乡镇政府调控能力的理性分析，本文主要内容关键词为：理性论文,能力论文,乡镇政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“调控能力”本是经济学上的用语，对于政府而言，它主要是指宏观调控，“是指政府从经济发展的全局和整体出发，按预定目标，综合运用多种政策和手段对国民经济运行过程进行的调节、控制、组织和协调活动。”① 目前，我国真正有权力对经济进行宏观调控的主体只限于中央政府（具有地方立法权的较大城市被认为也具有部分调控权）。因此，本文所言的乡镇政府的调控能力仅指社会管理方面。乡镇政府作为我国一级人民政府，是最基层的行政组织，它上接县级政权，下联广袤农村，其调控能力具有直接性、广泛性、综合性等特征。
一、乡镇体制的历史沿革
（一）秦汉至近代
乡作为地方政权的历史在我国可追溯到古代的战国时期，但自秦始皇统一中国，确立了郡县为地方行政体制，此后，我国历代封建王朝基本上沿袭了以郡、县为地方治理机构的行政体制，县之下的乡、里等基层组织皆成为国家政权之外的自治组织或半自治组织。相较于乡，镇的建制则要晚得多。唐代以来的坊（城镇）、村里（乡镇）可算为近代镇建制的雏形。作为正式的地方行政建制，镇政权正式建立于清末时期。清末宣统年间颁布的《城镇乡地方自治章程》，以城乡分治为原则，规定府、厅、州、县治所驻地城厢为“城”，城厢外的市镇、村庄、屯集、人口满5万者设镇，余皆设乡。1928年南京政府颁布的《县组织法》，将县以下的市改为里，翌年，又将里改为镇，镇与乡同为基层行政建制。②
在我国漫长的封建社会，国家对农村社会的渗入非常有限，国家政权一直只及于县一级，这就是学术界俗称的“皇权不下县”。二千多年来，国家对乡村的责任与要求（义务）很简单，最基层的组织，不断重复履行着简单的功能。二千多年的中国基层组织一直沿用“税务用里甲，治安用保甲和宣传用乡约”③ 简单的组织机构。我国历史上乡建制的这种“简约”是与当时生产力不发达的“自然经济”相适应的。资源配置方式与社会结构存在一致性。
（二）近代以来
晚清以来，随着人口膨胀，近代工业因素的进入，国家与乡村的关系也发生了质的变化，近代中国面临的军事上的压力，使国家从乡村中的资源提取变得不敷需求，当农业税收难以支持工业时代的国防时，农村“自然经济”的凋落与乡绅治理模式的崩溃就指日可待了。
在清末民初的社会剧变中，乡村社会所受到的冲击和沉积的矛盾是空前的。正如王先明先生所言，“三农”问题虽是一个现实问题，但从根本上说则是一个历史问题。根据现代化经典理论，现代化意味着工业化和城市化，意味着城市和乡村的中心—边缘、支配—被支配的关系。④ 当时，旧时代的矛盾（地主与农民）依然存在，新的社会矛盾（工业与农业）又闯了进来，再加上外国侵略和天灾人祸诸种因素，农村问题遂成为引人注目的大问题。“农村危机”、“救济农村”成为非常强烈的呼声；“复兴农村”、“乡村建设”、“农村改进”成为民国时期一股强劲的浪潮。
为挽救清末以来的总体性社会危机，从民国初年开始，国家就以治安与税收为切入口，不断加强对农村的控制。从民国初期直到1928年国民政府成立，区在行政法中被承认是最小的有效行政单位。区长或区董被委以地方登记、治安以及教育、卫生、地方公共工程和一切按传统由绅士执行的地方常规公务的职责。⑤ 由此，田园牧歌式、松散的乡绅治理模式彻底被工业化时代的经济、军事所埋葬。
（三）新中国乡镇体制及改革
建国初期，南方农村称乡，北方农村称行政村（也有叫乡的），设立乡人民政府或村人民政府，召开人民代表会议。一般的乡在建国初期规模较小，由于互助合作运动的发展，农村生产合作社的规模越来越大，冲破了乡的界限，于是在1956年撤区并乡，使乡的范围扩大到相当于原来区公所的管辖范围，成了大乡制。1958年，全国农村实行人民公社化，同时撤销乡的建制。人民公社是政社合一的组织，既作为按生产组织的经济单位，同时又是基层的政权组织。它是工、农、兵、学、商各种职业和阶层的复合体，又是农、林、牧、副、渔各种产业的混合组织。这种政社合一的制度在我国历史上存在了二十多年。⑥ 1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过了我国历史上第四部《宪法》，即“1982年《宪法》”。该法第30条规定：“县、自治县分为乡、民族乡、镇”。从1982年到1984年底，全国陆续开展了政社分设，废除了人民公社，建立了乡（镇）人民政府。自此，我国乡镇建置才得以保持稳定。因此，新中国的乡镇行政体制大致经历以下三个发展阶段：
1、建立乡人民政府阶段（1949——1958年）；
2、实行人民公社化阶段（1958——1982年）；
3、恢复乡级人民政府阶段（1982年至今）。
二十多年政社合一的乡镇体制（即人民公社体制）与我国的计划经济体制相适应，是特定时期政治支配资源的产物。人民公社体制以城乡分治为基础，在支持城市工业化的同时，力图在农村体制内消灭工农差异，消灭两极分化。二十多年的人民公社体制，使我国在复杂的国际形势下依靠自己的力量，建立起了比较完整的工业化体系，农村的水利、机械化等规模生产也初露端倪，社会未出现贫富分化，这就是它的历史贡献。
为加速实现工业化的目标，共产党领导的新政权对传统社会结构进行了彻底改造和重组，改变了原有的资源配置格局，强化了国家对乡村政治、经济资源的控制力。对于旧时代的矛盾，中共在成为执政党的第一年就以瓜分地主和富农的土地分配给农民的办法解决了。但是对于工农这一对新的社会矛盾却无法用简单办法解决。⑦国家集权的资本主义是中国现代化建设的起步点，工农“剪刀差”是农村为工业现代化作出的贡献，而城乡三十多年的“分治”则是付出的代价。今天，当历史的发展和演进超越了计划经济的模式，而市场经济又难以冲破城乡差别的“樊笼”时，我们才意识到，新的社会矛盾我们仍未解决，“农民、农村、农业”复又成为最令人担忧的社会问题。
1982年后，我国乡镇体制发生了巨大变革。随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，乡镇（政府）的建置模式和运作模式，越来越暴露出“调控力弱”的不适应性。
首先，1982年后，按照“政社分离”原则组建的乡镇人民政府，不再拥有对农村资源的支配权，也不享有农村剩余劳动的提取权，这些原本由人民公社享有的权利都归于乡级、村级或村内的集体经济组织所有，嗣后进行的全国性农村“包产到户”，又大大减轻了农民对乡镇政府的依附。在经济调控上，乡镇政府只能在稳定承包关系上施加自己的影响力。
其次，1998年第九届全国人大常委会第五次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《组织法》，又进一步削弱了乡镇人民政府对农村社会的直接管理权。根据《组织法》第2条：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见，要求和提出建议。”虽然，《组织法》中的“公共事务和公益事业”的范围含糊不清，但法律已经明确，村委会已成为农村社会中的治理机构，并且是农村社会治理的重要主体。
其三，2004年，国务院决定中国经济今后将实行工业“反哺”农业，全国五年内取消农业税，这意味着中国几千年来基层组织“催粮要款”历史任务的结束。农业税取消后，乡镇政府的实际工作量有较大的减轻（据估计有70％左右），这为乡镇政府体制改革提供了新的契机。随着“中国五年内取消农业税”正在逐步变为现实，各省的乡镇机构改革也已经或即将启动，“后税费改革”时代的序幕已经揭开。
以上三个事件表明，中国的乡镇体制事实上已经发生了重大的变化，并且这一变化早就超越了当初“政社分离”的形式和内容。
二、农村社会治理主体
（一）名义主体——乡镇政府
乡镇政府是农村社会治理的名义主体。尽管1982年的《宪法》规定建立乡镇人民政府；1983年，中共中央、国务院又发出《关于实行政社分开建立政府的通知》，要求在乡镇一级建立党委、政府和经济组织三个机构，实行党政分开、政企分开。但“党治”作为行政化的一种特殊方式在“强书记、弱乡（镇）长”的干部配置模式下并没有被削弱。在乡镇的权力结构中，党的权力仍占支配地位，党委书记是乡镇中的“一把手”。⑧ 在笔者所调查的乡镇中，乡镇党政联席会议代替党委会、乡镇长办公会议的现象比较普通。有的乡镇将党务提交党政联席会议研究，而行政事务事无巨细都由党政联席会议决定。
就乡镇政府行政管理体制来说，乡镇不象中央、省、市、县那样机构齐全，功能完备，虽然它有许多与上面有联系、对应的机构，但这些机构几乎都没有法律规定的行政执法权，有许多机构甚至还是临时性的，机构中办事人员兼有多项职务，专业性很差。如浙江温州R市的M镇的综合治理办公室共5人（只有1人具有行政编制），却承担了以下许多机构的职能：文明办、维稳办、政法办、综治中心、普法办、司法所、平安办（平安创建办公室）、禁毒办、“610办”、人民调解委员会等。综治办不但机构设置复杂，而且工作目标重叠，职责不清。综治办主任原来是乡镇农机员，平时还要驻村，就这么几个人的机构，不但要完成十多项工作任务，还要承担数十项内容的考核目标，其职能不仅“错位”，而且事实上已经“无序”了。
（二）实质主体——职能部门驻乡镇机构
县级政府职能部门设在乡镇的机构，主要有土地管理所、工商所、国税所、地税所、派出所等，一般有10—15个，如果包括银行（支行）、广电站、公路、法庭等，则多达40多个。它们大多拥有法律规定的行政执法权，专业性很强，是农村社会治理的实质主体。
以浙江省温州市R市M镇为例，驻镇机构有：①上级政府部门驻镇机构：工商所、规划所、土地所、环保所、国税所、地税所、社保所、房管所；②教育系统：学区辅导站、R市第六中学、镇一中、镇二中、镇一小、镇二小、镇三小、镇四小、清祥学校；③金融系统：建行M镇分理处、农行M镇分理处、M镇农村合作银行；④政法系统：派出所、法庭、司法所、交警中队、消防中队；⑤农业系统：粮食专管员办公室、水系管理所、潘山翻水站；⑥其它：供电所、变电所、卫生管理所、邮政支局、电信支局、R市第三人民医院、供销社、人民保险公司M镇办事处、人寿保险公司M镇办事处等。这些设在乡镇，由上级主管部门直接管理的职能机构，涵盖了乡镇经济社会的方方面面，完全瓜分和肢解了乡镇政权，使乡镇政府无法成为一级完备、统一、效能的政府。
（三）形式主体——村民委员会
自从《村委会组织法》出台以后，村委会成了自治性群众组织，乡镇政府与村的关系就成了指导与被指导的关系。按照法律的规定，村委会是“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的群众性自治组织。但是，总的来说，我国的村民自治制度还很不成熟、很不完善，主要表现在以下几个方面：
1、选举制度不完善，宗族控制与贿选，充斥了乡村，村级民主管理的机制对村官滥用权力缺乏有效监督。
2、村一级存在着明显的“政社合一”的特点。村委会主任兼村级集体经济组织负责人的情况比比皆是，利用自己手中权力收款不入账，乱支乱花，在土地征用、安置补偿、工程建设中暗箱操作，牟取私利等情况相当普遍。越是在在村级集体经济发达的地方，村委会的竞选就越激烈，这说明了“文革”后我们只解决了乡镇一级政社分离的问题，而在村一级，治权与经济权仍混杂在一起。在农村土地财产权上，1983年废除人民公社制度之后，中国大陆至今仍然维持土地集体所有制。在土地集体所有制下，国家没有明确规定谁才是集体土地的所有者，这让有权力的地方干部可以决定集体土地的使用；由于集体经济组织、村民委员会或村民小组都可以是农村土地的所有者，因此拥有权力的地方干部就可以宣称土地的所有权，Peter Ho（2001）将这种模糊的法律规定称为国家“刻意性的制度模糊”。⑨
3、村民自治的经济基础难以形成社会有效治理的格局。虽然我国村民的自治权具有经济上的独立性与排他性或对抗性，乡镇及上级政府再也不能无偿划拨、征调农村资源，但由于农村的集体经济之生产、收益及分配等制度不是建立在产权清晰的基础上的，还不具备真正意义上的个人财产权，因此不可能形成“价值权威性分配结构”，即经济财富本身成为政治权力滥用的一种抑制力。⑩
4、村民的自治权不具任何行政的色彩。村民自治既不同于我国民族区域的自治，又不同于西方国家“地方自治制度”中的自治，我国村民自治缺乏具体的制度建构，没有配套的地方管理权，村民自治组织对于农村社会管理流于形式。
三、乡镇调控存在的突出问题
1、行政管理体制不合理。条块分割、管理不顺是中国行政管理体制的痼疾。“条块分割、管理不顺”反映在乡镇，实际上是乡镇政府与县级政府职能部门派驻乡镇的机构管理关系不顺的问题。设在乡镇的一些行政机构，有些理应下放给乡镇政府直接管理的，却被上级职能部门所把持；有些需要由上级职能部门业务指导和行政管理的乡镇事业单位，却被上级职能部门当作“包袱”甩给乡镇政府管理。比如，设在R市M镇的县级政府职能部门的派出机构，都是一些有权有利的站所，如公安、税务、工商、土地、城建、房管、教育、卫生、广电、邮电等，这些站所由县直部门直接领导，拥有法律赋予的行政职权，它们已经完全“架空”了乡镇人民政府，直接参与管理乡镇区域内的经济、教育、科学、文化和社会等各项事业，使乡镇政府不能成为一级完备、统一、效能的政府。
2、乡镇政府权责不对称。责权不统一，责任重、权利小，这也是目前乡镇反映得较多的一个问题。中国绝大多数法律的执法权只授予县级政府及其部门，以致乡镇政府无法可依，执法无权，但现行的行政管理体制中又让乡镇必须承担各种责任。在目前的体制下，上级政府及部门纷纷将工作任务指标分解到乡镇，并事事签订责任状，考核严格，乡镇头顶着许多“一票否决”的利剑。以R市M镇为例，据统计，县级各部门跟M镇政府签订的有关目标岗位责任制就有党风廉政建设、基层组织建设、计划生育、“普九”、普法、环保、安全生产、森林防火、综治、禁毒、村民自治、防汛抗台、非法宗教治理、殡葬改革等多达14种，“一票否决”的事项有5项。这些事项中，有许多并不是乡镇政府的真正职能。如：安全生产、森林防火、维持社会治安、计划生育等，都是执法部门的职责，乡镇政府既然没有这方面的职权，也不应承担这方面的责任。
3、职能部门不能满足农村社会管理的需要。县级政府职能部门派驻乡镇的各站所，是在乡镇区域内行使职权的行政主体，它们具有相应的管理权和财政，是政府职能部门向乡镇的延伸。目前，各站所在人员编制、财政经费、管辖范围、职能等方面存在许多问题，已经不能适应乡镇社会经济的发展。
首先，站所人员编制少，工作任务重。县级政府职能部门派驻个乡镇的各站所，人员编制一般不超过10人，管辖范围却涉及一个或两个片区，任务非常繁重。如：R市M镇环保所3名工作人员，管辖范围是M、G两片区210平方公里面积，25万人口；M镇房管所9名人员，管理2.7万多个档案；M镇土管所，8名工作人员，从事M片区6乡镇210平方公里，17万人口这么大区域的土地工作，包括土地登记发证，宅基地审批、土地监察、土地规划、整理等，都由几个人承担。
其次，各站所相互之间配合能力较差。作为派出机构，各站所直接受县直部门领导，基于不同的专业管理范围或部门利益，工作中经常会出现站所之间相互推诿责任，争夺部门利益的现象，工作范围既有交叉也有盲区，这就迫切需要政府协调。由于各站所管辖的范围一般都会超出乡镇区域，涉及两个以上乡镇，甚至是两个以上的片区，乡镇政府很难成为站所的协调人。譬如，M镇的一些站所管辖范围是M片区和G片区共13个乡镇，M镇只是该站所管理下的一个镇，如何有能力去做各站所“协调人”。没有“协调人”的站所大多各自为政，自我封闭，形成不了合力，服务项目单一，缺乏有机配合与协作，站所主管部门只知道下达收费指标，在业务方面缺乏指导。有的站所出表现为重收费、轻服务；有的站所处于半瘫痪状态，长年未开展工作，名存实亡，丧失了服务功能。
4、乡镇无法提供公共产品。财政是乡镇政府存在的支撑，也是乡镇政府有效领导和管理本区域经济、科学、文化和社会等各项事业的物质保证。据调查，浙江省温州市R市95％以上的乡镇都是财政赤字，不少重点镇、中心镇负债总额甚至在1000万元以上。M镇是R市第四大中心镇，2004年财政收入为1241万元，支出1339万元（不包括教育收支），财政赤字累计已达1500万元。我们调查的其他几个所谓“富裕”的大乡镇都是赤字财政，只有浙江省温州市Y市H镇的财政能够勉强维持，但H镇的财政收入1／4都靠土地征用，随着严格土地政策的实施，H镇今年可能也会出现赤字。
1994年的分税制及农村税费改革对乡镇影响最大。分税制中，中央对共享税比例逐年增加，乡镇财政收入上移，以前乡镇有70％分成，现在只有20％分成。如：2004年M镇个人所得税为154万元，企业所得税为249万元，营业税为196万元，三项共计599万，如按80％返回即为480万，而按20％返回则为119万，相差361万元。农村税费改革，取消了乡镇统筹款，取消了行政事业费，进而减免农业税，M镇2003年农业税为110万，仅此一项M镇减少了财政收入70万元。由于没有财政的支持，乡镇政府不仅不能担负起发展一方经济的重任，而且还无力履行本行政区域内教育、文化、卫生、环境保护等事业的管理与服务职能。以农业为主的乡村，由于农民增收缓慢，如果村级集体经济没有发展，根本无力解决农村的公共品需求。日益增长的农村公共品需求与乡镇日趋匮乏的财政收入产生尖锐的矛盾。
四、乡镇政府职能定位的矛盾
长期以来，我们对于乡镇政府职能的认识一直模糊不清，法律与实践也一直处于矛盾的状态。
（一）宪法层面：乡镇政府应具有一级政府的职能
根据现行宪法，“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”。因此，乡镇人大是我国基层政权机关，乡镇人民政府是我国最基层行政组织，是一级人民政府。
根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：
1、执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；
2、执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；
3、保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；
4、保护各种经济组织的合法权益；
5、保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；
6、保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；
7、办理上级人民政府交办的其他事项。
由此可见，作为一级人民政府，乡镇人民政府的职权具有广泛性，其范围涵盖到本行政区域内的经济和社会发展的各个方面；乡镇人民政府的职能具有综合性，承担了本行政区域内的执行、管理、教育、保护、服务、分配等基本职能。
（二）法律层面：乡镇政府职能的缺失
“政府”一词，历来有广义与狭义两种解释。广义的政府包括立法、行政、司法机关，狭义的政府仅包括行政机关，我国的政府仅指行政机关。作为国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，政府应拥有足够的行政权力，这一点是毋庸质疑的，但在行政职权的设定上，我国法律并没有将乡镇政府作为一级人民政府来看待，法律规定绝大多数行政职权只能由县级政府以上的职能部门行使。
由于我国是单一制结构的国家，自古以来皆实行中央集权，现行《宪法》又未对中央政府和地方政府的权力进行明确的划分，并辅之以“违宪审查机制”。因此，尽管《宪法》、《组织法》宣告了乡镇人民政府作为我国最基层的一级人民政府应享有管理本行政区域经济、社会、文化的各项权能，但乡镇人民政府实际享有的职权只能依据法律的具体规定，如果法律未做规定，则无法从宪法中直接获得某种权能。
根据我国现行的立法体制，享有立法权的主体只能是：全国人民代表大会及其常委会（制定法律），国务院（制定行政法规），省级人民代表大会、较大市人民代表大会及其常委会（制定地方性法规），民族自治地方（制定自治条例和单行条例）。乡镇和其他市、县都不具有立法权。1982年以后，我国立法进程大大加快，法律、法规不断弱化“政府行政”，强化“部门行政”，一切都只是为了巩固完善“条”上的职能，几乎所有的行政职权都赋予县级以上政府的职能部门，这使我国行政管理体制中本已存在的“条块矛盾”进一步激化。当所有享有立法权的主体都无一例外地漠视乡镇在宪法上的存在时，作为处于我国行政管理体系最末端的行政组织——乡镇政府，由于缺乏应有的行政职权，事实上已经失去了管理地方事务的能力，在市场经济的大潮中，乡镇政府面临着边缘化的危险。
（三）实践层面：乡镇政府的“法外行政”
由于没有法律上的明确授权，乡镇人民政府名义上作为一级人民政府，实践中却缺乏最基本的行政职权，行政管理活动必须具备的几个关键性权力，如：行政许可权、行政处罚权、行政强制权，乡镇政府一个也没有。但在行政管理体系中，乡镇政府又必须执行上级政府及机关交办的种种任务，并承担各种责任，这就促使乡镇政府从职能缺失进而演变、退化为职能“错位”。
人们对乡镇政府的工作曾形象地称之为“上面千条线，下面一根针”，乡镇政府的工作既繁杂辛苦，又混乱无序。以浙江省温州市C县G镇驻村干部目标考核为例，其考核项目分为考勤、党建、计划生育、殡葬改革、农村教育、社会治安综合治理、征兵、村账镇管、报表、三农工作、纪检、统战、工作创新附加分等13大项、41个小项、100多个具体工作内容和要求（见表1），每月考评年终总评，每次考核结果与奖金挂钩。将各项考核分值分解，可以看出各项工作在乡镇实际工作中地位。
表1 2004年浙江省温州市C县G镇驻村干部考核内容分值表(11)
项目 考勤 党建 计生 殡葬 教育 综治 征兵 村账镇管 报表 三农工作 纪检 统战 工作创新
分值 240
156
496
121072404412702424100
比例 18％ 12％ 38％ 1％
1％
6％
3％
3％
1％
6％
2％
2％
8％
综合各项调查，结果表明，在行政实践中，乡镇政府主要起着带路、牵头、协调、配合、统计等辅助作用。随着农村税费改革等一系列涉农改革的推进，乡镇机关实施行政管理的范围越来越窄。
五、关于发挥乡镇政府职能的几点思路
1、制定《乡镇政府组织法》，赋予乡镇政府作为一级政府应有的职权。乡镇政府作为一级政府，应该具有管理本行政区域经济、社会、文化等事业的职权，乡镇政府作为直接面对群众，具体落实党和国家各项政策的基层人民政府，其责任之重，任务之艰不言而喻。从行政管理的角度来说，为方便乡镇政府开展工作，解决好条块分割、职责不清的矛盾，只有痛下决心将县级政府职能部门的相关权力，尽量委托乡镇政府去实施，职能部门可以在人员培训、专业技术甚至设备等方面提供帮助或指导。县级政府职能部门具有专业优势，乡镇政府则具有群众优势，本土优势，只有将两者结合起来，才能根本解决“看得到的管不到，管得到的看不到”这个矛盾，最终发挥出调整社会的效用。
当然，更重要的是要加快乡镇行政的“法治化”进程，确立乡镇政府的执法主体资格。建议全国人大制定《乡镇政府组织法》，从法律上明确乡镇作为一级基层政府应有的地位和职权，使之具有与管理本区域内的各项事业和行政的职能、职责相适应的执法主体资格，让乡镇政府的行政行为真正做到有法可依，依法行政。
2、改革现有的政府管理模式和乡镇财政体制。目前的乡镇体制中，上级政府和部门对乡镇的管理是“命令式”的管理，这种管理模式将县级政府和部门的任务机械地分解加码到乡镇，其结果是只注重目标考核，不太关注工作的实效。县级政府和部门应该变管理为服务，“机械式”的管理模式应转变为“服务式”的管理模式。管理模式的转变，客观要求取消目前一系列的对乡镇进行考核的责任状，从根本上扭转政府与政府之间形成管理者与被管理者这种角色和定位的错乱，最终将促使政府上下一心，共同致力于农村社会的发展。
从政府财权上来说，没有财，就不可能有政；赋予一定的事权，就必须赋予相应的财权。针对乡镇政府普遍出现的财政危机，重新调整中央与地方，省与市，县与乡镇之间的财政分配关系，适度向乡镇倾斜，按照乡镇公共财政管理新框架的要求，建立符合实际的乡镇财政管理体制，这已经成为一种客观要求。
3、在宪法中设立“地方自治制度”。目前的乡镇管理体制深刻地反映了我国行政管理体制中的固有矛盾——“条块矛盾”。“条块矛盾”是我国行政管理体制中的“沉疴”，“条条”管理强调的是政令上下一致和畅通，“块块”管理强调的是一级政府的独立与完整，以及内部各部门相互间的协调与配合。当代中国政府在行政组织结构上，已鲜明地表现出纵向层级化和横向部门化的特征，即权力向部门倾斜，责任向政府倾斜。1982年以后，我国立法体制的发展又不断强化了这种趋势，“部门行政”日益取代了“政府行政”，最终导致了行政管理体制末端的乡镇政府职能的彻底“虚化”。综观世界各国，无论是联邦制的国家，还是单一制的国家，大多数国家的宪法都规定了“地方自治制度”，其中央政府与地方政府的分权均已制度化、宪法化。我国虽然在宪法中也提到地方制度，但地方只作为国家的分治区存在，中央与地方虽然存在一定程度的分权，但远未达到“地方自治”的程度。建议全国人大进行修宪，在宪法中设立“地方自治制度”，这不仅能够从根本上消除我国行政体制中的“条块矛盾”，有效地解决乡镇政府职能弱化的问题，而且能培养民众的民主、自治与法治精神。
注释：
① 张忠军《经济法学》，中国城市出版社，2004，第19页。
② 谢庆奎主编《当代中国政府与行政》，当代世界出版社，2003，第208—209页。
③ 朱新山《乡村社会结构变动与组织重构》，上海大学出版社，2004，第37页。
④ 王先明《有关“三农”问题》载于《光明日报》，2004—6—28。
⑤ 同③第52页。
⑥ 孟鸿志《中国行政组织法通论》，中国政法大学出版社，2001，第92页。
⑦ （德）洛伊宁格尔著、王山译《第三只眼睛看中国》，山西人民出版社，1993，第34页。
⑧ 程同顺、李秋兰《论乡镇政府的职能错位》载于中国人民大学复印报刊资料《公共行政》，2005年第5期。
⑨ （台湾）黄骐弘《中国大陆地方财政之研究：以乡镇政府为例》，台湾政治大学政治学系硕士论文，第28页。
⑩ 《互惠正义：第四次修宪的规范精神》，来自中评网—学者社区—个人主页—林来梵。
(11) 温州市委组织部课题组《关于乡镇调控能力的调研报告》，2005年12月。
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