保护性关税，将进口工业品的关税率由15%提高到35%。据统计，到1906年，按1872年土地法领取宅地者达4.1万户， 其中不少人来自英、美。不到半个世纪，西部基本被占领完毕。但加拿大东西部的差别并不特别明显，因早在1858年英国人就在其西陲建立“不列颠哥伦比亚”，后又把温哥华殖民地收入其下，并将它作为西部开发的中心。加拿大4／5的工业在东部，但90%的煤蕴藏在西部，这影响了加拿大制造业的发展。加拿大出口的主要产品是原材料和粮食，它们大多产自西部地区。甘力琛 RB087
俄罗斯西伯利亚开发之路
1917年十月革命后，国家百废待举，又面临西方的威胁，苏联政府决定实行工业东移政策：一面将一些工业从欧洲迁往东部，如卫国战争期间迁入亚洲部分的工厂达450个； 同时有计划有步骤地加快西伯利亚的开发。从第二个五年计划（1933—1937年）起，国家投资使用方向就开始向西伯利亚倾斜，其中用于西伯利亚的费用：煤炭占49%，钢铁占40%，重工业占37%，非金属工业占70%，机器制造占27%，化学工业占34%。此后历次五年计划都有大量投入。
苏联时期对西伯利亚的开发，即有别于沙俄时代，又有别于美国模式，它以重点工程项目如乌拉尔——库兹涅茨克煤炭冶金基地、安加拉——叶尼塞河水利资源、木材加工、有色金属、化学合成生产基地以及贝阿铁路建设为中心进行组织和大规模投资，采用优惠政策吸引知识和劳动力，每隔5年、10年都要上一个新台阶。 此间的开发规模不亚于美国对其西部的开发。
至1942年，西伯利亚生产的钢材已占全国的1／4，生铁已占1／3，煤炭已占1／2。50年代以后，西伯利亚不仅成为苏联工业的重要基地，也是各种高科技研究和产业的重要基地，著名的新西伯利亚就是其中之一。 黄洪雷 RB086
澳大利亚边疆开发之路
澳大利亚四周是山，中部是平原，西部高而东部低。
英国对澳洲的移民始于1788年，这正是工业革命在英国刚刚兴起的时候，尚无暇顾及这块遥远的殖民地，只把它当作英国犯人的流放地，其间对土地的处理采取无偿授予方式，土地操纵于少数人之手。至1830年，废除土地无偿授予制，确立“土地公卖制度”，地价为每英亩5 先令、12先令或1镑，但后来实际上占地无数，只交1镑至10镑。但无论如何，“公地出售”政策标志着澳大利亚大规模移民和开发的真正开始，此后前往那里的移民逐渐增多。
对澳大利亚早期开发起作用的有两大因素：一是内地有适宜养羊的辽阔草原，二是1851年在悉尼附近发现金矿，它吸引大批移民蜂拥而至，10年内产金达12400万磅。因此， 以悉尼为中心的新南威尔士成为澳大利亚第一块英人殖民地，它也是澳大利亚最先开发的地区。但不久就建立了5个新的殖民地，它们是维多利亚、昆士兰及西、 南澳大利亚和斯塔马尼亚，它们分布于东、西、南、北、中，使澳大利亚的开发相对平衡。 甘力琛 RB087
日本开发北海道三策
高国立
□日本北海道开发以北海道开发法的实施为标志，表明立法对于地区开发的重要性
□北海道开发历经5期，每期都有明确的目标，环环相扣， 依次推进，成效显著
□中央直辖与地方辅助的双重机构设立模式值得借鉴
北海道位于日本的北部，四面环海，是组成日本国土的四大岛之一，面积83451平方公里，占日本总面积的22.1%，人口约600万，占日本总人口的4.6%，人口密度只是日本平均水平的1／5， 是日本经济发展水平比较落后的地区。真正大规模的北海道的开发始于20世纪50年代第二次世界大战后，当时的日本战败后面临着严重的国内经济恢复任务，经济近乎瘫痪、工农业生产基本停滞、失业人员随处可见、社会治安问题成堆，给日本的经济迅速恢复和振兴产生了巨大的压力。50年代，为了解决战后严峻的粮食、煤炭、木材供给和复员军人安置问题，日本决定开发北海道，以期利用北海道人少地多的条件，达到为全国经济的恢复提供粮食和资源的目的。为此，日本专门制订了北海道开发法， 于1950年5月1日正式发布实施，标志着北海道开发进程的开始。
对策之一：新设的开发机构实行运行体制创新
按照北海道开发法规定，日本在中央政府中设立北海道开发厅，厅长官为国务大臣。厅下设北海道开发局，局直接对厅负责。厅的办公地点设在东京，局的办公地点设在北海道的札幌市。北海道开发厅中的工作人员只有少部分在东京的厅本部工作，绝大部分工作人员在北海道工作。北海道开发厅只负责北海道开发中的直辖部分，另有辅助部分交由北海道地方政府负责。这是一种双重负责的开发体制，其特色在于中央为地方开发设立机构，与地方机构并存，而且开发的主要责任不是交给地方政府，而是由中央政府的开发机构负责。这种由中央政府设立直辖的北海道开发机构，便于开发工作在中央政府的各省，厅之间进行协调，有利于北海道的综合开发。
对策之二：重心突出的开发计划保障开发有序进行
北海道的开发有严格的计划，目前正在执行的是第5期计划。 每一期综合开发计划都有一个重心。第一期计划的重点是开发资源和振兴产业。第二期计划是实现产业结构现代化。第三期计划是提高生产水平和进行社会发达福利设施建设。第四期计划是促进社会经济安定性和综合环境的形成。第五期计划是使北海道经济在国内外具有更强的竞争力，能够为日本的长期发展作出更大贡献。中央直辖部分与地方辅助部分之间的分歧意见，要在计划制订前协调，并要将协调结果体现在计划之中，而对计划的实施只是分工负责，很少再存在责任不清和扯皮现象，保障各项政策的有效执行。
对策之三：实施资金倾斜以此为据，为开发“造血”
为了加快北海道的经济开发，日本政府对北海道开发实施资金倾斜政策。例如，在1995年的政府补贴中，中央政府给予北海道的开发项目补贴比重明显高于其他地区：日常河流改造方面多补贴13%；国家高速公路建设方面多补贴13%；港口建设方面多补贴35%；渔港建设方面多补贴30%；公路及其他基础设施方面多补贴18%。在农业开发方面，则根据不同的实施主体分别予以资金支持。例如农业土地改良所需的调查费用，国营事业是全额由中央政府出资，道营事业则50%—100 %由道政府出资，也有部分由中央政府出资的。 团体营事业则由中央政府出50%的补助金。
启示之一：西部开发应以立法为前提
日本北海道开发以北海道开发法的实施为标志，表明立法对于地区开发的重要性。西部大开发战略已经列入我国国民经济和社会发展“十五”和2015年远景目标规划中，将成为我国今后一定时期内重点实施的战略之一。但目前仍处于造势阶段，在西部大开发战略启动前，应先制定相关法律，以法律的严肃性、规范性、稳定性保证开发的持续、顺利进行。在这方面，政策不能代替法律。而且，随着西部开发进程的推进，根据开发过程中出现的新情况和新问题，要及时、不断地制定和出台相关法律，保障西部开发战略的正常和连续实施，一直到西部大开发目标的最终实现。
启示之二：中央直辖与地方辅助的双重机构模式值得借鉴
目前，在我国只是对国家大的工程项目建设设立了中央机构，如三峡工程开发设立了三峡建设委员会，尚未对地方开发设立过中央直辖机构。即使有针对具体地区的中央机构，如国务院特区办、港澳办等，也主要是针对特殊地区的管理协调，行政意义往往大于经济意义。这往往使地方开发限于地方管理，而地方政府由于权力有限又难以协调中央各部委关系，影响政策的落实和资金的到位，很难真正实现地区的开发。所以，西部开发应考虑设立中央和地方两级开发机构，地方机构可考虑西北、西南分设，也可进一步选择特定省市成立相应的中央派驻地方的开发机构，这种中央级的开发机构，有利于中央各部委的综合协调，而且能保证中央的开发意图在地方实现，最终建立中央和地方责权利明确、政策制定和实施到位、资金配套和保障、相互分工协作的开发机制。
启示之三：西部开发应坚持规划和目标分期推进的方式
北海道开发历经5期，每期都有明确的目标，环环相扣， 依次推进，成效显著。我国的经济发展实力有限，近期内不可能一下拿出大量的财力、物力投入西部开发，因此西部开发要力求避免目标过于笼统，以至于开发的有限力量用不到刀刃上，最终影响开发的效果。西部开发要根据国家经济发展的整体需要和西部自身的客观情况，因地、因时制宜地制定每一阶段的开发目标，适时转换和推进，确保开发的成效。而且，在制定每一期开发规划和目标时，注意中央与地方之间的协调和分工，避免实施过程中的冲突和扯皮，造成规划和目标空置，应增强规划和目标的透明度、权威性、协调性和可操作性，提高其实施的效率和质量，保障开发的有序推进。
（作者为国家计委国土开发与地区经济所）RB087