地方政府“掠夺之手”的形成机制与转化路径分析，本文主要内容关键词为：之手论文,地方政府论文,路径论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1007～905X(2015)05～0092～06 一、引言 长期以来，学者们在讨论地方政府行为的过程中，一直将地方政府看作同质的，即不存在显著的个体差异，这种研究方法有利于将关注焦点集中于地方政府的“平均”或“典型”行为上，不仅简化了分析，而且也不会对研究结论造成严重的不利影响。但是在现实生活中，地方政府无论是在约束条件还是在目标函数上都存在普遍差异，正是这些差异的存在导致地方政府行为的均衡路径偏离了“平均”或“典型”的路径，从而使有的地方政府的行为优于“平均”路径，成为区域经济发展的“扶助之手”，相反有的地方政府的行为劣于“平均路径”，成为阻碍区域经济发展的“掠夺之手”。陈抗等人指出财政分权导致地方政府由“扶助之手”蜕变为“掠夺之手”[1]，唐志军、陈雯则指出政治集权下的经济分权体制本身就会加剧地方政府为谋求私人利益的“掠夺之手”行为[2]。虽然这些研究证明地方政府的行为的确存在差异，但是这种差异主要体现为不同制度条件下同一政府行为的演进。 而本文关注的则是即使在同一制度条件下，不同地方政府也会出现行为上的显著差异。周业安的分析就表明地方政府在竞争过程中既有可能选择保护性策略，也有可能选择掠夺性策略，政府竞争并不必然会导致经济增长[3]。本文在他的研究基础上进一步分析地方政府选择掠夺性策略，成为“掠夺之手”的形成机制，并讨论由“掠夺之手”转化为“扶助之手”的具体路径。这也是本文的主要创新所在。事实上，我们经常可以看到，在中国东部发达地区非常成功的招商引资政策到了一些落后地区就成为“开门引客，关门打狗”的招商策略。由此可见，经济发展水平的差异可能是导致同一制度条件下地方政府行为截然不同的重要影响因素，但是其背后的作用机制如何我们尚需进一步探讨。进一步来讲，经济发达地区和经济落后地区很可能会由于行为上的显著差异而导致“富者越富、穷者越穷”的“马太效应”，使得中国的区域差距进一步拉大，那么我们是否有可能避免这种悲观的结局?本文将结合中国的实际对此进行系统分析。 二、地方政府“掠夺之手”的形成机制 虽然经济落后地区的地方政府并不必然会产生“掠夺之手”，经济发达地区的地方政府也并不必然都是“扶助之手”，但是有一点可以肯定，经济的长期贫困与政府的“掠夺之手”密切相关[4]，这也是发展经济学和新政治经济学新近发展的一个自然延伸，本文就尝试揭开经济发展水平与政府行为的一条可能机制，从而为更深刻地理解地方政府行为提供借鉴。本文的基本思想是经济发展水平既是地方政府行为选择的原因，同时又进一步成为地方政府行为选择的结果，而其中关键的传导机制就是与经济发展水平密切相关的区域产业结构和就业结构。 具体来说，如果一个地区的经济发展水平较为落后，那么该地区内的产业结构层次就较低，这导致了两个结果：一方面，第一产业结构占比较大，辖区内工商企业数量较少；另一方面，有限的工商企业提供的优先工作岗位导致劳动力的需求小于供给，在相关产业部门就业的劳动力工资小于均衡水平，且工作不稳定。相对来说，无论经济是发达还是落后，政府部门工作人员的工资全部由财政来支付，且工资水平是由国家法律规定的，与经济发展水平并没有必然联系，所以一般来讲，经济落后地区政府部门公务员的工资水平和经济稳定程度都要高于产业部门，这就吸引了大批劳动力想尽各种办法进入政府部门，但是政府部门的编制是有限的，于是大批人员就以编外的身份享受着政府部门工作人员的较高的待遇和稳定的保障。问题是财政在支付工资时是根据编制来确定的，那么这部分超编人员的工资就只能靠单位的“小金库”来支付，而“小金库”的主要来源就是地方政府对辖区内企业征收的各种行政性收费和罚款，因此相对于发达地区的企业，落后地区企业所承担的税费相对水平要高出很多。更严重的是，落后地区企业的绝对数量要远远小于发达地区，因此，相对水平较高的税费分摊到绝对数量较少的企业身上，造成了落后地区单位企业所承担的税费显著高于发达地区。这造成了两个后果：一是在位企业由于税费负担的加重，经营成本上升，难以继续维持运转，使得工商企业的存量减少；二是潜在厂商畏惧高额的税费负担，不敢贸然进入，导致工商企业的增量下降。两者的共同作用进一步降低了劳动力的需求，于是产业部门的工资持续下降，而政府部门的税收相对提高，于是更多的人通过各种方法努力进入政府部门，要养活这些人只能进一步增加企业的税费，从而形成一个恶性循环，最终陷入“穷者越穷”的低水平均衡。 相应地，如果一个地区经济比较发达，那么其产业结构的层次较高，辖区内工商企业的数量较多，对劳动力的需求较高，竞争也更加激烈，为了能够在激烈的竞争中获胜，企业会提高工资水平以尽可能吸引优秀的人才，因此使得劳动力的工资水平高于均衡工资水平，而政府部门工作人员的收入仍然由国家法律规定，与经济发展水平无关。此时产业部门工资高于政府部门，那么愿意进入政府部门工作的劳动力就会下降，政府部门也不需要向辖区内企业征收税费来维持行政开支，从而使得辖区内企业承担的税费相对水平降低，再加上辖区内企业数量众多，因此分摊到每个企业身上的税费水平就会降低。这造成了两个后果：一是在位企业的税费负担减轻，经营成本下降，企业更容易存活；二是潜在厂商预期税费负担较轻，进入积极性提高，导致辖区内的企业数量不断增加，产业对劳动力的需求进一步提高，劳动力工资水平相应提高，而政府部门对劳动力的吸引力进一步下降，税费水平相对固定，分摊到每一个企业身上的税费负担减少，于是企业的数量进一步增加，竞争更加激烈，从而促进辖区内的技术进步和产业升级，经济实现可持续发展，最终进入一个“富者越富”的良性均衡。 此外，由一个地区经济发展水平相适应的产业结构和就业结构所决定的政府规模除了会影响企业的税费负担，还会影响企业的经营环境。这是因为政府的规模越大，其对市场和企业的干预就越多，这同时也是其提高行政性收费和罚款的主要依据和保障。而一个较小的政府规模即使想加强对市场和企业的干预也无法做到，因为其没有最基本的人力保障。总之，通过以上分析，我们可以得出，与经济发展水平相适应的产业结构和就业结构是决定地方政府扮演“掠夺之手”还是“扶助之手”的基本因素，这两个因素主要是通过作用于地方政府规模进而影响辖区内企业的税费负担和经营环境来发挥作用。基于这一机制，我们可以认为那些长期处于贫困地区的地方政府更容易成为“掠夺之手”。更重要的是，无论是“扶助之手”还是“掠夺之手”，其一旦形成都具有自我强化的趋势，这容易造成“富者越富，穷者越穷”的“马太效应”，从而不利于区域经济差距的缩小和整体经济的可持续发展。下面，我们就结合具体的案例对本节的理论分析进行验证和进一步的讨论。 三、理论的进一步探讨与“掠夺之手”的转化路径 (一)对理论的初步验证 笔者在上文的分析指出了经济发展水平主要是通过产业结构和就业结构作用于政府规模从而影响地方政府行为并最终决定企业的经营和投资决策的。所以，我们首先来验证经济发展水平和政府规模之间的关系，然后再来看具有不同发展水平的区域对企业投资决策特别是FDI的影响。Park et al使用中国1993年和2000年2000多个县级行政区的数据发现，相对于沿海发达地区而言，内陆落后地区的人均行政管理费用要高出接近30％，每100人的政府雇员数量也要多出10％[5]。我们再以吸引外资的数量来看不同经济发展水平下政府规模对于企业投资决策的影响，首先看绝对水平，截至2013年年底，东部地区累计利用外商直接投资5952.93亿美元，占全国利用外商直接投资的87％；中、西部地区累计利用外商直接投资778.31亿美元，占全国实际利用外商直接投资的13％，其中西部仅占5％，如果不包括广西、重庆、四川、陕西四个地区，西部地区所占比例更少。再来看相对水平，2013年，FDI/GDP全国平均水平为2.56％，东部地区 FDI/GDP值为3.54％，远远超过了全国平均水平，中、西部地区分别为2.24％和1.67％。全国31个省、直辖市、自治区中超过全国平均水准的省份有14个，其中东部地区占8个，仅有河北、山东两个省份没有达到全国平均水平；中西部地区共占6个，仅重庆、四川两个西部省市高于全国平均水平，同时，相对规模低于1％临界值的省份有5个，所有省份均属于西部地区，这表现出经济落后的西部地区和经济发达的东部地区在对FDI吸引力上的显著差别[6]。由此可见，经济发展水平不仅和政府规模密切相关，而且也会影响资本的决策，而这其中的作用渠道就是政府规模，由此我们可以初步验证上文的理论分析。 此外，我们再来看不同经济发展水平下企业经营环境的差异，这反映了政府规模影响企业决策的第二条渠道。根据世界银行在中国120个城市对企业经营环境所做的调研，税费占企业销售额的比重在东南地区是4.1％，渤海地区是4.5％，中部地区是5％，东北地区是5.4％，西南地区是6.3％，西北地区是5.8％；而接待政府官员占企业销售额的比例在东南地区是1％，渤海地区是0.9％，中部地区是1.2％，东北地区是1.4％，西南地区是1.2％，西北地区是1.3％；企业每年与政府打交道的时间东南地区是52，渤海地区是72，中部地区是52，东北地区是63，西南地区是66，西北地区是78[7]。由此可见，经济越是落后的地区企业的经营环境越差，政府对经济的干预也越多。由此上文的理论分析初步得到验证。下面，我们将对该理论的内容进行更加深入的探讨。 (二)对理论的进一步探讨与“掠夺之手”的转化路径 由上文的理论和经验分析，我们可以得到长期贫困的地区会陷入“穷者越穷”的低水平陷阱，那么这是否意味着贫穷地区的地方政府一定会扮演“掠夺之手”的角色，而无法通过“扶助之手”来实现区域经济的跨越式发展，从而由“穷者”变为“富者”?相反，经济发展水平较高的地区是否一定会按照理论所描述的“富者越富”的最优路径发展，从而不会由“富者”堕落为“穷者”呢?答案显然是否定的。下面我们就通过几个典型案例来对上文的理论分析进行进一步的探讨并分析“掠夺之手”的转化路径，从而为贫穷地区走出贫困的恶性循环指明一个可行的方向。 我们可以借助经济发展中经典的“资源诅咒”现象及其产生的机制来理解这一问题。“资源诅咒”是一种典型的经济退化，其退化的机制主要包括四种：(1)单一的资源型产业结构容易使资源部门扩张和制造业萎缩，从而降低资源配置的效率；(2)资源丰裕地区的资源型产业扩张导致人力资本积累不足，难以支撑持续高速度的经济增长；(3)在产权制度不清晰、法律制度不完善、市场规则不健全的情况下，丰裕的自然资源还会诱使资源使用的“机会主义”行为及寻租活动的产生，造成大量的资源浪费和掠夺性开采；(4)资源的开发加大了生态环境的压力，城市环境问题突出，污染治理水平较差。如果将“资源诅咒”转换成“政府诅咒”，我们就会发现即使在发达地区，如果产业结构和就业结构出现了不合理变动，那么政府的“扶助之手”也会变成“掠夺之手”，从而成为经济发展的“诅咒”。具体来说，如果发达地区地方政府部门的收益大于产业部门的收益，而且这种收益是通过权力寻租等灰色甚至是黑色的途径获得的，那么其必然会吸引劳动力从产业部门流向政府部门，而且由于政府部门晋升的逻辑和产业部门晋升的逻辑存在显著不同，那么人力资本的积累就会发生偏向政府工作属性的转移，从而导致产业部门人力资本积累的不足，这两者共同导致了政府部门规模的扩张，从而使得发达地区的政府变成“掠夺之手”。如果不采取有效措施控制这种路径的发展，“政府诅咒”就会拖垮发达地区的经济发展，从而发生经济退化现象。事实上，这种“政府诅咒”经常重现于“朝代更迭”的中国历史大舞台上，我们不能不引以为戒。 在了解了类似于“资源诅咒”的“政府诅咒”之后，我们就可以更加容易理解“掠夺之手”的转化路径。实际上，我们在分析贫困地区“掠夺之手”的形成机制时，有一个非常重要的假设就是贫困地区的产业结构和就业结构存在着特定的偏向，即政府部门的收益高于产业部门的收益，但是如果我们能够设计一种降低政府部门收益的方法，就可以打破这一恶性循环，实现“掠夺之手”的转化。我们认为这种转化必须满足两个基本条件：第一，区域经济运行本身对于地方政府功能的扩张不存在刚性需求；第二，区域经济体具有自增长机制。首先看第一个条件，结合中国的实际，我们可以将其表述为辖区内国有企业数量较少，地方政府没有必要因为国有企业的存在而进行微观干预，实际上，地方政府干预具有典型的自我强化趋势，即使初始的干预是合理的，但是政府总是用激励来不断扩大这种干预，而不断扩大的结果就是寻租空间的扩大和政府部门收益的提高，进而导致“政府诅咒”问题的出现，其典型的表现就是在现代中国，区域内国有企业的数量与经济发展程度是成反比的。再来看第二个条件，在一个政府干预有限的社会中，区域经济能够在自增长机制的作用下不断发展，从而最终摆脱贫穷，走向富裕。 我们通过两个例子对上述分析进行说明。第一个是我国的东北地区，在计划经济以及改革开放刚开始的很长一段时间内，该地区通过国有企业的不断壮大实现了区域经济的快速增长，并一度成为中国经济的领头羊，但是到了20世纪90年代，国有企业占据的绝对支配地位和地方政府对经济的大量干预最终导致了其经济的衰落；与此相反，浙江的温州在计划经济和改革开放之初的很长一段时间内经济非常落后，但是这一地区在历史上就具有非常悠久的经商传统，即使在计划经济时期，也有大量的温州人在外经商，再加上国家投资非常少使得该地区的国有经济十分薄弱，区域经济运行对政府功能的扩张不存在刚性需求，政府部门的吸引力也不强，而悠久的经商传统使得温州的经济具有良好的自增长机制。在这两个条件的共同作用下，最终是温州成为中国民营经济发展的领头羊和县域经济发展的标兵。需要注意的是，我们在上文中提出的“掠夺之手”实现转化的两个条件是建立在地方政府具有变成“掠夺之手”的天然趋向这一基础之上的，如果地方政府本身是仁慈的，即使这两个基本条件不具备，地方政府也可以发挥“扶助之手”的功能来帮助区域经济发展，其中最典型的例子就是中国无锡地区乡镇企业的发展。此外，这两个条件中如果只满足经济具有自增长机制，而且这种自增长机制力量强于地方政府干预自我强化的趋势，那么经济仍然会走向不断发展的良性轨道，这其中最显著的例子就是中国改革开放之初广东作为经济特区的建立，由于经济特区实施了非常优惠的吸引外资和鼓励出口政策，因而使得特区在非常短的时间内吸引了大批的外资，同时也建立了大量的新企业，其经济的这种自增长力量远远大于地方政府干预的自我强化趋势，因而使得广东地区的经济获得了迅速发展。 总之，通过本部分的分析，我们可以进一步得出结论：无论是发达地区还是落后地区，只要政府部门的收益大于产业部门的收益，政府干预就会具有自我强化的趋势，最终使得地方政府蜕变成为“掠夺之手”，从而对经济的发展形成阻碍作用，导致“政府诅咒”问题的出现。结合中国的实际案例，我们提出了三种转化地方政府“掠夺之手”的路径：第一种路径是在主动减少政府干预，降低经济体运行对政府功能扩张的刚性需求的同时，通过各种各样的优惠政策吸引资本进入，从而增强经济体的自增长能力；第二种路径是依靠仁慈的地方政府本身来实现“掠夺之手”路径的转化；第三种路径是通过政策或制度的倾斜来使经济体的自增长机制的力量大于地方政府干预自强化的趋势，从而实现经济的增长。从目前的情况来看，最经常使用的是最后一种路径。同时，第一种路径也开始在中国出现，其最主要的表现就是上海自贸区的建立。可以预期，上海自贸区会是中国经济改革和发展史上的里程碑，其必将改变中国经济发展的模式。对于第二种路径，即依靠仁慈的地方政府本身来实现“掠夺之手”路径的转化是比较困难的，但是我们可以预期这种机制更容易在一种民主的体制中实现，因为民主的力量可以促使地方的行为动机的转化，迫使其由自利的政府变成仁慈的政府。由于中国目前尚不具备这种体制条件，因此还难以在中国予以推广。 (三)“掠夺之手”的转化路径与促进措施 下面，我们将这三种路径完整地表述出来，并进一步探讨三种路径之间的关系。 第一种路径主要是指政府的干预仍然是不断强化的，但是经济体的自我增长力量对于经济发展的促进作用要大于政府干预对经济的负面影响。这一种机制与本文所说的“政府之手”关系最为密切，我们可以这样来理解这种机制：在经济发展和市场发育的初期，政府对经济的干预是必需的，这种干预既可以促进经济的增长，同时也对经济增长具有负面影响，后者的一个典型例子就是腐败。应该说这一阶段地方政府的总体影响对于经济的持续发展具有至关重要的影响，如果其总体影响为负，则经济体不能跨越贫困的陷阱，如果这一总体影响为正，则经济体可以实现起步，并为进一步的跨越式发展奠定基础。那么，决定这种总体影响方向的又是什么呢?本文认为中央政府的作用至关重要，在一个威权体制中，中央政府是“好”还是“坏”将直接决定地方政府好的方面大于坏的方面还是相反，这与姚洋所提出的“中性政府”具有异曲同工之妙[8]。第三种路径是几个基本条件同时具备，一方面，地方政府对经济的干预在逐步减少，并逐渐被控制在非常有限的特定范围内，而市场的力量在逐渐壮大，并在资源配置中发挥重要影响。这里我们需要注意的是，这种机制实际上隐含着一个非常重要的假设，那就是地方政府的干预经历了一个从多到少、从强到弱、从无限到有限的过程，而且此时经济体的自增长使得政府干预变得没有必要。如果我们将第三种路径和第一种路径联系在一起，我们就会发现，政府干预对经济的总体影响实际上是经历了一个动态的过程，由最初的正面影响变为现在的负面影响，最初的正面影响使得经济体的自增长力量不断发展壮大，直到不需要政府的干预。此时，如果政府继续强行干预，就会形成对市场配置资源的扭曲作用，从而破坏经济的增长，因此需要不断限制地方政府的干预。这一机制发挥作用的阶段主要是在经济发展的中期和市场机制基本形成的情况下，需要注意的是，此时地方政府减少对经济的干预并不是出于自愿的，而是外部力量强制的结果，这种外部力量就是中央政府[9]。此时如果中央政府果断出台政策限制地方政府对经济的干预，那么通过经济体的自增长机制完全可以进一步实现经济的发展，但是如果中央政府不能够“壮士断腕”，限制权力对市场的干预，那么政府干预的总体负面影响就会阻碍经济的发展，经济很可能陷入中等收入陷阱，甚至重新退回到贫困状态。相反，如果中央政府一直保持“中性政府”的角色，及时限制地方政府的权力，并在其后一直保持这种性质，那么社会就会不断向前发展。由此可见，第一种机制和第三种机制是紧密相关的，代表着经济和市场发展的不同阶段，第一种发展阶段是第二种发展阶段的基础。 我们接着往下分析，在第三种机制的作用下，如果中央政府到后期无法保持“中性政府”的性质，开始出现蜕变，而且此时市场的力量足够强大，那么市场力量就会基于自身利益的考虑而不愿接受中央政府的威权管理，并建立起全新的体制，此时在新体制的约束下，政府不得不考虑选民的利益，从而变成一个仁慈的政府，经济继续沿着更高的方向发展，这就是政府发挥“扶助之手”的第二种机制。 综上所述，这三种机制既有可能单独发挥作用，更有可能是同一经济体所经历的不同发展阶段，如果是后者，我们就可以得到关于政府“掠夺之手”转化路径的更深层次含义：“掠夺之手”的含义不是一成不变的，这一阶段的“扶助之手”到下一阶段就可能变成“掠夺之手”，这决定了经济的发展不是一个线性的过程，而是一个需要不断优化结构的动态非线性调整过程，而这种调整能够成功的关键就在于每一阶段上的政府“掠夺之手”能够实现顺利转化。 本文笔者结合中国的实际和相关案例系统分析了地方政府“掠夺之手”的形成机制和转化路径。研究发现，不论是发达地区还是落后地区，只要政府部门的收益大于产业部门的收益，政府干预就具有自我强化的趋势，并最终使得地方政府蜕变成为阻碍经济发展的“掠夺之手”，“政府诅咒”由此出现。在政府自利的假设之下，“掠夺之手”的转化与两个条件紧密相关：一是地方政府干预不存在自我强化的趋势；二是区域经济体具有自增长的机制。如果这两个条件同时具备或者区域经济自增长机制的力量强于地方政府干预自我强化的趋势，那么地方政府的“掠夺之手”就会转化为“扶助之手”。 为了促进这种转化，我们提出如下政策建议：首先，针对全国各地经济发展不平衡的情况，有针对性地对于贫困地区实行制度和政策上的倾斜，以充分发挥地方政府“掠夺之手”转化的第三种路径，即让区域经济体的自我增长机制的力量强于地方政府干预的自我强化的趋势，从而带动落后地区经济的跨越式发展，实现经济的赶超，缩小区域发展的差距。其次，在上海自贸区试点的基础上，逐步在全国范围内选择条件成熟的地区进行推广。这实际上是在减少政府干预的同时实现经济的自我持续增长，其是地方政府“掠夺之手”转化的第一条路径，也是在政府自利假设之下顺应市场经济发展要求的次优路径。再次，在条件成熟的情况下，逐步推进基层民主，实现民众对地方政府官员的有效监督，将自利的地方政府转化成为仁慈的地方政府，从而走上地方政府转化“掠夺之手”的理想最优路径。但是这条路径的实现还任重而道远，在未来的很长一段时间内，我们仍然需要将注意力着重放在第一和第三条路径上实现的。而且根据上文的分析，我们需要格外强调一点，即一种制度能否促进经济发展最关键的不在于制度的先进与否，而在于这种制度是否符合实际。我们在推进改革的过程中绝对不能仅仅以制度的先进性作为评价制度好坏的唯一标准，也正是在这个意义上，制度并不存在先进与落后之分，我们所谓的先进制度不过是与经济先进国家或地区具体条件相适应的制度，所以，我们在设计政府“掠夺之手”转化路径的时候需要具体问题具体分析，比如不能因为上海自贸区试点取得重大成功就在全国范围内普遍推广其经验，更不能因为政府干预会带来腐败就一味排斥政府的干预。在很多情况下，只要中央政府继续保持“中性政府”的角色或姿态，经济的可持续发展就不是一个解决不了的问题。