政府危机决策信息机理研究，本文主要内容关键词为：机理论文,危机论文,政府论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
众所周知，公共突发事件具有新颖、不常发生以及信息模糊、不完整等特点，是典型的结构不良问题，而面对结构不良问题所做出的决策即为非程序化的决策。政府危机决策具备了非程序化的特点，存在一定的不确定性和风险性，究其根本原因在于信息的匮乏以及无法明确危机决策中的信息机理。若能理清各种信息机理在危机决策中的作用，并善加应用，必将大大提高危机决策质量，增强政府危机管理能力。
根据笔者的调查研究，目前国内外对政府危机决策研究的侧重点多数是关于宏观政策、政府危机决策能力、危机决策方法和系统构建等方面，而对政府危机决策中信息机制问题的研究少之又少。在少数提及政府危机决策信息问题的研究中，大多亦是阐述单个信息机理在危机决策中的作用，缺乏对政府危机决策中信息机理的总体研究。本文旨在全面分析政府危机决策过程的总体信息机制，其中包括信息采集和获取、信息分析、信息利用以及信息反馈的机理，揭示多个信息机理在政府危机决策中的协同作用。
2 政府危机决策过程分析
通过对危机生命周期理论和4R管理理论的分析研究可知，危机管理过程是随着危机因子的衰变过程而发展的。在危机潜伏期要使用缩减的手段将危机控制在可掌控范围内；在危机突发期要聚合一切可能的力量防止危机扩大和蔓延；而在危机蔓延期则需要敏捷的反应能力和应变手段将危机因子消除殆尽；最后在恢复期则需要结合相应的措施弥补危机所带来的攻击和影响。制定正确高效的决策是政府危机管理的核心和实质，危机决策的质量对危机管理的成败起着至关重要的作用。面对频发的公共危机事件，如何迅速决策、及时制定高效的应对措施避免危机的蔓延，亦是我国政府危机管理的重中之重。
根据决策制定的步骤[1]，结合危机管理[2]和危机决策理论，我们可以确定危机决策的基本思路，即确定目标—简化决策—分析方案—评估方案—选择方案[3]。可具体将危机决策制定分为以下几个步骤：感知并识别危机，确定应急目标，开发、分析和选择决策方案，实施决策方案，评价危机决策。
如何快速感知和识别危机是及时制定危机决策的先决条件，充分、高效地利用信息能够确保决策者在第一时间掌握危机信息，并及时加以处理。危机因子在各个阶段都会显示不同的生命特征，但都遵循着量变到质变的过程。第一时间抓住危机因子的生命特征，努力将其控制在一定范围内，并且将危机的杀伤范围降至最低点[4]是危机决策的首要任务。此环节中，危机决策者必须做到先知先觉，充分利用各种先进的工具和手段及时挖掘危机因子，由于一个危机事件可由多个危机因子构成，因此，相关人员必须根据危机因子杀伤力的强弱逐个排序，以便顺次处理。
确定危机决策标准时，要遵循决策制定的步骤，将危机问题深入分析后，制定解决危机的目标，目标可分为即时目标和长远目标。即时目标可针对当前识别的危机进行及时处理，使用应急预案，旨在快速地将危机控制在可控范围内，以免进一步蔓延；长远目标可拟定危机解决后所要达到的预期结果和后续的反馈。
开发、分析和选择决策方案是危机决策的关键环节，这一环节的终极目标是选择一个良好的决策方案应对危机。此过程中，不同于普通决策过程中的开发和分析决策方案，由于突发事件的偶然性和急迫性，要求决策部门尽量在较短的时间内完成此项工作。在遵循决策理论中的整体详尽性和相互排他性的基础上[3]，决策部门应该全面列举各种备选方案，并且每一个方案都要具备唯一性和排他性。然后，分析人员为每种备选方案分配权重，继而通过一系列的评估方法将所有方案排序。最后，决策部门根据实际情况，通过自身的判断选择最为适合解决此次危机的方案。
实施并评估决策方案，在选择出决策方案后就要实施决策方案。在此过程中，要力求严格执行方案中的计划，遵守方案中的策略和标准。解决危机后还应注意对此次方案的评价，优化方案以备日后加以借鉴。
3 政府危机决策中的信息机理分析
对政府危机决策中的信息机理研究，理清政府危机决策中所涉及的诸信息要素及其之间的互动和作用关系是影响政府危机决策的重要因素，也是政府制定正确危机决策的重要保障。我们可将危机决策按其时间维度分为危机决策前、危机决策中和危机决策后三个层次，相关信息机理从始至终贯穿于整个危机决策全过程中，从信息的获取、信息分析到正确利用信息，最后涉及危机决策后的信息反馈，只有这些机理协调作用，各自发挥相应职能，才能促使最佳决策的生成，政府危机决策中总体的信息机理如图1所示。
3.1 信息收集
危机管理大师史蒂文·芬克认为，危机处理得越早越好，若能使危机尽早被处理或在其萌芽期就被消灭殆尽是最佳方案[5]。由此可见，第一时间获取准确而有效的信息是预防危机因子发展与扩散的最佳途径。在危机因子完成由量变到质变的转化过程前，若能遏制潜在危机因素的扩散将会对危机决策起着至关重要的作用。由图1可以看出，信息采集的过程集中于危机决策前这个时间维度，在此期间要感知、识别危机并确定相应的危机应急目标，我们可将这一维度内所涉及的信息定义为预警信息，即危机发生前的相关征兆信息[6]。为了确保在第一时间捕捉危机因子、获取正确有效的预警信息，对于此类信息的采集必须遵循及时、准确和关键性的原则，进行信息采集时需要通过相关部门将信息传递给决策部门，应尽量减少繁冗环节，缩小信息传递的时间差，使决策者尽快得到信息以做出相应决策。无效、模糊的信息只能成为危机决策的绊脚石，只有真实、准确的信息才能提高危机决策的质量，因此必须确保将准确无误的信息提供给最高决策部门。
危机预警信息收集的过程中首先要保证信息获取渠道的畅通，坚持多个部门共同协作，从乡县级政府部门、区市级到省部级政府部门，最后到中央政府部门都要建立专门的机构收集危机征兆信息，通过多种渠道全面、快速获取多种类型的信息素材并且要构成总体信息资源网以实现信息的高速采集。其次，要提高全民危机意识，动员一切可以动员的组织、个人协助政府危机信息收集的工作，还需培养专业的危机信息管理者，使危机信息的收集更具权威性和专业性。通过官方渠道、非官方渠道和专业危机信息人员协同收集危机信息，并将其存入危机信息资源库，具体如图2所示。
3.2 信息分析
信息分析是以定性和定量研究方法为手段，通过对信息的收集、整理、鉴别、评价、分析、综合等系列化的加工过程，最终形成新的、增值的信息。危机决策中的信息分析目的是利用科学的方法在潜在危机信息中发现有意义的相关信息[7]。由图1不难看出，信息分析基本贯穿于整个危机决策过程，但主要集中在危机决策前两个时间维度，即危机决策前和危机决策中，在此过程中要在鉴别评价危机预警信息的基础上，对实际危机信息进行仔细分析，以待危机决策后进一步细化和整理数据，用以存档和反馈。可以说，对危机信息分析是危机决策顺利实施的有力保障，具备承上启下的功能，若不做好此项工作，便难以制定出行之有效的决策。
在信息分析的过程中，我们必须始终坚持两个原则：正确预测危机信息和准确掌握危机信息。若不能正确预测危机信息，就无法做好相应的防范工作，必然导致危机的扩大；低估危机的破坏性则可能造成更大的损失，将严重威胁广大群众的生命和财产安全。要全面准确地进行危机信息分析，则要利用有效的信息分析技术。在众多的技术中可以说数据挖掘技术是较为先进的信息分析技术，因此我们可以使用数据挖掘技术进行政府危机决策中的信息分析。数据挖掘是指从数据库的大量数据中揭示出隐含的、先前未知的并有潜在价值的信息的非平凡过程[8]。利用数据挖掘技术对危机信息进行分析，不仅可以准确预测出危机信息，更能够细化危机信息的级别，定义其危害指数，以便于决策部门酌情处理。
我们可将信息分析分为对预警信息的分析和对实际信息的分析两个层次。由于突发事件的爆发存在一定的重复几率，对于重复发生的事件可在以往危机决策基础上结合此次危机的实际情况快速做出危机决策；对以往危机案例的信息分析有助于相关人员了解不同危机的特性和表现形式，挖掘其中的共同点，以备日后加以借鉴。在此过程中利用数据挖掘技术进行信息分析预测，将相似危机信息进行匹配后，输出相关数据，并将本次分析数据存入危机信息资源库中；确定实际危机信息后，准确分析其类别和破坏等级，做出危机预警。掌握了准确的实际危机信息后，进一步对实际危机信息加以分析，通过对当前环境、历史环境和此类危机特有的信息特质的分析，将二次加工的信息存入政府信息系统，统一经过政府信息资源规划平台（GIRP）处理，将处理后的信息输入危机决策支持系统，经系统分析后，提出相应决策方案，供决策者参考，具体流程如图3所示。
3.3 信息利用
在政府危机决策过程中，存在若干影响信息利用效能的因素，其主要因素包括：信息总量、信息来源、信息质量以及决策者的主观因素。决策前所收集相关信息总量的多少在一定程度上影响着信息利用的质量，若决策者未能得到充分的信息，就可能利用较少的相关信息做出决策，这样的决策只能是片面的、缺乏指导性的，所以一定要保证在危机决策前尽量收集所有相关信息，以免造成由于信息匮乏而导致决策片面的后果。充分收集信息后，要对已知信息进行分析、整理，目的是筛选出兼具权威性和相关性的信息。所谓权威性，是指所收集的信息来源更具权威性；相关性则是指信息本身与决策的匹配度较高，是在决策过程中能够使用到的信息。最后，决策者的主观因素也直接影响着信息利用的效果。由于危机决策最终决定权归属于最高决策者，不同的决策者具有不同的能力、经验、判断能力和决策风格，在各种客观因素都相同的情况下，不同的决策者也可能会做出大相径庭的决策，所以，关注各个影响因素是充分利用信息的首要任务。
能否及时快速掌握危机信息，是制定正确合理的危机决策的先决条件，掌握危机信息后，能够充分、高效地利用这些信息，有助于决策者形成独特的、不可模仿的优势。危机决策中的信息利用不仅是一个充分利用已知信息的过程，更是在分析整理已知信息的基础上，捕捉新信息的持续循环、累积的过程。通过信息采集，对已知信息进行分析、加工和整理，以达到扩大信息存量和增强信息流量的目的，经过信息利用过程将已知信息中的隐性信息转化为可直接利用的显性信息，最终形成独一无二的危机信息资源，具体如图4。对危机决策中信息利用的机理研究有助于我们检测出已有决策系统中的信息利用效能，并且能够揭示出信息利用对危机决策的作用。
3.4 信息传递与反馈
危机决策中的信息传递可分为两个过程：一是将信息从收集部门传递到决策部门；二是将危机实情信息传递给公众。第一个过程中，信息收集部门需要将采集后的信息经过分析整理，实现多部门、多层次、多主体之间的信息传递，此时要特别关注信息损耗的问题，尽量减少信息损耗，保证信息的有效性和准确性，祛除不良信息，在第一时间将相关的有效信息传递给决策部门。敏捷的信息传递是制定正确决策的基础，也是执行决策的首要保障，内部信息共享也起到重要作用[9]。第二个过程中，要抓住危机发生前的良好时机进行宣传，正确的宣传和舆论导向可降低危机发生时所带来的恐慌和其他不利影响，公众在掌握准确、可靠的信息后可采取相应的应急措施，从而防止和控制危机恶性结果的爆发和蔓延。危机信息传递的前提是充分尊重公众的知情权，要发布真实可靠的信息，杜绝散布虚假、夸大危机的信息，以免破坏社会稳定。
政府危机决策后即进入信息反馈时期，危机决策信息的反馈是不容忽视的一个环节，对每次危机处理信息的保存和反馈及其后续工作都可以完善危机处理措施，以备不时之需。要将每一次危机决策方案加工整理后，按其类别、危害级别等分类存入“危机信息系统”中，危机解决后，要将后续的相应补充方案一并存入系统，留以待用。
4 案例应用
4.1 概况
2012年8月28—29日受超强台风“布拉万”的影响，吉林省经历了一场大范围强降水天气，造成部分江河、水库出现汛情，部分城市出现内涝，部分农田被淹，给工农业生产和人民生活带来极大不便。雨情、汛情、灾情引起各级党委政府的高度重视，各级政府、相关部门第一时间展开了抗洪抢险行动。此次危机事件中，政府成功作出正确决策，把灾害的危害程度降至最低，最大限度地保证了广大入民的利益。
4.2 决策各阶段信息机理应用
吉林省属于内陆地区，并不经常遭受“台风”侵袭，因此吉林省政府对此次“布拉万”的侵袭尤为重视。2012年8月20日17时第15号热带风暴“布拉万”的中心位于我国台湾省台北市东偏南方大约2200公里处，并以每小时10公里左右的速度向西北方向移动，强度逐渐加强，到29日凌晨“布拉万”从朝鲜北部进入吉林东南部地区，其中心位于吉林省蛟河县境内[10]。在此期间，吉林省气象部门在其原本掌握的相关热带风暴信息基础上，充分收集了“布拉万”的详细信息，并重新加工分析其中的重要信息，将收集整理好的权威信息传递给政府信息机构，并在第一时间发布相关灾情信息，政府就此确定了“大风暴雨期间保证铁路、公路、桥梁、通讯、电力的正常供应”的危机应急目标，继而宣布全省进入Ⅲ级应急响应状态。
确立应急目标后，相关部门在前期掌握的信息基础上，利用数据挖掘技术，从已掌握的相关台风信息中揭示出“布拉万”的详细数据，对其路径、破坏程度加以准确分析和研究，并定义其危害指数，随即启动重大气象灾害（暴雨）Ⅲ级应急响应。政府在灾情发展基础上做出相应决策，建议相关部门做好中小河流、交通干线、桥涵和水库险工险段的巡查和维护工作，并提醒有关部门和群众积极预防由暴雨洪水引发的山体滑坡、崩塌和泥石流等次生地质灾害，同时注意防范城乡积水和低洼农田内涝，号召各相关部门积极应对，并警示全省各级气象部门时刻关注天气变化，适时发布天气警报，及时向各级领导和防汛部门提供雨情信息和决策建议。相关部门要将准确的灾情信息实时传递给公众，尽量减少其中的信息损耗，保证公众对灾情程度的了解和掌握，避免宣传虚假信息，夸大灾情程度。正确宣传防灾避灾知识，使民众掌握基本的防灾知识，从自身做起，减少灾害所带来的损失。政府再通过对灾情的掌握和控制，了解部分地区发生严重的洪涝灾害，组织人员深入抗洪一线进行现场应急服务，全力以赴加入抗洪抢险行动中，很好地控制了灾情的蔓延和发展，将其危害降低到最小。
由于对此次灾情的重视程度极高，提前做好了防范工作，很好地掌握了相关信息机理在决策中的作用，并在灾害发生第一时间作出正确决策，吉林省政府及相关部门较为成功地应对了此次灾害，将此次灾害的危害降至最低，减少了广大人民群众的损失。
5 结语
政府作为公共权力的行使者、公共事务的管理者、公共服务提供者和公共政策的制定者[11]，在危机管理中起着决定性的作用，具有特殊的地位，政府危机管理能力的高低直接影响政府的公众形象。政府危机决策是其危机管理的核心，对其中信息机理的分析有助于提高政府危机决策的效率和效果，不断促进政府危机管理信息资源优化配置水平，亦能完善我国危机治理结构，彰显我国政府国家治理能力。