扩大就业规模的对策探讨，本文主要内容关键词为：对策论文,规模论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在当前和将来相当长时期内，随着转变企业经营机制、政府机构的精简、就业人口的上升和农业人口的外流，我国将面临强大持续的就业压力。据有关部门预测，“九五”期间每年将有1000万新增劳动力要进入市场；另外，随着企业改革和机关事业单位的精简，将有2000万就业不足者加入劳动力供给者的行列。农村还有至少1.5亿的剩余劳动力需要转移。这样，“九五”期间我国需要安置的剩余劳动力将达2亿人以上，就业形势十分严峻。能否妥善地解决好就业问题，不仅是关系到社会安定，也是关系到改革会不会出现走回头路的问题。尽管目前国家正在大力推行再就业工程和失业保险制度的建设，但应当看到，再就业工程主要用于解决结构性失业问题，而我国的失业问题是结构性失业，但更主要的是一个总量问题；失业救济也只是把下岗职工的生活保障由企业负担转给社会来承担，本身并不能解决就业问题。要想失业问题有较大程度的缓解，关键要靠创造更多的工作岗位。本文仅就如何增加就业机会和减少失业问题作些粗浅的探讨。
一、通过发展小城镇和促进农业产业化来吸纳农村剩余劳动力
从长远的观点看，我国就业压力主要来自于农村。农业是我国吸收社会劳动力最多、同时也是隐性失业最严重、就业最不充分的部门。农村剩余劳动力的转移解决得好，就可大大减轻城市就业的压力。由于传统的农业部门大量使用的是土地等非再生性生产资源，其规模不可能像人口那样持续扩大，因此，持续增加的人口势必形成不可逆转的巨大压力，造成农业部门就业不足。在我国，人口与耕地资源之间的尖锐矛盾是造成农业就业不足的最主要原因。人多地少使一个人的活要分给几个人干，大量的劳动力处于半失业状态，或向城市流动，给城市造成很大的压力。要从根本上解决这一问题，必须依靠工业化。因为以现代工业为主体的现代经济，大量使用的是厂房、设备等再生性生产资源，随着生产的发展和资本积累的增加，其规模的扩大速度可以超过人口的增长。事实上，过去我国也主要是依靠发展乡镇企业来消化农业剩余劳动力的，改革开放以来，乡镇企业已使1亿多农民成为农民工人，为我国农村剩余劳动力的吸纳作出了不可磨灭的贡献。今后乡镇企业也仍然是安排农业剩余劳动力的一条主要出路。但也应看到，由于市场竞争的日益激烈，一些发达地区的乡镇企业正向资本和技术密集型模式发展，导致了虽然乡镇企业的规模和产值日益扩大，但吸收劳动力的速度却有下降的趋势。1984-1988年间，乡镇企业共新增吸收了6309万人就业，平均每年吸收超过1262万人；而1989-1994年，共新增吸收2472万人，平均每年只新增吸收412万人。因此，消化农村剩余劳动力还必须开辟诸如大力发展小城镇和进行农业产业化经营方式的重新组合等新途径。目前乡镇企业由于缺乏城市化引导而盲目分散布局，无法收到规模经济效益，既占用大量耕地，严重污染环境；又不利于劳动力的吸收。若能促进乡镇企业连片集中发展，可以促进小城镇的发展，小城镇的发展又可带来第三产业的发展，以较低成本创造出大量非农就业岗位，就近吸纳农村剩余劳力。近几年，小城镇吸收的劳力，占农村剩余劳力转移总量的30%以上，成为吸收农村剩余劳动力的一个大“蓄水池”。据有关部门预测，到2000年，如果我国城市化能达到35%左右，到2010年达到45%左右，全国就可以有2亿左右的农业人口就地就近或异地转化为非农业的城镇人口。
人多地少也是造成我国农业比较利益低的最重要的原因。由于人多地少，农业无法实行规模经营，劳动生产率难以提高，单位农产品所包含的价值量也就难以降低，农业比较利益低下，农民务农缺乏积极性，大量向城市流动，带来很多难以解决的问题。解决的办法是实行土地规模经营，这要靠乡镇企业和小城镇的发展才能实现。在当前实行土地中难度较大的情况下，通过农业产业化，引入工商企业在农业开发和经营，以龙头企业为依托，以农户家庭为基础，实行生产、加工、储运、销售一体化经营，使一体化组织内的各个环节都能拿到平均利润，并通过农产品的多次转化增值，大大提高农业比较利益，增加农民收入，提高农业部门对农民的就业吸引力，使农村剩余劳力能够就地消化，减轻城市就业压力。
二、大力开辟新的消费热点，创造新的需求
消费作为再生产过程的一个环节，直接影响生产，消费需求对生产的总量和结构起着牵引和推动作用。开辟新的消费热点，可以直接促使生产和就业规模的扩大。
消费作为一种再生产行为，它首先取决于收入的变化。收入的变化，不仅影响消费需求的总量，也影响消费需求的结构。随着人们收入水平的提高，我国人民的消费需求结构也发生重要变化，衣食支出降低，人们对改善居住条件的要求日益迫切。据统计，现已有五成以上的消费者有意购房，住宅建设作为一个新的消费热点和经济增长点正日益受到重视。培育住宅消费，发展住宅建设不仅能够开辟一个很大的市场，带动几十个产业的发展，提供大量的就业机会；还可以使钢铁、水泥、家用电器等国内长线产品的生产能力得到充分的发挥，带动一批企业走出困境。尽管把大力发展住宅建设作为扩大就业门路的一条重要举措和振兴中国经济的一个主要方向，对此已形成共识，但从实际情况来看，却远未尽如人意。据有关部门统计，1996年底全国空置商品房屋面积达6624万平方米，比上年增加了30%，占压资金600亿元以上。受此影响，1998年头5个月商品住宅完成投资比1997年同期下降7.1%。为什么在面临巨大潜在需求的情况下，住宅仍出现销售不畅和发展不景气呢？关键在于住宅消费未能真正启动。一方面，由于住房制度改革措施不配套，进展不平衡，买房不如租房的格局还没有从根本上改变；另一方面，由于房地产开发商的利润率过高，商品房的价值偏高，居民群众想买也买不起。因此要想使住房消费成为一个真正的消费热点，首先要加快住房制度改革，改变目前买房不如租房合算的局面，使居民愿意买房。其次要通过购房信贷和税收政策，鼓励住房消费，特别是要抓紧研究价格调控政策，促进房价回落，使居民能够买得起房，从而形成住宅消费和住宅建设相互推动的良性循环。
要开辟新的消费热点，还要注意发挥供给对需求的反作用。200多年前，法国著名经济学家萨伊曾提出供给创造需求的著名命题。他认为，一种商品总是用另一种商品来购买的，一种商品的出售同时也就是对另一种商品的购买，一种商品的卖主同时也就是另一种商品的买主，一种商品的生产必然给其它商品开辟了销路，从这个意义上说，供给可以创造需求。萨伊这种理论混淆了商品流通同物物直接交换的区别，因此是错误的。但如果把供给定义为提供某些能满足人们某种潜在需求的新产品，则这种新产品的确能为自己开辟出新的市场空间，创造出新的需求，像电话、彩电、汽车这些产品，在它们问世以前，并不存在着一个现成的市场，但因为这些新产品能极大地提高经济活动的效率和人们生活的质量，所以在它们被发明出来以后，很快就从无到有地形成了巨大的市场。由此可见，通过产品创新可以创造需求，扩大经济规模，增加就业总量。企业只要能瞄准市场的潜在需求，不断地开发出能提高社会劳动生产率和人民生活质量的产品，就能把潜在的需求转化成现实的需求，创造出新的市场。而要做到这一点，首先要靠技术进步来加强企业产品竞争能力，占领和扩大市场。现在许多企业之所以开工率低，不得不裁员，很重要的一个原因是技术落后，产品的技术层次低，拿不出市场所需要的产品，结果必然为市场所淘汰。以纺织行业为例，现在纺织行业的闲置生产能力达1000万纱锭，是一个典型的劳动力富余的行业。但实际上，只要这一行业产品上档次完全可以出现“柳暗花明又一村”的境界。从总量上看，我国人均纺织品数量仅6.5千克，若扣除出口，只有4.5千克左右，远低于世界平均水平。又如，虽然我国现已成为世界上最大的服装生产国，但我国每年进口的服装面料和高档服装达数百亿美元。不难想象，如果国产产品在质量上能与进口产品一比高低，替代进口产品，那将创造出多少个新的就业机会！
要发挥供给对需求的促进作用，除了重视新产品开发，做好市场和消费者的细分化也是一条重要途径。过去，我国人民生活水平低，消费需求种类单一，加上消费者的收入、购买力水平大致相同，消费需求的结构也基本一致，企业无需对市场和产品做细分化。现在随着生活水平的提高，消费需求种类多样化，而且收入水平、购买力水平的档次已经拉开了，消费需求、消费结构存在明显的差异，这就要求企业对产品进行细分，以满足消费者的需求。譬如，有一家生产食品的企业，其当家产品是食醋，大家知道，像醋这类生活必需品，市场需求弹性有限，不可能无限扩大，但这家企业却在短短几年中，产品远销到除西藏之外的全国各地，人均创利3万多元，取得了令同行惊讶的业绩，可谓小产品做出了大文章，其秘诀就是细分市场，即改变一样醋调和百样菜的做法，根据不同的消费需求开发出不同的醋类产品。这两年，企业先后开发出20多种专用醋，吃饺子、蘸海鲜、做糖醋鱼、泡鸡蛋……凡是人们生活中需要用醋的地方，企业都尽力拿出进行专门调配的产品，让顾客开瓶即用，无需再度加工。其生产的饺子醋，在深圳超级市场上的卖价高出企业出厂价近三倍，依然畅销。这样，通过细分市场，分出了新消费群，分出了市场占有率，分出了高利润，也为本企业创造了用工需求，这家公司的经验，值得许多企业借鉴。
当前增加市场需求的另一条重要途径是开拓农村市场。我国是一个以农业人口为主的大国，农村极为广阔，农民为数众多，说中国是一个潜在的大市场，主要是指农民而言。我国人均主要产品产量与世界发达国家相比还存在相当大的差距，特别是农村市场，市场远未饱和。像电冰箱、洗衣机这些生产能力严重富余的产品，普及率在农村只有5%-20%。现在许多工业产品销售不畅，与没有很好开拓农村市场有关。随着农村经济的发展和农民生活水平的提高，农村市场的潜力难以估量。因此，大力开拓农村市场，引导工业品下乡，也是增加需求，扩大就业的重要途径。
三、调整产业结构，提高经济对劳动力的吸收能力
这方面，需注意三个问题：
第一，选择支柱产业时必须从我国现阶段的实际出发。一般来说，支柱产业必须选择那些产业关联度高、科技含量多、经济效益好、能带动整个产业结构升级和优化、有利于增强一国经济政治实力以及那些能创造更多就业机会的产业。应当看到，提高产业结构层次与多安排劳动力就业这两者之间是存在一定矛盾的。从前者出发，应选择技术密集型和资本密集型产业，但这种发展战略从一开始就需投入大量的资金和先进技术，对于一个发展中国家来说这是难以自我满足的，往往使它们不得不走上大量举借外债，依靠外资来发展经济和赤字预算的道路。更重要的是，这种发展战略缺乏一个对剩余劳动力的吸收过程，加上资本密集型产业又有对劳动力需要量排斥的特点，因此，这种战略选择不利于就业问题的解决。但如果把问题推到另一个极端，单纯从解决就业问题的角度来考虑支柱产业的选择，只发展劳动力密集型产业，那么国民经济的技术改造和技术进步就缺乏强大的物资保障，就很难实现产业结构和贸易结构的优化，我们就只能沿袭垂直型的国际分工格局，长期出口初级产品和低档的劳动密集型产品，购买发达国家高档次的制成品，这样做虽然能得到比较利益，即通过进口得到比本国自己制造更便宜的商品，但由此会失去与现代工业并存的多方面利益和持续增长的潜力，从长期发展的眼光看是得不偿失的。
我国是世界上人口最多的国家，每年新增加的劳动力（不包括因国有企业改革将推向市场的富余人员）就有1000万之多，同时，农村中还有1.5亿剩余劳动力需要向第二第三产业转移。严峻的就业形势决定了在制定国家的产业政策和选择国家的支柱产业时，必须把解决就业问题摆在重要位置来考虑。基于上述认识，我们认为，在选择新的支柱产业时，必须兼顾上述两方面的要求。当前随着我国国有企业改革的深入，就业矛盾趋于尖锐，因此现阶段还是应多发展一些劳动密集型的产业，用我国丰富的劳动力资源替代短缺的资本。在一些经济基础较好、科技和教育水平较高的城市，除了应当发展高科技产业，为提高整个国民经济的结构层次作贡献外，还应多发展一些诸如软件等技术密集型的产业和诸如高档轻工产品等技术密集型与熟练劳动密集型相结合的产业（1996年我国软件销售额仅占世界软件销售额1000亿美元的1%），这样既可增加产品的附加值，又可增加就业机会。同时，沿海经济发达地区还应根据自身比较优势的变化，按照梯度推进原理，将一些已不具备优势的劳动密集型产业向中西部地区转移，以增加中西部地区的就业。总之，制度发展战略，选择支柱产业必须从本地区的实际情况出发，发挥本地区的比较优势。
第二，要大力调整产业结构，大力发展劳动密集型的第三产业。目前我国三次产业结构还很不协调，第一产业就业比例过大，第三产业就业比例过小。1995年我国从事第一产业的劳动力比例为54.3%，比世界同类型发展中国家的平均值高出40多个百分点。80年代以来的经验证胆，同量资金投入第三产业所创造的就业岗位是第二产业的3-4倍，1994年第二产业投资4941.3亿元，净增就业444万人；第三产业投资4433.7亿元，净增就业1386万人，相当于第二产业吸收就业人数的3倍多。目前世界各工业国家的第三产业产值占GNP比例约为50%-60%，我国仅为30%左右；在美国，50年代第三产业的就业比重就已经达到50%，到90年代中期，上升到80%，而我国目前第三产业的就业人数仅占就业总人数的26%，可见这方面还大有潜力可挖。
第三，要积极扶持小企业的发展。小企业具有资本有机构成低、投资少、易上马、更容易适应经济环境变化等优点，同时，小企业机械化程度低，更多地使用劳动力去替代机器，因此，小企业在创造新的就业方面比大企业更具有活力，促进中小企业的发展对于增加就业具有重要意义。美国小企业就业人员占全国职工总数的53%，占全国总产值的50%左右，在吸收劳动力中发挥着举足轻重的作用。但中小企业在创造就业方面也面临着自身难以克服的障碍。在我国，目前主要是乱摊派、乱收费和现行的一些复杂的法律行政程序降低了企业的运行效率和增加了企业成本，从而影响了企业特别是中小企业创造就业的能力。为此，要大力制止不合理的增加企业财务负担的行为，简化法律和行政程序，支持中小企业的发展，使中小企业在降低失业率方面发挥更大的作用。一些发达国家政府都很重视小企业在解决失业问题中的作用，采取一系列措施帮助中小企业。如美国联邦政府设有专门的机构“小型企业管理局”，其主要任务是为中小企业创业提供贷款担保。1995年，该局金融机构合作，向小企业提供贷款达78亿美元。小型企业管理局还提供培训、教育和信息方面的服务。美国政府还专门颁布有助于小企业发展的税务计划，帮助小企业推销产品，参与政府合同竞标，并简化为小企业员工设立退休金计划的手续。我国可借鉴国外经验，除了利用税收优惠支持小企业发展外，尚可考虑组建中小企业银行，主要对城乡中小企业提供发展资金，扶持其发展。
四、运用税收和货币、收入政策促进就业规模的扩大
从税收政策角度说，国外一些做法值得我们参考。如1997年英国政府为支持失业人员重返工作岗位，从已经私有化的公用事业公司中征收52亿镑暴利税，为25万名18-25岁的失业青年创造就业机会。从国家储备金和暴利税中支出35亿镑用来补贴雇佣长期失业人员的雇主。政府为鼓励失业人员积极求职，规定失业人员只有在愿意接受职业培训和能证明其在积极寻找工作的情况下才能领取失业救济金。
在货币政策和收入政策方面，大家知道，就业首先是经济增长的函数，经济如能稳定增长，则就业也将增加；经济增长如滞缓，失业率将上升，因此保持一定的经济增长速度，对于就业问题的解决是至关重要的。为了使经济增长成为持续的就业创造过程，货币政策和收入政策可以采取以下措施：首先，应实行以稳定为导向的货币政策，为经济增长提供一个稳定的金融环境；同时，低的通涨率有利于长期利率的下降，而长期利率的下降又有利于企业增加设备投资和创造新的就业岗位。其次，要使实际工资增长幅度适当低于劳动生产率的增长幅度，这是进一步提高投资利润率的前提条件，而投资利润率的改善又有助于生产能力的充分利用和投资的进一步增加，从而创造更多的就业岗位。再次，可考虑借鉴日本的国民金融金库和法国国民贷款银行的做法，由政府设立就业扶助贷款银行等政策性银行，对失业者自寻就业门路，兴办企业给予资金支持，这对于缓解就业压力、拓宽就业渠道有重要价值。
五、正确处理提高劳动生产率和增加就业的关系
这两者是一种辩证的对立统一关系。一方面，劳动生产率的提高意味着对劳动力需求的减少，可能导致失业的增加。另一方面，如果处理得好，两者又可互相促进，劳动生产率的提高与净就业创造之间的矛盾就可以减少到最低限度。表现在：首先，劳动生产率的提高，可以增强一国（企业）的竞争能力，创造出更多的财富，如果劳动生产率提高较快的部门创造的财富能够在经济中得到合理的再分配，那么就可以为失业的社会保障制度提供强有力的物资保证。其次，劳动生产率提高较快部门的产品的相对价格会降低，这将提高全体消费者的购买力水平，增加对一般产品和服务的需求，并使后者的相对价格水平提高，这些有利于增加就业，此即经济学上的“相对价格效应”和“实际货币余额效应”。在市场经济条件下，“效率第一，兼顾公平”是处理这两者关系的基本原则。按照这一原则，应当加快劳动力市场化的步伐，企业应当通过裁减冗员来降低成本，提高效率。至于因失业所造成的贫富两极分化则通过税收和转移支付等国民收入再分配手段来解决。毫无疑问，这一原则是对的，但实行这一原则要以税收调节成为实现收入分配公平的强大杠杆为前提。只有税收能有效地集中一部分国民收入，国家再把这部分收入以失业救济的形式补助给失业的人，才能在效率尽量少受到影响的前提下兼顾公平。而我国目前税收流失现象还非常严重，据有关资料，目前我国国有企业的偷税面约为50%，乡镇企业的偷税面为60%，城市个体工商业户与私营企业的偷税面为80%，外商投资企业和外国的偷税面为60%，个人的偷税面在95%以上。每年的税收流失约占实缴税收的25%以上，达1000亿元之多。在缺乏有效的税收征管机制的情况下，税收未能成为调节收入、实现社会公平目标的有效手段，国家缺乏必要的财力来保证失业救济制度的运转。如果实行激进的就业制度改革，听任隐性失业的快速显性化和失业人口的快速增加，必然会影响社会的安定。因此，在推进劳动力市场化的进程中，必须根据税收征收能力的改善情况，适当控制劳动力市场化的速度，把隐性失业显性化的速度控制在社会可以承受的范围内，让社会和个人都有一个适应的过程。
六、在对外开放中应注意对本国工业的适当保护
在对外开放中注意做好对本国工业的保护，这是减少本国企业破产，防止就业矛盾激化的一条重要措施。改革以来，通过对外开放与利用外资，我国与世界先进国家生产技术水平的差距大大缩短，我国产品在世界市场上的竞争力大大增强，这些成就是不容置疑的。从整体上看，我国现行对本国工业的保护与本国工业的发展水平也是基本适应的。但也应当看到，目前在进口管理上还存在一些问题，影响了民族工业的发展，加大了解决就业问题的难度。这方面的问题突出表现在某些长线产品过量进口和低价倾销，严重冲击国内市场，影响国内企业的正常生产和发展，阻碍新兴产业的兴起，造成国内企业被迫停产、减产甚至倒闭，形成了新的失业问题。比较明显的有家电、汽车、机床、钢铁、感光材料、食糖等。据统计，1993-1996年我国进口钢材350多亿美元。相当于“七五”、“八五”期间钢铁工业投资总规模。由于过量进口，国内钢材大量积压，生产能力闲置，钢铁生产能力由于限产、限库，只发挥70%多。一些外国企业不惜以低于成本的价格，向我国市场倾销其产品，挤垮我国企业，以达到未来独占或垄断中国市场，获取高额利润的目的。如富士彩色胶卷，在我国实行低价倾销，使国内一些厂家生产处于瘫痪。这种趋势不扭转，则民族新兴产业的前途堪忧，就业形势也会恶化。此外，走私屡禁不止，愈演愈烈，严重冲击了民族工业，一些行业之所以困难重重，很重要的一个原因是受“水货”冲击所致。过量进口和非法走私，加剧了国内市场供求矛盾，使企业大面积开工不足，经济效益滑坡，甚至濒于破产，直接加剧了就业矛盾。
笔者认为，开放市场与保护国内工业是相辅相成的，不能割裂，更不应对立。为了引进外国资金与先进技术，在一定时期内让出一些市场是必要的，舍此则无法吸引外商投资和转让技术。但如果超过企业承受能力，将导致民族工业被挤垮，特别是当一些基础产业和新兴产业与国外存在较大差距时，更要对进口严加管制，以保护国内工业的正常发展。鉴于我国经济发展水平、产业承受能力、产品竞争能力、市场成熟程度等同发达国家还有很大差距，特别是就业压力很大，更应注意对民族工业的保护。这不仅符合我国的利益，也是符合国际惯例的。