美国对外贸易区法的管理体制对中国自由贸易港的启示及对策
王淑敏 ，韩徐墨杨
摘 要 ：美国《1934年对外贸易区法（2003年修正案）》中的“对外贸易区”有其广泛的外延，包括自由贸易港在内的多种特殊经济区。作为一部全面而又综合性的法案，首先需要规制的是管理体制，即授权对外贸易委员会享有区内最高的管理权限，海关作为货物监管机关予以辅助，并明确二者与“食品与药品监督管理局”等执法机构的协作范围；与此同时，为了兼顾公私利益，允许成立公私合营公司，按照商业化模式运营。美国的上述经验为正式启动的“海南自由贸易港法”无疑提供了借鉴，尽快建立自由贸易港委员会，允许以公私合营式公司管理、运营港区，以及深度融合海关关检合一职能对于建设中国自由贸易港无疑具有重大的启迪。
关键词 ：美国对外贸易区法；管理体制；中国自由贸易港
引言
党的十九大描绘出中国自由贸易港宏伟蓝图，海南承接先行先试使命。近期，“海南自由贸易港法”被正式提上国家立法日程，彰显党中央谨遵“依法治区”之决心。俾众周知，美国向来以“法治化”引以为傲，以《1934年对外贸易区法》搭建起对外贸易区管理体制，具有显著优势：一是授权国会通过专门立法建立委员会，以夯实管理体制法律根基；二是建立以企业为导向的公私合营管理体制，兼顾公私利益；三是突显海关货物核心监管职能，协同其他机构共筑国防。
根据美国编纂法律惯例，《1934年对外贸易区法》被编入《美国法典》（U.S.C.）第19卷“关税”（customs duties）第1A章第81a条至81u条。① U.S.Foreign-Trade Zones Board,https://enforcement.trade.gov/ftzpage/19uscftz/ch1a.html.，下载日期：2019年1月19日。 该法案与时俱进，以第81c条为例，该条款主要阐述“如何处理运入对外贸易区的货物”问题。通过梳理该条款修订的内容可知：其一，彰显对外贸易区促进生产发展及国际贸易实质。例如，1950年6月17日修正版，授权在区内开展具体制造业，以降低生产成本且促进贸易便利化；分别于1984年及1986年在该条下增加b款① Pub.L.98—573. 与c款② Pub.L.99—514. ，即增加自行车零部件适用以及变性蒸馏酒精及其制品处理相关规则，并于1990年在c款中加入变性蒸馏酒精及其制品退税内容。③ Pub.L.101—382，§484F. 换言之，实时调整区内项目并且实施税收手段以鼓励生产贸易。其二，奠定海关货物监管核心基调。比如，1970年将该条中的“海关征税员”修改为“合适的海关官员”，④ Pub.L.91—271. 这一修改意味着海关职能不仅限于税务监管，同时也表明了海关地位提升的明显趋势。其三，适当宏观调控。例如，1988年在该条下增加d款，⑤ Pub.L.100—647. 对产品价格计算方法及库存控制予以指导，以避免市场无序竞争。
由是观之，从美国通过专门立法构建对外贸易区管理体制以及所积累的管理经验方面来看，该法案历久弥新，因而，解析《1934年对外贸易区法（2003年修正案）》于中国自由贸易港管理体制建设具有重要启示意义。
一、美国对外贸易区管理体制
通过解读《1934年对外贸易区法（2003年修正案）》，梳理美国对外贸易区委员会与海关构成、职能以及运行机制，以明晰对外贸易区管理机制概况。
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（一）对外贸易区委员会
《1934年对外贸易区法（2003年修正案）》第81b条a款，依法授予委员会准予“法人”在美国司法管辖地理范围内的进口口岸或其附近设立、运行和维持对外贸易区的权力。对该条款作深度理解，即从法律层面保障委员会在对外贸易区准入事项上拥有全面权力。
1.委员会构成及其运行机制
《1934年对外贸易区法（2003年修正案）》第81a条b款规定:“委员会设在商务部内，由商务部长、财政部长及执行秘书组成。”其中，商务部长担任委员会主席一职，任命执行秘书处。另外，商务部下设执法合规司，⑥ U.S.Department of Commerce ,https://www.commerce.gov/bureaus-and-offices.，下载日期：2019年1月23日。 商务部部长助理秘书担任主席代理人，代理人在授权范围内行使职权。财务部长配合商务部长开展工作。
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委员会在实际运行中，主要由执行秘书负责审查对外贸易区的各项事务。此外，委员会所作的决议，必须经过委员会全体成员表决一致通过后才能生效，并且以委员会命令形式对外发布，最终以文件形式存档。
在鸟巢位置更新后,将会产生一个服从均匀分布的随机数μ,μ∈(0,1)。将μ与Ra进行比较,若μ>Ra,则对进行随机改变(反之不变),并对改变后的鸟巢进行测试,与上一步得到的一组鸟巢位置作比较,取对应测试值较好的鸟巢位置,保留测试值更好的位置,并选出当代全局最优位置
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首先，委员会具有立法职能。《1934年对外贸易区法（2003年修正案）》第81h条，授权委员会以实施本法案为目的可制定相应规章政策。但必须遵循前提性条件：必须为本法案所拘束；必须为财政部长依法制定的行政规章所约束。换而言之，委员会仅在授权范围内以立法方式及时调整对外贸易区发展境况。同时，国会通过专门立法对委员会授权，因而该授权立法亦不得与国会法律相抵触。
其次，委员会具有司法职能。委员会具有司法权，主要体现在：一是最终决策权。委员会有权就职权范围内的事务进行最终决策；二是申诉权。委员会有权就进出口管理等事项对担任执行秘书一职的商务部部长助理所做出的决定提起申诉。依照《美国联邦宪法》第3条规定，美国最高法院以及由国会下令设立的低级法院拥有司法权。显然，委员会不属于拥有司法权主体范畴。
最后，委员会行政职能突出。美国对外贸易区联邦行政法《对外贸易区通用条例》对委员会开展的实务性工作加以具体规范指导。① U.S.Department of Commerce，https://enforcement.trade.gov/ftzpage/grantee/regs.html.，下载日期：2019年1月24日。 其中，关于委员会工作职责，可大体概括为两大类：其一，批复职责。例如，依法对建立、调整对外贸易区的申请予以批复；依法批复对外贸易区开展加工制造活动，对于涉及公共利益、公共健康以及公共安全事项，裁决过程尤为慎重；依法发布或者撤销对外贸易区授权性文件。其二，监察职责。例如，依法检查受让人与经营人签订的合作合同，尤其对于合同内容所涉及项目及账目进行仔细检查；依法要求对外贸易区受让人与经营人提交工作报告，并在此基础上形成向国会提交的年度经营报告。最后，对于违反《1934年对外贸易区法（2003年修正案）》的行为，予以罚款惩戒。另外，委员会仅对一般性事务制定准则以及对区内个案进行裁决，其本质仍是对具体管理事务加以规制与调整，亦可将其视为行政权发展到新高度所呈现出的新特点。
马克思对国家的界定，是在对市民社会的政治经济学解读的基础上，颠覆黑格尔的理性国家理论而登场的。在马克思的国家理论当中存在着政治自主性与经济制约性的张力。“一方面是经济运动，另一方面是追求尽可能大的独立性并且一经确认也就有了自己的运动的新的政治权力。总的说来，经济运动会为自己开辟道路，但是它也必定要经受它自己所确立的并具有独立性的政治运动的反作用。”⑪国家的能动性和受经济条件的制约这两方面并存于马克思和恩格斯关于国家的理论当中。
总而论之，可将对外贸易区委员会定义为具有立法、司法以及行政职能的机构，但区别于独立的立法、司法以及行政机构，委员会限于对外贸易区事宜行使立法、司法以及行政职能。另外，源于立法与司法职能相对局限，而行政职能突出，亦可将其视为具有立法及司法职能的行政机构。由此，相较于独立的立法、司法机构，委员会规制手段更具多样性；而相较于独立的行政机构，委员会所具有的立法及司法职能又能提高其行政管理效率。
3.公共公司与私营公司
“工作坊”英文为“workshop”，最早源于德国包豪斯学院现代建筑设计奠基人之一格拉皮乌斯的“工厂学徒制”教育理念[6]。“工作坊”是一种开放的交流方式，其构成要素包括：主题内容；学习方法；活动序列和社会环境[7]。“工作坊”的运行包括四个环节：工作坊创设-分组实训-成果交流-实训评价[8]，具体形式包括案例分析、角色扮演、集体分享、团体讨论、头脑风暴、教师点评等[6]。
《1934年对外贸易区法（2003年修正案）》第81b条a款表明，唯有“法人”才能依法向委员会申请建立对外贸易区。“法人”涵盖“公共公司”与“私营公司”，其他组织均无申请资格。第81a条e款以及第81a条f款，对何谓“法人”予以解释。当然，当“法人”向委员会提起申请时，并非完全自由，亦存在限制条件。例如，委员会对于公共公司建立对外贸易区所提交的申请，根据第81b条d款规定，若港口隶属于州、市所有或控制，公共公司在该州或该市建立对外贸易区的申请，必须获得州立法机构相应授权；而对于私营公司申请建立对外贸易区，该公司必须提供获准建立对外贸易区的材料证明，并且，该州立法机构必须为此制定特别法案，并以该私营公司命名。
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学界主流以“两分法”探究美国对外贸易区管理体制。例如，有学者认为应以国家与内部两分为标准，划分为全国性管理体系与内部经济管理体系，前者由对外贸易区委员会、海关、全国对外贸易区协会以及州或地方主管外贸活动的管理机构组成，后者由委员会授权的法人经营，以必须遵循公共利益原则为附加条件① 钟坚：《美国对外贸易区的发展模式及其运行机制》，载《特区经济》2000年第6 期，第27～29 页。 ；还有学者按照国家与地方两分为标准，由全国性对外贸易区委员会与联邦政府组成一级管理机构，负责宏观决策、监控和协调，另一级为州或地方管理对外贸易区事务的管理机构。有学者关注于功能，认为它集政府管理与市场管理为一体，联邦政府授权委员会市场化运行对外贸易区，海关则监督区内货物流通与人员流动。② 薛安伟：《纽约、迈阿密对外贸易区》，载《国际市场》2013年第3 期，第44～48 页。 另一种观点与其相似，有学者将其判断为一种“企业管理”模式，重视市场机制作用。③ 罗雨泽：《美国对外贸易区建设促进制造业就业作用突出》，载《中国发展观察》2013年第9 期，第18～20 页。
《1934年对外贸易区法（2003年修正案）》第81i条规定，委员会在对外贸易区行使安保、卫生以及其他权力时，应与该区域所在的州、区及市合作。同时，应与美国海关署、美国邮政署、公共卫生署、移民和归化署合作。另外，第81j条亦提及，为配合委员会开展工作，总统可指示其他行政机构与委员会进行合作。此外，对外贸易区受其所在州、市相关行政管理机构管辖，对外贸易区受让人或者使用人出于自身利益关切，亦希望与除委员会与海关以外的其他联邦行政机构合作，以此能更为灵活地开展业务。其他联邦行政机构，包括“食品与药品监督管理局”、农业部等机构，它们均与对外贸易区有着最直接的联系，通常直接颁布规章、指南等。
（二）对外贸易区海关
《1934年对外贸易区法（2003年修正案）》第81d条规定，由财政部长向区内派驻必要的海关官员和守卫人员，以保证税收收入，并监管国外货物进入美国关境。由是观之，海关承担货物监管职责。
1．对外贸易区海关构成与职能
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《1934年对外贸易区法（2003年修正案）》第81d条主要阐述“对外贸易区的海关官员与守卫人员”问题，虽然明确规定了仍由财政部长负责往对外贸易区派驻人员，但依据《2002年国土安全法》规定，美国海关署的职能、人员、资产、负债以及财政部部长的部分职能均被移交给国土安全部部长。① 周阳：《论美国对外贸易区的立法及其对我国的启示》，载《社会科学》2014年第10 期，第90～100 页。 2003年，国土安全部将边境安全与检查相关职能转移给“海关与边境保护局”和“移民与海关执法局”两个机构，由此，两者共同筑造对外贸易区海关安全屏障。
“海关与边境保护局”意图构建一个经济发展与国家边境安全相平衡的安全保障系统，其依据《海关与边境保护局条例》履行保障安全职责，主要负责内容涵盖：海关监管、存货控制与记录、对外贸易区货物准入、货物区域状态分类、货物转运与分区等事宜。公共公司与私营公司必须向“海关与边境保护局”提出申请，并接受资格审查，并且就所开展业务接受监督。② Mary Jane Bolle and Brock R.Williams,U.S.Foreign-Trade Zones:Background and Issues for Congress.Congressional Research Service，Library of Congress,2013，pp.13-14.
“移民与海关执法局”负有货物缉私与防止非法移民职责。例如，“移民与海关执法局”同对外贸易区内公司建立起一种自愿伙伴关系，共同打击非法雇佣活动。③ Mary Jane Bolle and Brock R.Williams,U.S.Foreign-Trade Zones:Background and Issues for Congress.Congressional Research Service，Library of Congress,2013，p.13.
2．海关为对外贸易区货物监管核心主体
《1934年对外贸易区法（2003年修正案）》第81c条，详细地叙述“如何处理运入对外贸易区的货物”问题。例如，如何处理变性蒸馏酒及其制品问题；自行车组装零部件规则适用以及生产设备进入对外贸易区相关问题，彰显货物监管特征。
海南是目前唯一启动自由贸易港实质性建设程序的省份，但这仅是千里一步。自党的十九大提出“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港”以来，多个自贸试验区启动申办自由贸易港程序。据此，现在“雁阵”格局的12个自贸试验区升级为自由贸易港的可行性毋庸质疑，由此可见，建立统一的管理机构并以国家立法的形式赋予具体权限势在必行。
3．海关与其他行政机构的配合
从地区角度，我国部分南方城市从国内采购煤资源距离远，运价高，运输环节多，且铁路运输运量低于进口煤海运运量，总的从成本角度分析，相比于进口煤，国内煤成本更高。
海关对货物负有全面监管职责，主要体现：一是负有监督责任。监督对外贸易区受让人、经营人以及使用人开展业务活动内容以及相关业务手续是否合法，并将异常情况向委员会如实汇报。二是管理职能。前文所及，进口口岸海关关长具有双重身份，若其基于委员代表身份，则与其他行政机构具有广泛合作的法律基础。例如，“食品与药品监督管理局”与海关合作，在港口查验货物，以保证货物符合《食品与药品管理法》以及对外贸易区其他相关法律规定；另外，美国农业部亦联合海关，为维护美国公共利益以及国民健康，查验农产品是否具有进入对外贸易区资格。
据法案第81l条所知，主区以货物仓储与分拨为主要功能，受让人负有建设与维护对外贸易区公共基础设施义务，并且力求使区内交通系统与周围地区形成联动交通体系，以此为使用人营造更为优质的经营环境。另外，设置分区，以加工制造业为主。主区、分区分别以满足不同企业需求而进行差异化建设，受让人在主区、分区内分别提供专业化管理方案以及针对性风险防范预案，以至两者能够优势互补，相得益彰。① TIEFENBRUM，Susan.US Foreign Trade Zones Tax-Free Trade Zones of the World，and Their Impact on the US Economy.Int’l Bus.&L，2013，pp.160-165. 简而论之，委员会于权限内将具体管理权转移给受让人，使其进行市场化运作，从而提高对外贸易区利用效率，并且节约政府管理成本。
4.对外贸易委员会与其他机构合作
上述学者妙言要道，皆有道理，可归结为：（1）美国对外贸易区管理体制分为两级：国家谨遵依法治区原则，以专门立法形式奠定对外贸易区管理体制法律基础，授权对外贸易区准入审批主体以管理权力，其中，审批主体以对外贸易区委员会为主，海关为辅；与之相对应，委员会在权限范围内授权的“法人”遵循公共利益原则运行对外贸易区，“法人”范围涵盖“公共公司”与“私营公司”，亦彰显公私合营特点，此为第二级管理体系。（2）委员会行政职能突出，而海关偏重货物监管，委员会行政管理与海关货物监管在国家层面合二为一。（3）该法案属于联邦法律，引导其他管理机构与委员会以及海关展开合作，以促进对外贸易区平稳运行。
二、美国对外贸易区管理体制启示
汲取以上美国对外贸易区管理体制经验精华，下文主要在奠定对外贸易区管理体制的法律根基，确立公私合营管理体制，以及海关与其他机构配合方面探讨对中国建设自由贸易港的启示。
（一）奠定对外贸易区管理体制的法律根基
通过对比美国对外贸易区和中国自由贸易港，从立法状况和管理机构两个层面来揭示对中国的启示。
1.《美国宪法》授权国会通过专门立法
世界各国的儿童，3周岁的时候就被帕帕国用轮船接走(大人不许送子女去帕帕国，如有不从，要被处以相当重的罚款)，满16周岁，帕帕国轮船将他们送回自己的国家，这时他们都已成才了，可以回去建设祖国。孩子们在帕帕国每年享有3个月时间的“团圆假”，回家去同各自的父母团圆，共享天伦之乐。
《美国宪法》第1节第8款第3项规定:“国会有权管理与国外、印第安部族以及州与州之间的商业活动。”以及第1节第10款第2项规定：“各州对于进出口货物征收税款，必须经过国会同意，但为执行该州检查法律而绝对必要时的情况除外。”据此可知，《美国宪法》明确授权国会规制对外贸易活动。美国对外贸易区属于“自由区”，具有鲜明“域外性质”，然而，并非为不受美国海关监管的区域。④ 王淑敏、朱晓晗：《建设中国自由贸易港的立法必要性及可行性研究》，载《中国海商法研究》2018年第29 卷第2 期，第78～84 页。 因此，与国家直接对外贸易活动相比较，国会考虑其特殊性，从而制定了《1934年对外贸易区法》。换而言之，国会依据《美国宪法》制定该法案，所以，该法案具有合法性和权威性。
前文所及，该法案第81h条，授权委员会出于实现该法案目的可制定行政规章和规则，但须遵守该法案以及财政部长依据该法案而制定的行政规则；第81o条b款，授权委员会制定关于对外贸易区内雇佣人员相关的政策法规；第81p条a款，授权委员会规定对外贸易区的业务簿记录形式及方法。由此可知：（1）国会以该法案授权委员会，即国会为授权主体身份，而委员会居于被授权地位。（2）国会为立法机构，前文所及，委员会行政职能突出，很大程度上以行政机构定性，由此，便是立法机构向行政机构授权，亦是说，立法机构主要负责保障立法空间包容与立法涵盖范围广泛，将更为具体细致的实务性管理规则交由行政机构来制定。基于此，可总结几点优势：（1）源于该法案居于对外贸易区法律体系核心地位，专注于立法精神传承与立法原则性指导，力求避免频繁修改，以保障该法案乃至对外贸易区法律体系稳定性，从而得以巩固对外贸易区法律根基。（2）国会肩负联邦立法职责，很难做到全方面细致周到，将部分权力合法授予行政机构，亦是立法严谨周密之体现。（3）对外贸易委员会作为专门性行政机构，更为深刻地理解对外贸易区运行境况，其能够实时地反映对外贸易区立法需求，此种优势必然促进该法案日臻完善，进而促进整个对外贸易法律体系与时俱进。
2.亟待通过专门立法建立统一管理机构
成立商务英语教研室，组建商务英语教学团队，是合理利用人才的重要手段。在年龄上合理搭配，由经验丰富的老教师带动年轻教师，形成良好的竞争氛围。商务英语专业授课教师大部分应该具有硕士及以上学位和讲师以上职称，还应该有一定比例的双师型教师、海归教师和外教。其中，双师型教师同时具有教师任职资格和所教专业相关的执业资格［6］，并有实际工作经历，能够更好地将理论和实践结合，不断丰富和更新教学内容，使之符合实际岗位要求；海归教师和外教不仅可以教授难度系数大的课程，还可以给整个团队带来国际先进的教学理念和方法。
《海关特殊监管区域设立审核办法（试行）》第9条规定，海关总署以国务院审批意见为准，会同其他部门对海关特殊监管区域申请进行调研，达成统一意见后，上报国务院请示。具体而言，海关与发改委、商务部及税务总局等部门会商，经集体商议后，确定区域准入要求与标准，并以此展开调研工作，最后形成书面文件，以供国务院最终决定。这导致未能产生美国对外贸易区委员会式的统一管理机构，更遑论统一的管理机构应当享有哪些职权。
然而，第81e条规定：“财政部长为保障税收而制定税收条例，船舶经过对外贸易区，应遵守该条例，方得以被允许进入美国关境。”，第81o条b款规定：“财政部长负责批准所有涉及税收征管相关规则”。由是观之，海关尚无权限代表财政部长关于税收相关事务进行决策，乃至美国税务署权限内事务，海关亦无法参与决策。故而，海关仅在权限范围内成为货物监管核心主体。
（二）确立公私合营管理体制
《1934年对外贸易区法（2003年修正案）》81b条a款表明，委员会将设立、运营及维护对外贸易区的权力授权给“法人”，涵盖“公共公司”与“私营公司”。第81a条e款及f款表明，“公共公司”类似于“政府公司”，系州及其隶属政府，市政府，以及州及其隶属政府公共机构，或者一个或多个州的公共机构；“私营公司”指除公共公司以外，在授权范围内，从事对外贸易区管理业务的公司。并且，根据该法案相关条款，“法人”在授权范围内协商起草《对外贸易区方案》，涵盖对外贸易区准入收费标准以及各项具体规章制度，并接受委员会监督管理。
由此可知，对外贸易区建立在州或市管辖范围内，应受到州立法机构的规制，然而，《1934年对外贸易区法（2003年修正案）》为联邦上位法，应按其法律规定规制对外贸易区。当两者的规则发生冲突时，美国采取优先适用上位法原则。那么，州立法机构便只能听之任之？对外贸易区诞生于经济萧条时代，只有将社会公共利益上升到国家经济建设层面，才能促进经济恢复发展乃至促进经济发展良性循环。例如，倘若对外贸易区合理运行，对于国际进出口商来说，区内优惠的税收政策有助于其商业取得成功，进而促进劳动就业，增加国民收入，恢复国家生产力，以及促进国际贸易，促进国际经济发展。所以说，对外贸易区是联邦政府与州立法机构基于公共利益而相互妥协的结果。因此，委员会在进行决策时，必将优先考虑公共利益。
1.以企业为导向的市场化分区制度
政府并非强制直接介入对外贸易区运行使其市场体制僵化，而是通过授权委员会，再由委员会授权受让人来运行对外贸易区。缘于受让人具有“法人”地位，因此能够灵活地在对外贸易区进行公司化管理、市场化运作，且兼顾公私利益。
对外贸易区以企业主导的分区制度是重要的制度创新之一。《1934年对外贸易区法（2003年修正案）》第81f条表明，对外贸易主区与分区的管理申请权向社会公开，受让人可自由申请管理权，但必须提交相应申请材料，该申请材料涵盖建设对外贸易区科学规划方案以及预测所造成的各方面影响。换而言之，受让人根据自身利益关切，遵循市场规律，将科学地建设规划对外贸易区。
2.对外贸易区委员会职能特征
同情认同是人们沟通过程中运用最为普遍的一种修辞策略。在此次演讲中，习近平运用同情认同较其他认同方式次数最多。习近平通过列数据、引用沿线各国伟人名言，运用沿线各国的共性典故与政策共性达成同情认同，拉近了与沿线国家之间距离，获得沿线各国对“一带一路”倡议的认同。
2.以行政主导的管理体制缺乏市场活力
毋庸讳言，中国自由贸易港设立初衷在于建立市场经济高度发达的特殊经济区域。但缘于国情差异，全然效仿美国分区制度尚待考察,美国授权受让人实质上为具有市场活力的公司运作模式，却值得深入探賾。
反观中国，国务院作为海关特殊监管区域主要准入审批主体，其作用客体为省政府，由此形成自上而下的行政管理体系，政府不仅履行必要的行政职能，亦负责资金筹措、开发建设等具体经营事务。此种过于依赖行政主导的管理体制，形式上容易造成行政机构内部工作程序的错觉，亦使得其经济功能发挥不足。
借鉴美国授权受让人的管理模式，重视企业导向作用，意图将公私合营式管理公司纳入到具有相应决策权的经营主体范畴内是决策者亟待考虑的问题。此外，政府担负宏观层面监管职责，诸如确定市场准入标准以及从业资质，制定外汇管理及税收优惠条例以及负面清单等；而港区具体建设规划及经营活动，则由委员会以公司管理模式授权公私合营式管理公司运作。另外，管理公司亦需要承担部分行政职能，以兼顾公私利益。但企业主导模式产生于相对成熟的市场机制之上，由此，中国实行公司管理模式必然存在局限，所以还需依靠当地政府部门进行宏观协调管理。
（三）海关与相关机关的配合与协调
前文述及，“海关与边境保护局”和“移民与海关执法局”均隶属美国国土安全部，共同担负对外贸易区海关的主体监管职责。此外，对外贸易区海关通过备忘录等形式和“食品与药品监督管理局”、农业部等管理机构展开广泛的合作。
中国海关的建制有别于美国的“海关与边境保护局”和“移民与海关执法局”，直接隶属于国务院，从某种程度上说，中国海关的权力高于美国海关，特别是2018年实行了关检合一，将原国家进出口商品检验局、农业部动植物检疫局和卫生部卫生检疫局合并组建国家出入境检验检疫局，并且由海关总署管理。据此，海关的权力更加得以提升。
尽管如此，海关与相关监管部门的合作仍存在流于形式，互相推诿等问题，尚未真正实现“信息互换、监管互认、执法互助”。其一，信息共享机制亟待完善。例如，海关与相关监管部门对于货物信息、企业信息以及风险信息限于各自机构之中，信息共享渠道不畅，信息可能无法呈现完整面目而失去准确性，导致风险信息得不到有效处理，也可能导致相同企业得到不同待遇等问题。其二，海关与各监管部门可以行使一定的自由裁量权，但由于各部门行使自由裁量权的条件、范围、方式、程序不尽相同。另外，执法环境具有复杂性，而海关立法对于海关与各部门合作等缺乏规范引导，以致执法合心力不足。
三、建设中国特色自由贸易港管理体制具体建议
通过梳理以上美国对于中国建设自由贸易港管理体制的经验启示，由此，对通过专门立法，建立统一的管理机构，探索公私合营模式以及深化海关监管职能等方面提出合理化建议。
（一）制定“海南自由贸易港法”
前文所述，美国的“两级管理体制”取决于《美国宪法》授权国会制定《1934年对外贸易区法》，以此确保该管理体制得以贯彻实施；由此及彼，中国建设自由贸易港的首要步骤是尽快制定一部类似《1934年对外贸易区法》的基本法律，以此从根本上保证有法可依。鉴于此，十三届全国人大二次会议正式启动“海南自由贸易港法”立法程序，并已全面开展自由贸易港的立法调研工作。这意味着党中央突破之前自由贸易区地方立法模式，将以最高权力机关名义制定一部全面而又科学的自由贸易港法典，此为建设自由贸易港之创举。
（二）建立自由贸易港的统一管理机构
结合前文，“海南自由贸易港法”中首先需要解决自由贸易港的管理机构问题。建议汲取美国建立对外贸易区委员会经验，通过“海南自由贸易港法”授权成立统一的管理机构，可暂名为“自由贸易港委员会”，该委员会隶属于国务院，由商务部长、海关总署署长、国家发改委主任等担任委员。
另外，授予委员会法规制定权，即根据 “海南自由贸易港法”制定相应的部门规章。此外明确委员会具有最高的行政复议权，负责处理港区的行政案件的复议问题。并且，建议尽量细化委员会行政职能，涵盖自由贸易港的规划设计、市场准入，从业资质，外汇管理，税收待遇，负面清单等事项。
（三）成立公私合营式管理公司
中国自由贸易港拥有广泛的优惠待遇，由此产生系列商事贸易活动。然而，却因开放化、便利化等建港原则而客观上削弱海关以及其他管理机构监管职能，因此，拟由自由贸易港委员会授权成立公私合营式管理公司，针对非属于海关或其他行政机关监管范畴的商事活动予以更为专业化管理。
中国自由贸易港享有优惠待遇可大致概括为两类：其一，来港船舶优惠待遇。例如，船舶靠岸无需报关；海关不对船舶检查、收费；船舶靠岸后，船员和乘客可以马上下船；在港内，可以不受限制地进行船舶改造，修理装备及拆船等活动。其二，来港船舶货物优惠待遇。例如，船舶的货物和储存品无需报关；货物装卸不受海关监控；货物可以在没有结关及在被限定的时间内暂时储存在港内存储仓库以及露天货棚中；代办货物由自由贸易港转运出口，无需办理任何海关手续。鉴于公私合营式管理公司具有专业优势，上述活动均应由委员会授权管理公司来实施管理。
（四）全面深化海关的关检合一职能
前文所及，美国对外贸易委员会与海关货物监管于国家层面是合二为一的，海关主要承担货物监管职责，以配合委员会开展工作，鉴于此，为了深化中国海关货物监管核心主体改革，尤其是关检业务的全面对接，提出如下参考建议：
其一，修订海关法。通过修订现行《海关法》，以明确海关职责范围涵盖整合之后的出入境检验检疫、动植物检验检疫以及商品检验工作，对海关与其他管理机构展开合作予以指引，以此确保海关执法有法可依；依法实施出入境检验检疫、动植物检验和检疫及商品检验，并且依法办理其他海关业务，以实现合法执法；对海关与其他管理机构合作予以法律指引，海关依据其他相关法律、行政法规，依法监管进出境的运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品，以及征收关税和其他税费，查缉走私，以实现高效执法。
设施农用地是指设施农业项目区域内直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地、附属设施用地和配套设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。设施农业项目不同于一般的建设项目，其用地也不同于一般建设项目用地，符合要求的设施农用地不属于建设用地，按农用地进行管理，不需办理农用地转用审批手续，不作为新增建设用地管理。附属设施和配套设施用地有一定比例限制。
其二，完善国际贸易单一窗口制度，通过这一平台加强海关和检验检疫的信息反馈，也就是说，通过统一递交国际贸易单证和信息数据进行一次性处理，以实现信息互换。至于如何强化监管互认还需要不断探索，因为，尽管关检合一之后统一以海关名义进行执法，但原有的执法依据和处罚裁量权有待合并统一。最后，关于执法互助，一方面充分利用单一窗口的标准化数据，另一方面签署备忘录，以避免重复执法。
四、结语
通过解读美国《1934年对外贸易区法（2003年修正案）》，挖掘其背后管理经验精华：一是通过专门立法建立对外贸易委员会，以法律奠定管理体制基础；二是建立公私合营管理体制，兼顾公私利益；三是海关货物监管核心地位突出，与其他机构共筑国防。反观中国，其一，亟待通过专门立法设立统一管理机构以夯实管理体制法律根基；其二，以行政主导的管理体制缺乏市场活力；其三，以海关为主导的货物监管协同机制僵化。鉴于此，结合美国经验，提出制定《自由贸易港法》、建立统一管理机构、成立公私合营式管理公司以及全面深化海关关检合一职能，以此擘画中国自由贸易港管理体制蓝图，助推中国特色自由贸易港建设。
中图分类号 ：D971.222.95；D922.295
文献标识码： A
文章编号： 1674-8557（2019）03-0044-08
【收稿日期】 2019-04-03
【基金项目】 本文系2018年国家社会科学基金重大项目“建设中国自由贸易港的法律保障与政策推进研究”（项目编号：18VSJ076）的阶段性研究成果。
【作者简介】 王淑敏（1963－）,女，北京人，大连海事大学法学院教授，法学博士，博士生导师。韩徐墨杨（1995－），女，山东潍坊人，大连海事大学2018 级法律硕士。
（责任编辑：苏 婷）
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