论公共行政责任存在的逻辑前提，本文主要内容关键词为：逻辑论文,前提论文,行政论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
迄今为止，“责任行政”或“责任政府”，作为一种理念，从理论层面上看，它在我国的学术界已达成了广泛的共识；同时，“责任行政”或“责任政府”，作为一种价值目标，在实践的层面上，它已成为我国行政体制改革的基本取向。鉴于此，本文试图从理论上进一步挖掘公共行政责任存在的逻辑前提，以深化对“责任行政”或“责任政府”的理解。
一、前提之一——社会契约
社会契约指政府及其行政行为存在于社会公众的期望中，它就必须遵守一定的权利与义务，这些权利与义务是政府与社会之间契约的结果。因此，政府在行使权力时，不要忘记自己对社会应承担的责任。社会契约论是把政府权力的正当性建立在公民与公民、或公民与政府之间签订政治契约的基础上，并以契约的内容来约束国家与政府行为的学说。社会契约论认为：国家与政府的一切权力来源于公民与公民之间的契约，或公民与政府之间的委托。公民之间、公民与政府之间之所以需要这样的契约方式，主要的目的是为了全体社会成员的公共利益。政府行为若超出了公民之间或公民与政府之间的社会契约所规范的宗旨与范围，则将威胁到人类正义的生活秩序和公共利益，这样的政府没有完成和承担起自己的社会责任，因此，其权力的正义性与合法性基础就会丧失，也就是说，政府责任的缺失就意味着权力合法性的丧失。政府源于社会契约的思想虽然早已由古希腊哲学家伊璧鸠鲁和古罗马的塞涅卡提出，然而，比较系统集中地论述社会契约论的是近代英国的霍布斯、洛克和法国的卢梭。
霍布斯认为，自然状态下人与人处在战争状态中，和平与安宁没有保障。于是人类渴望和平与安宁的理性，就要求人们自愿地无条件地放弃自己的“自然权利”，签订契约，把一切权利交给某个个人或会议，即主权者。由主权者代表人民和国家，行使普遍意志的权利，这个主权者就是专制君主及其政府。由于主权者不是契约的一方，于是，它不受契约内容的限制，受限制的只是契约的签订者们，即臣民们。洛克则认为，为走出自然状态而签订契约的双方是公民和政府。公民在与政府签订契约时并没有放弃全部自然权利，并且，政府经契约而获得的权力不能超越公民生命和社会公共幸福，特别体现在不能侵犯公民保持生命和公共幸福的必要保障——私有财产权上。实际上，洛克是把政府权力严格地限制在公民与政府契约的目标规范内。卢梭的政府权力理论是以自然人与自然人、公民与政府的两次契约程序为基础的。首先，自然人与自然人之间通过相互签订契约以结成社会共同体，社会共同体的意志就是“公意”，“公意”是自然人与自然人签订契约的结果。为了使“公意”得以进入实施状态，需要有一个执行公意的组织机构，于是，人们又同政府签订了契约，由政府来掌握管理社会的治权。第一次契约是主权者之间的行为，是主权的最高体现，第二次契约是主权者与治权者之间的行为，它是以政府履行保护公民的政治自由和对公民生命财产负责为条件的。所以，当政府行为违背了“公意”时，政府的权力就是“非正义”的。
英国的法律史学家梅因在其《古代法》中说了一段著名的话：“进步社会的运动，到此处为止，是一个从身份到契约的运动。”[1]（P.97）“契约”这一概念在西方经历了一系列的发展演变过程，从古希腊到20世纪末，契约概念在经济法律、宗教神学、政治学和道德哲学四种意义上得到了广泛的运用。无论哪种类型的契约概念，都包含着以下几点共同因素：其一，它意味着契约主体之间要达到某种目的，这些目的是契约主体签订契约的直接动因。政府权力的产生不管是公民与公民之间，还是公民与政府之间相互契约的结果，其目的就是维护全体公民的公共利益，这是公民进行社会契约的直接动力。其二，它意味着契约主体在某种程度上的一致意见。不管是对于公民还是对于政府，契约都是“合意”的结果。其三，它意味着某种形式的许诺。社会契约就意味着全体公民承诺必须放弃自己部分的“自然权利”，而同时也意味着政府承诺要维护社会的公共利益。其四，它意味着契约的主体由同意和允诺而产生的某种义务、责任和权利。社会契约意味着政府在承诺维护公共利益的基础上，它拥有了公共权力，即管理社会的权利、服务社会的义务、满足公众需求的责任。社会契约还意味着公民有服从公共权力管理的义务、监督与制约公共权力的权利。[2]（P.10）因此，社会契约是近代民主政治与责任行政首要的逻辑前提。
二、前提之二——人民主权
无论从哪个角度上看主权，人们对主权含义的理解都是十分一致的。主权，“一个国家的最高权力的概念，据此，某些个人、机构或团体在政治社会中享有最高地位，并可以作为最终手段把他的或它的愿望强加给这一社会内的其他机关或个人。很明显，在每一政治社会里，必然有一些人、机关或机构作为主权者，否则就无法解决纠纷。”[3]（P.842）尽管在理论上可以争论，但“人民主权”的政治信念在现代民主国家是难以动摇的。在法律上“人民主权”也许被认为只是名义上的，但毕竟它是近现代宪法建立的基本原则。第二次世界大战后，西方各国所制订的宪法绝大部分明文规定了这一原则。例如：1946年制定的法国第四共和国宪法第3条第1款：“国家主权属于法国国民全体”；第五共和国宪法第3条第1款：“国家主权属于人民”；前联邦德国基本法第20条第2款：“主权属于人民”；日本1946年制定的宪法第1条：“天皇为日本国的象征及日本国民总体的象征，其地位基于主权所在的日本国民的总意。”尽管学术界、理论界对“人民主权”理论提出众多质疑和挑战，但无论如何也难改“人民主权”这一法律事实。
人民主权论主张，国家最高权力由人民自己掌握并直接行使。最早比较全面地提出这种政府权力理论的是法国启蒙思想家卢梭。卢梭以社会契约论作为理论基础，进而提出由社会契约建立起来的政治国家，就是全体人民构成的共同体，人民把自己的一切权利交给这个共同体，然后又从这个共同体收回他们所交出的全部权利。他认为，人们在从自然状态向政治社会过渡的过程中互相签订了转让权利的契约，为了保持平等的自由，人们在签订契约时无一例外地把自己的一切自然权利全部转让给了共同体。这样，服从共同体全体一致的“公意”就是服从公民自己。由于“公意”是共同体全体人民的意志，因此，由“公意”所体现的主权所保护的是全体人民的“公共福利”。卢梭进一步认为，主权意志只是一个总的最高意志，要使之作用于国家生活和社会生活的各个方面，还必须建立一个中间体即政府，由政府这个仆从来执行“公意”。所以，政府掌握的立法权、行政权、司法权等只是主权意志的派生物和从属体，政府的任何权力均不得违反主权意志，并必须接受公民的监督和控制。所以，主权始终是属于全体人民的，至于政府的权力，则是来源于表现全体人民共同意志的法律，人民制定法律决定政体并赋予政府以权力，政府只是人民的仆从。
可知，卢梭的“人民主权论”所表达的基本含义有以下几点：其一，人民主权是政府权力的逻辑基础，如果没有人民主权，也就不可能有政府权力；其二，政府权力是有限制的权力，它必然要受人民主权的制约；其三，政府权力是有责任的权力，它必然要对“公意”负责。卢梭的“人民主权论”在经过历代思想家和政治家的技术性修补后，在现实的政治实践中得以贯彻，并成为一切宪政的理论前提。政府对人民负责或对议会负责的政治或法律制度，也正是“人民主权”这一思想的产物。离开“人民主权”这一理论基石，公共行政的责任也就无从谈起。
纵观一部中国封建社会的历史，政府是没有任何责任形式的，即使有责任，也只是对君主负责，而不是对人民负责。统治者倡言的“水能载舟，亦能覆舟”和“体察民情”的民本思想，也只不过是从自身政权能否巩固这个基点出发的，而不是以“人民主权”作为其理论基础的。近代，孙中山在“三民主义”中把“民权主义”解释为“非少数人所得私也”，已含有“人民主权”的基本意思了。然而，真正使“人民主权”理论变成现实却是新中国的建立。新中国在政治上承认“一切国家权力属于人民”，并以此作为重要的宪法原则。我国宪法规定：国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。中央政府和地方各级政府只是权力机关的执行机关，它们对权力机关负责并报告工作。这就明确了中央政府和地方各级人民政府对全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的从属地位。可见，人民代表大会制度是实现权力属于人民、政府向人民负责的制度保证。[4]（P.81-84）
三、前提之三——道德施动
所谓道德施动是指政府及其行政人员在实现自身价值的同时，有义务引导社会道德向健康的方向发展，做社会道德的引导者，这是政府及其行政人员重要的责任之一。道德是一定经济关系的产物，它是调整人与人之间、个人与社会、集体之间关系的行为规范的总和，是人们在社会生产和社会生活中相互关系的直接反映。在阶级社会里，道德观作为一种道德意识现象，是由人们所处的社会物质生活条件和在社会生活中的地位决定的。由于社会物质生活条件的差异和不同阶层的人们在社会生活中的地位不同，因而其道德观也就不相同。政府及其行政人员作为社会阶级中的一个阶层，其道德观既具有共性，又具有个性。一方面，从根本上看，政府及其行政人员的道德（以下简称“行政道德”）观念及其规范体系只能来源于社会的物质生活条件和经济关系，也就是说，行政道德离不开整个社会道德环境的支持。实际上，行政道德是行政自身的环境与其外部的社会环境相互交流而形成的产物，其过程表现为：（1）行政主体通过感官获得社会道德生活的所有信息，它包括对道德理论、原则、规范的学习认知，对社会群体和个体道德行为的了解以及信息的吸纳等。（2）行政主体对这些已获的信息，通过自己的内环境，经消化、筛选转化为行政主体的道德意识、情感、信念，并形成行政主体的道德品质。（3）在社会生活实践中，行政主体又将其道德品质与人格转化为具体的道德行为，并形成新的道德信息来源而对社会道德系统起着这样或那样的作用与影响。[5]
另一方面，行政道德的个性表现为：行政组织作为一个拥有公共权力的社会组织，其道德状况对于整个社会的道德具有重要的引导功能与示范效用。行政道德是指行政主体在行政管理活动中的道德观念和行为规范的总和，作为统治阶级道德对行政管理活动的特殊要求，它是直接从属于政治道德体系的。所以，行政道德的状况会直接影响整个社会的道德水平，甚至直接影响政治与国家的安定。因为，官吏与行政主体无论在人数上是多么少的一部分，但他们却直接掌握着国家的公共权力，处在直接支配社会资源配置的位置上，并且他们还是众多政策、法令、规章制度的制定者与执行者，他们的道德行为与道德风尚不仅为社会大众所关注，而且其道德行为与实践会成为制定与推行政策、规章的道德基础。所以，行政道德会直接影响民德与民风。正如孔子所言：“君子之德风，小人之德草。草上之风，必偃。”[6]孔子把掌权者的道德状况比作风，把老百姓的道德状况比作草，认为风往哪边吹，草就往哪边倒。所以，孔子希望掌权者应当重视德政，爱好礼义，清正廉洁。一旦掌权者做到了这一点，就能够促使普通百姓讲道德、美风俗，即“其身正，不令而行，其身不正，虽令不从。”[7]因此，公共权力是一种义务，更是一种责任，权力主体的职位越高、权力越大，其义务与责任就越大，对社会的道德示范与引导的效用就越强。正如爱因斯坦所言：“第一流的人物对于时代与历史进程的意义，在道德品质方面，也许比在单纯的才智、成就方面还要大。”[8]
当前，在对我国行政道德与社会道德施动的理论研究中，应该重视以下两个问题：（1）不能把行政道德等同于一般的职业道德。这是因为行政管理不同于一般的职业活动，行政主体是代表执政的阶级来管理、控制整个社会的，它所涉及的利益往往带有根本性，因此，对行政道德在层次上的要求理应高于对其它职业道德的要求。这是行政道德的特殊性。（2）要重视行政道德对社会道德两种性质不同的正负效用的分析。正是由于行政道德的特殊性，行政道德对社会道德巨大的负效用是不容忽视的。特别是在我国的社会转型时期，权力主体运用权力谋取私利，甚至道德败坏、腐化堕落，直接诱发和刺激了不良社会风气的产生，使社会公共道德严重滑坡。所以，行政主体作为公共权力的行使主体，应该承担起引导社会道德健康发展的社会责任。