国际化背景下政府主导科技资源配置的主要方式分析，本文主要内容关键词为：资源配置论文,主导论文,方式论文,政府论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 WTO与科技资源配置的国际化
世界贸易组织(WTO)是多边贸易体系的法律基础和组织基础。它规定了成员方的协定义务，以决定各成员方政府如何制订和执行国内贸易法律制度和规章。同时，它还是各成员方进行贸易谈判和解决贸易争端、发展其贸易关系的场所。与关贸总协定相比，WTO具有的显著特点包括：组织机构的正式性、协定法律的权威性、管辖内容的广泛性（适用于货物贸易而且涵盖服务贸易以及与贸易有关的知识产权等领域）、权力和义务的统一性、争端解决机制的有效性（快速、自动且不易受阻挠）和与有关的国际经济组织决策的一致性等，使WTO对于国际经贸关系的调节将更有效。这些特点使WTO更适应经济全球化和世界贸易一体化的需要。
中国入世标志着中国加入全球化经济的进程加快、程度加深。中国的入世承诺和WTO规则将成为中国在世界经济活动中行为的基本原则，是政府法规政策制定的依据。
当前，科技资源配置的国际化具有两方面内涵：一方面，科学无国界，科学技术进步的成果具有共享性，经济的全球化和信息技术等手段使人类可以在更广阔的范围内共享人类科技进步成果，各国科技资源配置的资源来源更加丰富，使社会作为一个整体从技术进步中受益；另一方面，技术进步过程具有垄断性，保证了新技术的创造者在为研究与开发投入的过程中获利，但由于技术具有广泛的应用性，所以对新技术的垄断是暂时的，这种暂时性的垄断是R&D利润的来源，追求这种短期垄断利润是技术创新主体的动力所在。
科技资源配置的主要特征包括：①国际科技合作从数量和质量上都进入到新的发展阶段；②国际科技合作和分工的新体系正在形成；③国际科技信息网络形成；④跨国公司和所在国本土企业之间的R&D合作日益加强；⑤科学技术标准趋向统一，成为各国科技竞争的重要战场；⑥各国科技政策国际化调整阶段。
根据以上分析，在国际化背景下，摆在我国政府科技主管部门的现实问题是：第一，中国的科技发展和科技资源配置不可能置身于经济全球化之外，走一条独立发展的道路；第二，参与经济全球化可以促进科技资源配置的效率提高和机制改善，促进我国的科技发展。当然，也会为此付出代价；第三，至关重要的是，如何采取有效的手段，使得中国在参与经济全球化中趋利避害。
2 科技活动的特点及政府主导科技资源配置的必要性
科技活动的以下特征决定了政府应主导科技资源的配置，并对R&D活动给予支持。
1)R&D活动成果属于公用品，R&D投入具有公用事业投资性质，不同于一般的私人投资；R&D投资所创造的成果，具有使用的非排他性，政府可以根据R&D活动不同阶段的特征给予资助和支持。
2)由于R&D成果具有公共品特性，创新投入主体很难对成果实现独占，导致R&D的企业投资不足，另外，R&D具有高成本和高不确定性，R&D活动具有不可分割性，存在最小的最适规模，当企业在最小最适规模之下就难以有效开展R&D活动。尤其在我国现行的经济发展阶段，R&D总体投入不足，还低于所谓的“最适”标准，因此政府必须给予支持。
3)R&D活动尤其是基础性的R&D活动，具有正的外部性效应，间接经济效益往往高于直接经济效益，私人投资不易直接回收，故投资支出往往过少，需要政府的支持。
4)R&D活动外部性报酬的内部化，需要依靠政策和制度来支持长期且自发性的企业R&D活动，而政府是政策和制度的制定和维护者，所以对科技资源配置和R&D经费投入具有不可推卸的主导作用。
5)从各国的经济社会政治文化等现实情况出发，各国的科技发展所选择和依从的技术轨道对国家科技发展的未来具有至关重要的影响，所以各国政府都很关注技术轨道的选择。但是，技术路径的选择一般不能完全由市场化的企业行为所主导，除非是企业在进行研发活动时，对其将进入或开发的市场和竞争态势有相对充分的信息。在国际化和全球化一体化的竞争环境下，在社会经济发展的各个领域，包括科技领域，存在着广泛的信息不对称，完全市场化的企业行为不能可靠地导致有效的技术路径的选择，所以政府应凭借对日益复杂的国际竞争形势与国家经济发展方向的互动关系的信息的掌握，通过政策、规划和计划来影响和引导国家技术发展路径的选择，共同带动R&D的新方向。
以上分析表明：政府有必要介入R&D活动，在科技资源配置的多主体中占据主导地位。政府主导科技资源配置的工具就是政策、法规和计划等。所以政府有必要通过制定计划、政策和法规来支持R&D活动和技术创新活动。政府还可以在既定的制度条件下，利用对经济资源的宏观调控和对社会文化环境等因素的影响来强化政策的主导力量，如通过计划体系的设置来引导技术发展方向，参与国家创新体系的建设和科技资源配置与调控，或利用财政金融政策来引导科技资源的合理配置，提高整体R&D投入水平等。
3 政府主导科技资源配置的内涵与表现形式
3.1 政府主导科技资源配置的内涵
学术界一般按各国经济体制的差异，将国家科技资源配置的模式划分为3种类型：“自由市场经济”的美国模式、“社会市场经济”的德国模式、“社团市场经济”的日本模式。其中，美国模式认为市场力量是促进包括科技在内的经济发展的决定因素，政府只能起次要作用；德国模式认为既不能完全任由市场配置科技资源，也不能让政府过多干预，政府应“尽可能只给与必要的干预”；日本模式又称行政管理导向型市场经济，政府直接投资公用事业为私人投资创造条件，并通过各种优惠政策来引导私人的科技资源配置。
本文认为，政府参与R&D活动和科技资源配置的主要方式有两种：一是制定和实施科技政策；二是通过推出并实施科技计划来对R&D活动进行直接的资金支持。企业等其他R&D主体参与科技资源配置的主要方式就是资源的投入，包括资金、物力资源和人力资源。深入分析各国政府科技计划体系及科技政策的特点及其在国家科技资源配置中所起的作用，可以发现在以上3种模式中，政府其实都处于主导地位，既是某些领域的科技资源投入的主体，又在国家科技资源配置中起着不可替代的引导作用。各种模式中上述主导作用的表现有所不同。
3.2 政府主导科技资源配置的表现形式
1)美国模式中政府主导科技资源配置的作用体现。
科技计划是美国政府对科技活动进行干预的主要方式。美国科技计划体系由两个层次构成，分别是：由国家科技委员会制定的6大跨部门综合性科技计划和9大科技战略计划，由联邦政府各部门制定的部门科技计划。计划中政府投资的份额依计划性质不同而定。体现国家意志，关系国家安全和长远发展的重大前瞻性、公益性、基础类研究计划，以政府投资为主，体现了政府在国家科技资源配置中的投入主体地位；与产业、经济发展息息相关的技术开发与推广类计划，政府以引导资金方式，并与有关的法律和优惠政策一道，刺激社会资金的广泛投入，体现了政府在国家科技资源配置中的引导作用。
2)日本模式中政府主导科技资源配置的作用体现。
日本的科技计划体系建立在各省厅的“R&D制度”和“应用促进事业”两大基础上，他们分别包含了两类性质不同的科技计划。前者主要以R&D为目标，经费大部分来自政府，即政府是科技资源投入的主体；后者的主要支持目标是技术应用和开发，政府通过引导资金和政策引导市场行为，体现了政府在国家科技资源配置中的引导作用。
3)德国模式中政府主导科技资源配置的作用体现。
德国政府主导科技资源配置的作用在直接投入和计划、政策引导两个方面表现都很突出。1995年，德国联邦和州政府的R&D经费投入总和占全国研发经费的40%，而美国1995年的该数据为27%，日本为22.9%，可见，德国政府作为科技资源投入主体的作用十分突出。除了直接的资源投入外，德国政府还通过“主导项目”计划，由政府提供启动资金，鼓励企业与研究机构开展长期合作，共同进行以创新为目标的应用研究项目，将科技资源按项目研究、开发和成果产业化的一体化方向加以整合；通过“生物区竞赛”项目，将全德生物科技的研究、成果产业化划分成若干区域，并在区域之间开展竞赛，模范区域将获得政府的资金支持和各州的风险资本支持，这一措施使德国的生物技术水平跃居世界领先。德国政府还通过对R&D经费投入领域的重新分配（高科技产业90%，传统产业10%），配以财政、贷款、税收和风险资金等优惠政策，引导国家科技资源配置向高科技产业转移，最终促成德国从二战的战败国跃居为世界经济强国和科技强国。
4 国际化背景下政府主导科技资源配置的主要方式分析
政府主导科技资源配置的方式可以从以下不同的角度加以分类。
4.1 按政策支持的形式
主要有：政府补贴、设立开发区、设立技术标准、开办孵化器、进出口信贷和其他政策。从我国的实践来看，政府支持科技活动的主要方式，大体上可以分为以财政金融政策为主的科技政策，和以政府补贴为主要内容的科技计划（体系）。
1)补贴。
补贴是政府对科技活动进行扶持的重要方式。从各国政府支持科技活动的实际情况看，大多数的政府科技支持手段都属于补贴，并且往往采取多种补贴形式交叉和互补的方式。
按照WTO《补贴与反补贴措施协议》的规定，补贴是指：为了推行某些社会和经济政策目标，政府直接或委托基金机构、私人机构给予的财政支持。这些目标包括：①消除特定地区的产业、经济、社会的不利因素；②促进某些部门的结构调整；③维持就业和为了使就业者改变职业而进行的培训工作；④促进科学研究和技术开发，尤其是高技术产业的研究与开发活动；⑤为了执行促进发展中国家经济和社会发展的有关规划和政策；⑥促进产业的合理分布等。
补贴的具体形式包括：①直接资本转移：赠与、贷款、控股；②潜在的资金或债务的直接转移：贷款担保；③政府应征税款的豁免或未予征收：减免税、税额赊欠；④政府不是提供一般基础设施而是提供商品或服务；⑤政府采购等。
从国际现行做法看，以下补贴实施较普遍：财税优惠政策、财政拨款、融资担保贷款贴息、政府采购、政府兴办公共R&D部门等。
①财税优惠政策。主要的财税优惠政策包括：R&D投入和成果转化的税收抵免，实行技术开发准备金、盈亏相抵（准许企业在遭遇R&D风险时，亏损额可以从以前或以后年度的盈余资金中补偿），从事风险投资可享受相应的特殊税收优惠、加速折旧等。
②财政拨款。包括中央和地方财政拨款。具体包括：科技三项费用，科学事业费和科研基建费，部门的事业费中也包括一部分用于科技方面的支出。实践中以实施科技计划和设立科技发展专项基金的影响最大。
③融资担保和贷款贴息。中小企业在技术创新中具有重要地位，但市场对中小企业技术创新活动调节存在缺陷，中小企业在技术创新中处于相对不利的竞争地位，所以各国政府都重视对中小企业技术创新活动的扶持和推动。融资担保和贷款贴息（或低息贷款）就是支持的重要形式。
融资担保是指政府通过政策优惠引导银行、民间金融机构和其他金融中介机构为中小企业提供融资，并为上述机构的贷款提供信贷担保。出于扶持中小企业的研发活动的政策目的，各国政府往往配套实施低息贷款来增加中小企业或高新技术的R&D资金来源。低息贷款即低于同期市场利率的贷款，贷款优惠政策可以直接地针对中小企业和高新技术企业，也可以间接地针对银行、民间金融机构和其他金融中介机构。
④政府采购。政府采购是影响技术创新方向和速度的一种政策工具，政府可以通过采购价格、采购数量和采购标准等，来体现科技资源配置的政策导向。
政府采购实际上是针对R&D和技术创新的成果进行的，其激励机理基本上是收入预期型的，因此，政府采购实际上是扩大了创新成果的市场，具有为新产品和新工艺开拓市场的功能。这种方式并不会减少R&D成本，但是可以降低技术成果转移和扩散的交易成本，所以，有利于技术创新成果的扩散和转移。和政府采购方式类似的政策支持是对积极采用创新成果的企业和个人给与相应补贴和优惠。
发达国家的实践表明，通过合理地制定采购计划和采购方式，制定有利于高科技产业发展的政府采购政策，政府采购的“批量”需求可以为高科技成果的产业化开辟初期市场，形成“需求拉动”，对于促进风险投资和高科技产业的发展十分必要。
⑤政府兴办公共R&D部门。美国、日本、欧洲各国都采取了通过建立政府研究所、实验室、资助大学研究等，使技术创新活动公共化的做法。经过几年的摸索，现在流行的办法是：政府投资建立公共研究机构，拨款和组织实施竞争前的技术创新活动（往往是外溢性或公益性强的基础性R&D），然后让企业去开发这些成果的商业价值。一般公共R&D部门的主要研究领域是基础科学、直接收益不大的技术科学。
2)设立技术标准。
对特定技术领域由政府制定技术标准，并利用各种政策手段鼓励合乎标准的研发厂商，直接目的是确保某一技术标准的最终确立，从长远和间接效果上，设立技术标准可以促进特定产业领域的技术升级。这种方式与专利权保护手段并行，可以互补达到更好的效果。
3)开办孵化器。
表1 孵化器的定义和内涵
产生背景 新经济：以知识为核心的价值提升过程。
表现：智力资源的分解和聚集，创新、创业活动大量开展，
小企业纷纷涌现。
性质
新型的社会经济组织，伴随新经济产生的新型商业模式。
特点
·以培育小企业作为产品或服务来经营获利，开辟了全新的市场
空间；
·独特高效的组织模式；
·典型的知识管理平台，是知识型企业；
·在一个企业框架下营造了独立的多样化的创新小氛围。
作用／目的 扶持和培育中小企业成长。
运行方式
营利的或非营利的。
运行环境
政府政策支持，风险投资体系。
发展趋势
·专业化：按照提供服务对象的不同技术领域，而划分为
不同专业类型的企业孵化器，或者专门针对某
个高新技术领域进行成果转化和高新技术中小
企业培育的孵化机构，如，分为生物医药、软
件、电子商务、农业技术孵化器等。
·多样化：形式多样化（孵化器与物业结合，与投资公司
结合等），主体多样化（大学、科研机构、国
有企业、民营企业、跨国公司），服务针对性
更强（大学生创业园、留学生创业园、少数民
族孵化器、妇女孵化器等）。
·企业化：由政府公益型向企业化运作转变。
·增值化：取得并不断提高经济效益是市场经济对孵化器
企业的要求。
4)建设风险投资体系。
风险投资是指向主要属于科技型的高成长性创业企业提供股权资本，并为其提供经营管理和咨询服务，以期在被投资企业发展成熟后，通过股权转让获取中长期资本增值收益的投资行为。风险投资运作中涉及到投资主体、投资对象、撤除渠道、中介服务机构、监管系统等，它们构成了所谓的风险投资体系。风险投资体系建设对于支持科技发展具有重要意义，主要表现为：技术创新活动具有高风险、长周期的特点，会使常规投资如银行贷款、非银行机构贷款、基金组织等望而却步，需要风险投资的补充；科技创新的产业化过程需要大量的资金投入，常规资金难以支持，风险投资可以为新技术的产业化提供稳定可靠的资金保证；同时，风险投资可以为技术创新主体提供专业化的管理咨询服务，降低投资项目的风险性。
在风险投资体系建设过程中，政府有所作为的空间主要包括：设立风险投资公司，直接作为投资主体；监管；提供环境和政策法规，建立和健全中介服务机构。
5)设立特区。
设立特区如高新技术开发区等是各国政府采用普遍的方式，已经有相当多的研究，在此不再进行专门的阐述。
4.2 按影响的对象
可以分为高新技术企业、中小企业、高校、科研机构、园区和中介机构等。从发达国家的通行做法来看，政策支持的主要对象是中介机构和中小企业，前者得到重点支持是因为他们承接了政府在促进和引导科技发展的职能中的很大一部分；中小企业得到重点支持是因为它们是未来经济的支点，创新活跃但同时实力较差，所以要给与更多的支持。我国目前政策支持的主要对象是高新技术企业，然后是高校和科研院所，再次是中小企业，而园区和中介机构排在最后。这与发达国家的通行做法有所不同，从一个侧面表明了我国科技管理的政府职能转变有待深入，在中国入世后面临调整。例如，扶持高新技术企业是与园区建设相呼应的，但这种支持方式按WTO的有关原则，有违公平性原则。政府应逐渐从直接干预和参与研发投入过渡到以引导科技资源配置，应充分利用中介机构和其他非政府组织、非营利机构等，转移政府职能，在研发投入中以引导为主要职能，将其他职能下移。
4.3 按支持的R&D活动阶段的分布情况
按支持的R&D活动阶段的分布情况，政府主导科技资源配置的方式可以进行导向性的区分，如资源配置中偏重基础研究或应用研究、或产业化和创新成果转化等。一般来说，发达国家经济发展水平高，在国际政治经济环境中处于领先地位，不论政府还是企业，R&D投入的能力都很强，具有更多的动力和能力投资于基础研究，但是，其基础研究的资金主要来自于政府资源，而企业的资源主要是流向面向应用的R&D活动。我国的整体R&D投入数量和能力都较差，由于基础研究具有更多的公益性质，所以中国入世后，政府直接的R&D经费投入在基础研究领域具有很大的空间，对竞争性技术开发投入，政府的主要任务是引导社会资源如企业资金的投入。
4.4 按作用划分类型
按作用划分类型，可分为激励型、引导型、保护型和协调型4种政策类型。其中：激励型政策的目的在于激发企业主动创新的欲望及为企业创造良好的创新外部环境；引导型政策着眼于产业结构的调整，使企业明确国家倡导的技术发展领域和鼓励方法；保护型政策致力于对新兴产业和高新技术产业的扶持；协调型政策主要是协调技术创新与其他方面的相关措施。
4.5 按目标指向
可分为：提高创新能力，实现产业化和结构升级，提供环境和能力培养，人才培养，促进合作和交流等。
5 未来政府主导科技资源配置的价值取向
从发达市场经济国家的经验来看，政府主导科技资源配置方式的未来发展趋势是：
①区域政策与领域和产业政策相结合。从发展趋势上看，发达国家和发展中国家都十分注重两类科技政策的结合，不同的是发达国家多已形成了以领域和产业化政策为主的政策体系，而在发展中国家内区域化政策还处于主体地位。区域政策可以结合各国发展的实际需要，通过政策优惠来吸引外资，或重点地对本国特定产业和项目给予优惠，所以对发展中国家和地区具有现实意义。但区域优惠政策属于定向补贴，区内外差别很大，不符合WTO的公平竞争原则，所以，领域和产业政策将是未来国家科技资源配置的主要政策形式。
②根据国家科技发展领域和科技活动各阶段的特点，分别采取以直接支持为主，或以间接支持为主。在不同的科技活动阶段，政府的主导作用表现也有所不同。具体而言，从R&D活动的阶段性特征角度，对体现国家意志、关系国家安全和长远发展的重大前瞻性、公益性基础类研究，政府直接投资仍然是不可缺少的资源配置方式；对支持国家重点和支柱产业发展、影响产业结构升级的核心和关键、共性技术、对战略高新技术领域，国家应采取直接投资配合科技政策引导的方式调控科技资源配置；对与产业和经济发展息息相关的高新技术及其成果转化研究，政府应以营造制度、法律、设施、中介、投资等环境为主，配合引导资金，采取有效的政策形式，引导社会资金的充分投入和有效利用。
③政府主导国家科技资源配置的模式从阶段性逐渐向领域性转变。国家一级政府（联邦）和地方（州）二级政府在科技资源配置中的价值取向上有所不同，前者会更多地从科技发展的战略角度设置计划和出台政策，并相应地进行直接投入或引导科技资源配置，如强调基础研究和自主创新能力的提高；但地方二级政府会更多地从所辖的行政区域的经济增长角度，进行科技资源的配置和调控，如更关注高新技术的产业化。这种价值取向的不同有可能导致两级政府的资源配置存在重复和低效。所以，国家一级政府主导科技资源配置的模式应逐渐向领域性转变，以便充分发挥各级政策所掌握的资源，包括科技计划（体系）和科技政策等，使国内各区域能够建立自己的科技发展优势领域。
④配合政府主导科技资源配置模式的转变，科技管理的方式也会发生相应的调整。按领域进行科技资源配置，意味着科技管理工作既要对从基础和应用研究到计划开发和产业化各阶段的科技活动进行协调和组织，也要跨部门地对政府职能部门、企业、高校、科研院所等的活动进行协调和组织。相应地，科研管理的组织和管理模式也要进行调整，部门、专家与产业界相结合的矩阵式管理和组织模式将成为未来的发展趋势。
⑤利用法律、行政、财政和金融手段为国家技术创新体系的建设创造良好的环境，是国家主导科技资源配置的一项重要和特殊职能。其实质是，将政府直接的资源投入集中于科技活动中公用品属性最鲜明的各个环节，如R&D活动的“上游”基础研究和产业共性技术研究阶段，关乎国家安全的战略高技术R&D，使创新成果转化为国家综合竞争力的高新技术产业发展，创新人力资源培育的教育和培训，创新环境建设中的传播市场信息、保护知识产权、反垄断和鼓励自由竞争、创造宽松的金融环境等。
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