合作治理：城市跨区域危机治理的新模式&以长三角为例_危机管理论文

协同治理：城市跨域危机治理的新模式——以长三角为例，本文主要内容关键词为：为例论文,新模式论文,危机论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       ［分类号］D5 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6505(2014)04-0117-08

       近年来，危机愈来愈呈现出跨地域的特征。特别是在2013年，长江三角洲城市群连续遭遇重大危机和灾害，3月份黄浦江死猪漂流事件，4月初H7N9禽流感，8月份江浙沪遭遇61年来持续时间最久、超过40摄氏度的热浪袭击，10月份浙江余姚遭遇大水淹城，12月份雾霾长时间盘踞东部沿海城市等。2013年长三角城市群公共危机事件发生的频率和灾害损失的程度急剧上升，给市民的生命财产安全和社会公共安全带来严重威胁。

       虽然各地政府在处置这些危机事件时都表现出了较高的危机管理能力，比如加强监测和早期预警，完善了应急指挥中心和应急团队。但是2013年连续发生的重大公共危机事件暴露出政府在危机管理能力建设方面仍然存在不足。在这些复杂的公共危机事件中，跨域危机成为最具特点、最具破坏性的一种新型危机形式。传统的城市危机应急体系受制于结构性障碍的天然缺陷，已经无法有效应对跨域危机带来的新形势和新问题。本研究将从“跨域危机”的特点，以及长三角城市群公共风险特征和跨域危机协同治理的建设等方面进行深入探讨。

       一、长三角城市群公共安全风险特征

       美国《外交政策》杂志认为，中国的城市化正以前所未有的步伐推进，其规模是世界首批城市化国家英国的100倍，速度则是其10倍。在2013年连续召开的中共十八届三中全会、全国经济工作会议和全国城镇化工作会议中，新型城镇化被确立为重要的战略目标。特别是2013年12月召开的中央城镇化工作会议，也是改革开放以来中央召开的第一次全国城镇化工作会议，明确指出，要把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。

       城市群是经济发展的结果，是国家参与全球竞争与劳动分工的全新地域单元。可以这样说，区域竞争就是城市群发展水平的竞争。国务院2010年5月正式批准实施《长江三角洲地区区域规划》，明确了长江三角洲地区发展的战略定位，即亚太地区重要的国际门户、全球重要的现代服务业和先进制造业中心、具有较强国际竞争力的世界级城市群。长三角城市群经过近五年的发展在经济合作和全球产业竞争方面取得了瞩目的成就。长三角城市群已经成为长三角各级政府提升核心竞争力的重要抓手和主要形态。我们习惯于将长三角城市群看作推动经济的引擎，然而值得引起高度关注的是“跨域危机”已经对长三角城市群可持续发展产生深度的影响和挑战。

       (一)跨域危机和长三角城市群的概念

       1.跨域危机的概念。跨域危机跨越地理边界和政府职能边界，难以确定具体原因，没有清晰的危机始末点，快速升级，结果难以预料，难以确定全责而使得问责艰难。①这类危机往往不可预见，看上去偶尔发生的突发事件实际上却是气候变化、技术革新和全球政治变化等因素长期作用的结果。跨域危机的规模和独特性使得政府很难做好充分应对，而且由于那些影响市民幸福指数的重大基础设施和贸易体系彼此联系、彼此缠绕，超出了政府职能部门属地管理的范围，地方政府也就不可能独自应对。

       2.长三角城市群的概念。城市群是指在特定地域范围内，以一个特大城市为核心，由至少三个以上都市圈或大中城市为基本构成单元，依托发达的交通通信等基础设施网络，所形成的空间相对紧凑、经济联系紧密，并最终实现高度同城化和一体化的城市群体。

       长三角城市群是我国城市化程度最高、城镇分布最密集、经济发展水平最高的地区。到2015年，长三角地区率先实现全面建设小康社会的目标；到2020年，力争率先基本实现现代化。长江三角洲城市群以上海为中心，南京、杭州、宁波、苏州、无锡为副中心，包括江苏省的扬州、南通、常州、镇江、泰州、台州，浙江省的嘉兴、湖州、绍兴、舟山等共16个城市及其所辖的74个县市，以沪杭、沪宁高速公路以及多条铁路为纽带，形成一个有机的整体。在中国正在形成的23个城市群之中，长江三角洲城市群已跻身于国际公认的六大世界级城市群。

       3.长三角城市群的风险特征

       长江三角洲城市群处在中国东部“黄金海岸”和长江“黄金水道”的交汇处，中心城市基本上是沿海沿江沿湖而建，水系发达，交通便利，但是由于位于长江下游地区，地势低和近海河，高(潮位)台(风)暴(雨)等自然灾害频发不断。与此同时，随着促进经济竞争力和城镇化建设双驱动的作用，大量人口和经济资产涌向长三角城市群，造成人口过度集中、交通过度拥挤、环境过度污染、资源过度开采等风险。长三角城市群在政府功能、资源配置和社会结构的关联性和流动性不断增强的情况下，“公共危机并不局限于一般的边界，危机发生后，会快速地与其他深层次的问题纠结在一起”②。因而，长三角城市群的公共危机不仅具有意外性、聚焦性、破坏性和紧迫性等特点，并且在新形势下日益凸显出跨域性和复合型的特征。

       4.长三角城市群跨域风险形成的缘由

       长三角城市群跨域危机的产生伴随着两大趋势：首先，长三角城市群中的新威胁和新风险正在出现；其次，现代城市社会的脆弱性在不断增强。而二者的叠加共同造就了传统危机管理面临的挑战更加严峻。地方政府对危机和灾害并不畏惧，但问题在于政府习惯于应对那些以熟知形象出现的危机，并按照驾轻就熟的老方法来处理。然而，不同的是，跨域危机根本不顾及地理疆域和政府职能边界，完全超出了政府传统的危机管理能力。与此同时，跨域危机的产生及可能带来的灾害性后果是随着以下三个方面的发展而产生的。第一，新技术尤其是新传播技术革命的迅速发展使得人们几乎不可能评估这些技术在运用中所产生的意想不到的后果。当我们享受着新技术给我们的生活带来幸福的同时，我们也毫无疑问品尝到这种无法预测的危机所带来的苦果。第二，新型恐怖主义已经出现。相较于恐怖分子采用绑架、爆炸、暗杀等传统战术，新型恐怖活动将目标指向了交通枢纽或者电网等城市生命线工程以及城市地标建筑。对重大工程设施实施破坏等新战术的运用直接造成社会秩序混乱，甚至社会动荡。中国正在进行世界上规模最大、人口最多、强度最大的城镇化建设，其中发展基础设施、交通航运依然为主要助推器。由于这些基础设施与民生的粘着度高，一旦遭受破坏而发生事故灾害很容易造成全社会大范围的恐慌。第三，气候变化很可能产生新的、无法预见的威胁。长三角城市群2013年以来所遭遇的“霾没”的污染性天气就是最好的例证，在这种极端天气中，人人都处于“十面霾伏”中，没有人能够独善其身。

       更糟糕的是，作为经济一体化的长三角城市群，在政治和社会方面联系日益密切。在商品、服务、资本和劳动力自由跨域流动的同时，各种风险灾害也通过同样的路径跨域流动。由此可见，长三角城市群越来越容易受到曾经被以为是“其他地方”或者遥远的地方危机的影响。在长三角城市群某个小角落发生的危机可能很快就波及到整个长三角城市群，甚至更远的地方。雾霾盘踞长三角城市群连日不散，江浙沪爆发H7N9禽流感和黄浦江死猪漂流事件等都足以说明地方的局部危机已经超出了地理疆界和行政职能部门的边界。

       (二)长三角城市群跨域危机的风险系数

       城市公共危机的潜在风险系数由若干个要素组成，比如人口、建筑、交通设施、经济体和社区。在全球城市化快速发展的过程中，随着愈来愈多的人口和经济资产汇聚到城市中，城市危机急剧上升。

       城市灾害是由自然、人为因素或两者共同引发的，并对城市居民生活或城市社会发展造成暂时或长期不良影响的灾害。城市灾害根据发生原因可以分为自然灾害和人为灾害两大类。根据致灾要素可归纳为：地震、水灾、气象灾害、火灾与爆炸、地质灾害、公害致灾、建设性破坏、高新技术事故、古建筑灾害、城市流行病灾、交通事故、工程质量事故等。现代城市灾害不仅指自然巨灾和人为事故，更涉及人为因素诱发的恐怖事件和新致灾源。而长三角城市群的城市公共安全风险具有其特殊性。

       1.长三角城市群自然灾害频发加剧了城市安全的脆弱性

       上海在2010年举行世博会期间就特别关注七大灾害类型：不可抗拒的自然灾害、突发性公共卫生灾害事故、事故性灾害、城市生命线事故灾害、个体性极端暴力事件、群体性事件、社会关注度高的安全事件。可以看出，自然灾害被长三角城市群中心的上海放在城市灾害的首位。世界银行2013年6月份出台的报告着重分析了地震、台风、滑坡和洪水四大自然灾害造成的城市死亡人数和经济损失，其中对于长三角常见的台风和洪水作了排序。虽然这个数据的有效性还有待考证，但它从一个侧面证实了位于东部沿海的长三角城市群面对自然灾害的脆弱性。如图所示，东亚和太平洋地区的洪水和台风所造成的经济损失居全球之首，台风造成全球的经济损失中77％集中在东亚，洪水造成的全球经济损失中的44％集中在东亚。而东亚和太平洋地区的洪水和台风所造成的死亡率风险居全球第二位，台风造成全球死亡率风险中的22％集中在东亚，洪水造成的全球死亡率风险中的25％集中在东亚。一些依靠高铁经济正在迅速崛起的二线城市，甚至乡镇随着人口数量激增和经济规模扩大，这些城市的灾害系数将会加大，脆弱性加强。

      

       数据来源：Policy Research Working Paper:A Global Urban Risk Index,The World Bank,East Asia and Pacific Region,Development Research Group Urban and Disaster Risk Management Department,June 2013,p.20.

       2.长三角地区人口剧增加剧城市安全的脆弱性

       除了自然灾害以外，其他六类灾害类型都直接与人口数量和人口结构有关。与伦敦城市群、纽约城市群相似的是，长三角人口增长同样完全依赖外来人口的迁人，并对长三角城市群政府的财政、行政等管治能力提出挑战。中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长魏后凯表示，城市群不仅是推进城镇化的主体形态，也是未来吸纳新增城镇人口的主要载体。未来新增加的城镇人口大约有50％到60％可能需要依靠城市群的方式来吸纳。长三角城市群的城市人口数量多和密集度高，一旦发生灾害容易造成生命和财产损失。城市化进程加剧了城市运转的负荷，城市人口密度加剧使得城市基础设施不堪重负，大城市病凸显。与此同时，大量农村人口从农业转入第二或第三产业，使得社会结构发生变化，就业、医疗、住房、收入差距等一系列深层次的社会问题引发人民内部的群体性事件不断发生，从而构成了社会危机，对城市公共安全形成威胁。

       3.长三角城市群财富聚集加剧了城市安全的脆弱性

       从城市群经济总量来讲，长三角城市群经济总量是最大的；从比例来讲，长三角城市群以2.2％的国土面积，创造了占全国20％以上的国内生产总值(GDP)，吸引了占全国50％的境外资金；从城市群在经济集聚效益的空间差异来讲，集聚效益比较好的就是长三角、珠三角和山东半岛。上海金融中心和上海自贸区都标志着长三角城市群在金融服务业方面的全国战略地位。中国15个城市群经济保持快速发展，从宜居城市研究室统计的数据来看，2012年15个城市群经济总量443358.07亿，去除重复计算值，约占全国GDP总量的3/4，长三角22市2012年的GDP为104874.08万亿人民币，占全国15个城市群GDP总量的1/5，位居第一；从人均GDP来看，长三角22市人均GDP位居第三位，约合11620.63美元。2013年10月发生的余姚大水造成直接经济损失达69.91亿元。

       根据2013年世界银行的报告，灾害中的死亡和毁坏是人类活动或者人类相互作用造成的。特别是富裕地区与贫穷地区相比，前者在经济损失方面风险更高。长三角城市群正是劳动力、资金和资源等生产要素集中聚集的区域。一旦城市灾害发生，长三角城市群遭到破坏和损害的直接资本损失如建筑、其他物质基础设施、原材料等；间接损失如商品和服务流程中的损失，也包括因疾病、伤亡的增加导致的医疗支出和生产率损失等都会明显高于其他区域。另外，灾害还会产生次生影响，包括外部贸易和政府预算平衡的恶化，政府计划支出的再分配以及债务的增加等，也会影响收入分配结构或规模以及贫困程度和范围。

       4.长三角城市群基础设施相互依赖性强加剧了城市安全的脆弱性

       城市的功能网互联性程度高，一旦发生灾害容易造成灾难性的连锁反应。城市是基础设施和公共服务等功能集中地，生命线网络工程密集，能源水源系统工程、各种建筑工程、交通设施、生物工程、通讯网络等“城市生命线”系统构成城市工程的大命脉，任何环节的风险和危机都会导致城市瘫痪。长三角各种交通设施换乘正在实现一体化和大联动，城市群之间正在修建的跨省地铁线路，为我国区域轨道交通一体化建设、运营、管理树立了标杆。这种用高铁和地铁等轨道交通来突破行政职能边界而建设的区域一体化的交通设施，进一步催化了长三角城市群生活生产的“同城化”城际融合。2013年10月16日，我国首条跨省市地铁——上海轨道交通11号线江苏昆山花桥段开通运营，标志着长三角地铁正迎来“跨界时代”。除此之外，电信等基础设施网络一体化也在积极建设。基础设施的“跨域联动”对信息沟通透明度、时效性提出更高的要求，对部门之间的合作和效率提出更高的要求。

       不仅如此，非传统性安全威胁，比如经济安全、金融安全、生态环境安全、信息安全、资源安全、恐怖主义、武器扩散、疾病蔓延、跨国犯罪等问题往往隐藏于城市功能网的背后。当我们的城市患上“网络依赖症”的时候，网络安全就成为城市非传统安全的首要因素。

       综上所述，长三角城市群在面对同样的公共安全风险时，城市灾害的脆弱性和灾害所造成的经济损失都远远高于全国其他区域。

       二、长三角城市群跨域危机的类型和治理困境

       危机是对一个社会系统的基本价值观和行为架构产生严重威胁，并在时间性和不确定性很强的情况下必须作出关键性决策的事件。危机是“低发生率、高影响力”的事件。跨域危机通过影响大范围的地理空间，跨越多个政策领域和政府职能部门，使城市生命线工程和重大基础设施陷入瘫痪。如果维系城市生命线的应急服务、电力供应、通讯设备和交通设施出现失灵的话，就会立刻给现代社会带来停滞。2013年上海大停电的原因只是因为一根跨江电缆出故障，然而这造成普陀、黄埔和静安三个中央城区停电一小时。余姚菲特台风中的中移动、中联通塔基站受损，电力公司连续停电五天，最终造成整座城市沦为“信息孤岛”。重大基础设施本身承载了巨大的跨域危机灾源，链接长三角城市群生命线的石油管网、电网、公路、高铁等大交通体系的设施如果发生故障，将会对整个长三角的公共安全造成一连串的水波效应。

       传统的危机预防和减灾抗灾都是以省或市为主体来处置，然而跨域危机却证明传统的属地管理给那些负责危机管理的政府精英们带来了不可能完成的任务。从危机管理的定义来看，危机是可以管理、可以控制的。但是吊诡的是，危机由于具有不可预测性就意味着在未来可能会产生更多的危机，并超出了管理的能力。跨域危机具有跨地理边界和政府功能边界而造成的破坏力强，传统危机应急体系受制于结构性障碍而造成政府部门应急行动迟缓，难以界定危机源头和管理权限而造成责任主体不明等特点。

       (一)跨域危机的类型

       通常来讲，跨域危机的最初源头是某个系统的一个小事故或者小故障，随后跨越到另一个系统并造成破坏，一连串的事故故障如滚雪球般越来越大，最后升级成为复合型的灾害。说到底，跨域危机就是系统危机。跨域危机的复合性质意味着，原先按照行政疆界制定的应急准备和政策工具，在遇到跨地理疆界和行政职能的跨域危机时，各个城市的应急能力无法有效地整合，最终导致有关危机管理和安全管理的各种努力很难达成一致。具体来讲，跨域危机按照类型可以分为以下三个方面。

       1.跨域政府监管

       跨政府职能边界是跨域危机的最重要的特点之一，特别是在政府监管方面集中凸显。跨域政府监管的根本就是“风险问责”。比如说2013年全年困扰长三角城市群的雾霾气象灾害聚焦了能源、工业、交通、城建、农业和社会生活六大方面，需要多部门、多领域的大气污染协同治理。再比如说像2013年4月首发在长三角的H7N9禽流感，这种健康安全风险考验着各个城市主管公共卫生的行政组织的快速预警系统和快速响应能力。在2013年底雾霾发生后，长三角城市群大气预防治理联动体系开始建设，这不仅促进了长三角城市群综合灾害应对水平的提升，也为正在实施的京津冀一体化建设提供了参考样本。

       2.跨域人口流动

       交通网络的发达加剧了人口的迁徙性。长三角城市群中，人口的迁徙呈现不同的走向和后果。对于像上海这样的一线城市来讲，高铁等基础设施的完善加剧了资金、人力和资源的进入，形成“高地效应”。然而对于二线城市而言，流动性却呈现出外流的“低谷效应”。比如，沪宁高铁从镇江市穿城而过，这个城市与上海的时空距离缩短到了一个小时，距南京更是只有20分钟，镇江在提升自身城市竞争力和享受高铁带来“同城化”待遇的同时也不得不遭遇上海和南京形成的“虹吸现象”。长三角城市群自身是一个资源严重短缺的区域，除了水资源丰富以外(存在水质性缺水)，几乎所有的经济资源和原材料都对外高度依赖。对于上海等一线城市来讲，大量外来人口的涌入不仅对自然资源造成压力，也给社会资源造成紧张。如果不对流动人口进行科学管理，其结果可能是本地上海户籍人口会不满，外地人也不高兴。可见，人口流动为城市注入活力的同时，社会风险也如约而至。

       3.跨域生态污染

       1972年联合国在斯德哥尔摩召开第一次全球人类环境会议，通过了《人类环境宣言》。在这次会议之前，环境问题一直被认为是某个地方和某个国家的问题，而不是全球的问题。斯德哥尔摩会议的召开使得人们意识到环境是全球性的问题，需要依靠合作才能解决。

       水资源和土地资源承载力是制约长三角城市群经济社会发展的关键因素；经济持续快速增长同资源与生态环境约束的矛盾已经成为长三角社会风险加剧的重要因素。能源、水资源和土地资源短缺成为困扰长三角城市群经济发展的首要问题。而交通压力和环境治理能力，则直接影响着城市群发展的效率。与北方大企业较集中不同，长三角中小型企业散布广、数量大，城市与乡村之间没有明显的界线，一旦遇到污染，很难有大面积的缓冲地带。长三角地区产业结构中，粗放型经济仍占有较大比重，各城市经济增长仍基本依赖劳动密集型和资源密集型产业，生态环境脆弱，水体污染、土壤破坏和固体废弃物堆积等问题较为突出。中国气象局广州热带海洋气象研究所首席研究员吴兑认为，“京津冀、珠三角已经过了拐点期，长三角是唯一一个还在上升期的，区域性污染最严重。现在雾霾天全年北京是80—90天、广州是60—70天，但长三角一直在增加”。《2013年气候变化绿皮书》部分证实了这一点，目前长三角地区每年的雾霾天数增加最快，南京平均每年增加3.9天。地下水污染更加严峻。杜金洲教授认为，在长三角等平原地区，农业活动是最主要的地下水污染来源。近年来环境维权群体性事件频发，其强度和影响力超过了其他社会安全事件，且持续时间长、化解难度大。

       (二)跨域危机治理的困境

       城市公共危机治理多为多权属治理，这必然会制约资源调动、行动协调和救援活动的效率。跨域危机的特点要求危机管理条块分割向条块结合转变，由属地管理向整体性管理转变。具体来讲，跨域危机治理面临以下困境。

       1.跨域危机的整合治理与行政区划分割管理之间的矛盾

       我国现行的公共危机治理模式是依照职能分工的原则，结合行政区域的划分而形成了“分类管理、分级负责、属地管理”分割治理模式。碎片化的政府管理模式增加了跨域危机治理的成本，浪费了更多的资源配置，制约甚至阻碍了政府危机管理的4E(效率、效果、效益和公平)目标的实现。传统政府危机管理是按照职能划分应急管理的责任，而跨域危机发生时，原有的职能边界就被打破，地方政府整合能力的水平高低决定了危机治理的效果。从每个职能部门来讲，各自掌握的信息、资源和政策都非常充分地证明了各自危机决策的合法性和合理性，但是针对整合后的资源来讲，职能部门将陷入“每个人都有责任，但是每个人都不负责任”的现实困境。跨域危机客观上需要建立跨系统、跨部门、跨地域的危机治理网络。

       长三角城市群由分属三省一市的22个城市组成，长期条块分割管理，行政隶属关系复杂，协调难度大。这种传统的各自为政甚至以邻为壑的行政区划管理在遭遇跨域公共危机事件时，妨碍了地方政府之间的合作与协调。2013年3月初发生的黄浦江死猪漂流事件就说明了跨域公共危机治理的困境。当大量死猪伴随着垃圾从浙江嘉兴市漂浮到上海黄浦江上游时，上海市政府究竟有多大的能力要求上游的浙江省政府主动公开信息，主动查明灾源和主动承担责任，其结果是“浙媒无声，沪媒暧昧”，浙江不愿意主动面对公众承担责任，上海不得不忍气吞声不发声音，结果是这场危机最终由国家农业部出面表态得以处理，黄浦江死猪漂流事件从微博曝光到事态被控制住整整经历了一个月的时间。

       2.跨域危机治理的合法性与地方政府的权威性之间的矛盾

       跨域危机治理是对流动风险的管控，此类危机所具有的跨地理疆界和跨行政职能特点使得政府管理危机的传统模式在处理跨域危机时面临着“合法性”的挑战。长三角城市群的行政组织机构和政府领导干部虽然在公开场合公开承诺危机管理中合作的重要性，但是这种热情往往在危机发生的时候马上黯然失色。各个城市都是小心翼翼地不得不放弃自己的利益来换取城市间合作带来的利益。即便是城市彼此之间在口头上都认为治理跨域危机需要协同合作，但是在真正付诸实施时却面临一系列的问题：地方政府是否有权力要求其他城市的行政组织对跨域危机采取行动？是否具有在其他城市行政区域内采取行动的合法性？城市的管理者是否愿意为了整个地域的公共利益而牺牲本地的某个公共政策目标的自主权？本地政府是否愿意挑战超地域集体行动的合法性？而现实情况却是，随着公众对跨地域的公共事务关注度不断增加，地方政府意识到如果牺牲自身地方的局部利益来解决跨域危机，地方政府就会在本地市民中面临极大的风险。地方政府和领导干部在炫目的媒体监督中变得越来越谨慎，为了规避风险而随时都画好“红线”，并极力塑造成为捍卫地方民众利益主权的英雄形象。更需要强调的是，诸如安全、危机管理等事宜往往被看做是地方政府责任的核心部分，很容易引起公众的高度关注。

       从规范上来看，由于长三角城市群作为一个经济共同体在过去近五年的发展过程中，社会安全的脆弱性越来越显现出来，需要一个超越地方行政机构的组织或者超越地方职能界限的行政权威来解决问题。但是，困境在于任何一个超地域或者超行政部门的机构建设都会引来两个明显的争议，即超域机构的建设是否会削弱地方政府的权威性，或者超域机构的建设是否由于通过拯救政府免受复杂的公共政策遭遇挑战而加强了地方政府的公共危机管理能力。

       3.跨域危机的复合性与危机处置属地问责制之间的矛盾

       跨域危机不仅仅使得危机管理者面临的传统挑战更加严峻，而且破坏了国家和地方政府传统的组织工具、政策工具和司法工具的有效性。由于跨域危机具有快速演化的特点和无法预测的互动作用，其结果是跨域危机只有在发生并产生了负面影响后才有可能被识别和理解。不仅如此，跨域危机通常很难引起高度的重视，因为并不清楚谁是跨域危机制造者，谁又应该对其负责。由于这种危机从一个领域改变到另一个领域，从一个地方移动到另一个地理疆界，从而责任模糊不清。更为重要的是，我们缺少关于如何通过快速分离相互交织在一起的复杂的系统来降低连锁反应的危机管理相关的基础知识。

       跨域危机的跨域性要求在不同的系统和不同城市的政府之间的协同响应。最大的挑战就是要建立跨域响应系统。分散到各种政策部门的危机管理能力，使得危机处置的效能受到处置活动和法律程序的限制。领导力在长三角城市群各个行政机构的分散导致问责成为问题。由于跨域危机发生，城市群需要共同承担风险，但是谁为此买单成了问题，事后问责的不确定性威胁到跨域合作行动的合法性。那么由谁在现有法律的框架和现有的能力内部赋予地方政府跨域行动的权力，又由谁来承担跨域行动的职责？处理不好跨域危机治理的合法性就会使得地方政府领导者“合作”的宣言与实际的行动之间的距离越来越大。

       三、长三角城市群跨域危机的协同治理

       协调治理到协同治理是长三角城市群治理理念从“利益共同体”向“命运共同体”的转变。长三角城市群长期被认为是一个助推经济合作的载体，在多年的发展和融合过程中，长三角城市群的公共安全标识的作用正在日益凸显。

       (一)建立基于大数据的跨域风险信息共享平台

       跨域危机管理首先是风险信息的管理(信息系统、决策系统、运作系统构成了危机管理组织结构框架)。无知和轻疏所造成的祸害不相上下，灾害发生时，信息比黄金更重要。互联网革命性地改变了政府的管理方法。要培育跨域危机治理的“共容利益(Encompassing Interests)”③，在此基础上才能够使治理主体对危机达成统一的认识。大多数的危机是不断积累并升级的结果。决策者必须在模糊的、矛盾的甚至是对立的信息基础上作出判断，辨明异动。2013年7月23日，新加坡《联合早报》刊登了《大数据时代的民意与政治》，提醒执政者必须适应大数据时代的要求。网络时代信息快速自由的流动，也不断制造信息的碎片化、歧义化。在各方民意的发酵影响下，民生问题极有可能引发公共危机，甚而影响政府决策，政治人物必须接受并适应大数据时代的要求。

       1.信息的分割管理向网格化共享转变。由于公共行政“分割管理”的模式，各个行政组织原有信息系统依据垂直管理要求进行建设，而人员组织模式也是按照隶属模式安排。信息共享的主体应该建立在政府、非政府组织的第三方和民众之间。跨域公共危机中，降低民众的恐慌感是政府首先要考虑的问题，而获得相关区域民众支持和信任是化解这些矛盾冲突的根本保证。

       2.信息预警向灾害预防转变。英国危机管理专家迈克尔·里杰斯认为，预防是解决危机的最好方法。跨域危机产生的根本原因与城市规划的科学性有关。城市的领导者需要强化这样一个意识：在城市规划中降低风险比在应急中减少风险重要得多。在现实的危机管理中，很多政府部门“重预警，轻预防”，甚至把预警和预防混为一谈，从而削弱了危机处置的效果。

       3.信息分析向行动生成转变。传统的危机治理是在各自行政职能领域或者专业技术领域发挥功能性的作用，并且倾向于在解决危机时独立行动来应对。跨域危机的负面作用在某个局部领域很难被识别，不仅如此，各个领域信息网络并没有足够的能力消化处理各种有可能产生严重后果的突发事件的信息。不仅如此，跨域危机总会以冲突和复杂性超出政府危机管理的常规模式，以惊人的速度聚焦在政府和领导干部的身上，给决策者造成巨大心理压力，甚至影响或者削弱其理解力。政府在危机处置现场会遇到太多的障碍阻挠及时地制定和实施决策。这就需要构建跨部门信息共享体系，包括城市风险信息共享、灾害预报预警、职能部门应急联动、联合执法和科研合作，来加强政府间的合作与协调。

       (二)发挥经济手段在跨域危机中减灾防灾的作用

       注重发挥市场和社会力量的辅助功能，减轻政府公共服务支出负担，提高服务质量和效率。建立一个政府核心主导、私营部门制度化协同、非政府组织组织化参与，政府与公民上下互动的高度开放型治理网络。从美国灾害援助发展史可以看出经济手段的作用。从1950年国会通过第一部灾害援助综合法，即《联邦灾害援助法》，到2007年国会重新修订更新《全国应急计划》，美国国会有关灾害援助的立法程序已经走过了近60年的时间。在这半个多世纪的进程中，立法的内容由最早的“实物援助”扩展到“减灾和灾后经费资助”，援助对象由最早的“修复公共设施和政府设施”扩大到“资助救援个人和私人机构的损失”，赈灾项目采用的方法从最早的“灾后重建”深入到“灾后减税，住房调整”等经济手段。调整税收减轻公民灾后经济负担是对1986年美国国内纳税入法典的补充，为特定灾害缓和项目实施的地区提供合理的税收缴纳制度。这项法案的总体内容就是：税前工资不包括任何由灾害缓解项目所支付的金额。除此以外，政府在减灾防灾中注重对家庭直接损失、基础设施损失、有风险的建筑物数量及厂房面积等定量数据分析，发挥保险业在城市灾害中的减灾防损作用。

       (三)建立跨地域合作的危机治理协同机制

       2013年12月6日，长三角城市群多地爆发灰霾，使得长三角区域联防联控的软肋在这次雾霾中暴露出来。2014年1月7日，长三角三省一市和国家八部委联合启动了长三角区域大气污染防治协作机制，明确了协作机制的五项具体职能以及近期要着重抓好的十个方面协作和联合行动。这是跨域危机治理的有益尝试。

       1.形成多部门、多领域协同治理机制

       建立跨域危机治理职责与问责制度。协调能力是多个城市之间处理复杂行动的合作能力。跨域危机治理的成效取决于完善的规章制度。2007年11月1日开始实施的《突发事件应对法》明确了灾难相应阶段的行政问责，但这部法律规范的是属地管理的突发事件。因为政府“法不授权不可为”，跨域危机中的责权划分的条款亟待完善，只有这样才可以赋予政府合法化的权力来打破城市经济体之间的壁垒，从而提高跨域危机治理的效能。

       建立长效管理和常态监控的体系。城市公共危机管理从根本上检验的是平时工作、基础性工作的水平。城市公共安全管理需要重心下移，推进精细化管理，建立长效机制，加强常态监控。长三角城市群需要提升对整个长三角城市群的政策领域和风险灾害的监控预警的能力。当局部的风险出现时，监控系统可以及时追踪和记录危机的演进过程，并在风险出现跨域威胁的趋势时，可以发挥对其他城市早期预警和提前预防的作用。

       建立集结跨域专家咨询的能力。在危机处置和决策时需要专家提供有关技术问题的建议。充分发挥技术专家和政策精英等权威决策的作用，专家网络要尽可能实现“去政治化”的科学决策，不受地域政治的干预。

       建立社会支持体系。跨域危机治理要突出社会性，受灾地区社会支持体系的范围和强度影响着危机管理的效果。比如，英国泰晤士河流域污染治理的经验中特别注重公众意识、公众参与和效果评估，强调建立政府、社会、民众三元一体的合作方式。

       2.坚持源头治理、属地首控、下游主导原则

       如何从源头上治理风险，保障大城市安全运行成为城市管理者亟需解决的问题。再发达的城市或者经济体，如果不注重减灾防灾，城市越是富裕，灾害的损失越是严重，一切发展的成果都会被灾害吞噬掉。因此，在城市规划中降低风险比在应急中减少风险更重要。源头治理是跨域危机整体治理的开始。源头治理需要夯实基层社区，强调发现问题的责任在街道乡镇，解决问题的责任在部门。按照属地首控、专业处置的原则开展工作。但是跨域危机处理的成效并不是由源头城市说了算，而是取决于最下游城市危机处置的效果。莱茵河治理就是典型的跨域危机治理的范例。发源于瑞士，流经九个国家，经荷兰汇入大海的莱茵河流域聚集了5000多万人口，提供了2000万人的饮用水。1950年，瑞士巴塞尔建立“保护莱茵河国际委员会(ICPR)”，负责水质监测、恢复莱茵河流域生态系统、监控污染源等工作。虽然莱茵河国际委员会的主席轮流转，但保护委员会的秘书长总是下游的荷兰人。这样的设置是因为荷兰是最下游的国家，在河水污染的问题上，荷兰人最有发言权，最能够站在公正客观的立场上说话。更重要的是，处于最下游的荷兰，受“弄脏河水”之害最大，对于治理污染最有责任心和紧迫感。“下游主导”而非属地主导正是体现了科学管理跨域危机的理念。

       (四)建立“命运共同体”的利益协调机制

       跨域危机管理的关键需要从维护“利益共同体”转向建立“命运共同体”。地方利益在不同领域具有差异性，政府间合作治理是对政府间的一致性利益构建合作双赢机制的治理方式，而对地方差异性利益则应构建良性竞争机制。④长三角城市群不仅需要有着分工明确的产业协作体系，以发挥城市间的互补性，更需要建立城市群府际危机管理的统筹协调机制，协调各方利益，确保实现共赢。长三角城市群跨域危机管理中，没有哪个政府部门可以独善其身。如果每个成员城市对危机的认识都很明确，认识到跨域危机迫切要求相关各级政府能够放弃自身的局部利益，形成“命运共同体”来共渡难关，跨域危机协同治理机制的建设就有了最强大的利益保障。

       综上所述，跨域危机是城市管理者在新型城镇化建设中对传统公共危机管理认识的重大转变。长三角城市群跨域危机协同治理是“国家治理体系和治理能力现代化建设”的重要组成部分，对即将开始的京津冀一体化建设也可以提供有益的借鉴。

       注释：

       ①Chris Ansell and Arjen Boin and Ann C.Keller.,"Managing Transboundary Crises:Identifying the Building Blocks of an Effective Response System",in Journal of Contingencies and Crisis Management,December 2010,Vol.18,Issue 4,pp.195-207.

       ②王宏伟：《公共危机管理》中国人民大学出版社2011年版第12页。

       ③竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》，载于《中国行政管理》2008年第10期。

       ④王蕾：《地方政府利益博弈样态分析——基于府际合作与竞争的视角》，载于《企业研究》2012年第6期。

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