略论统筹城乡发展的几个问题，本文主要内容关键词为：几个问题论文,城乡论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十六届三中全会提出要统筹我国经济社会方面的发展，其中统筹城乡经济社会的发展是我们尤其需要研究和解决的重大问题。统筹城乡发展，是对工业与农业、城市与农村、城市居民与农民通盘考虑、整体发展的战略思想。统筹城乡发展，是一个相当长的历史过程，需要观念、机制和体制的诸多变革。在这个历史进程中，我们应注意解决好几个带有根本性的重大问题。
一、统筹城乡发展的主体：政府
统筹城乡发展就是要使城市和农村紧密地联系起来，实现城乡经济社会一体化发展，改变城乡二元结构、建立社会主义市场经济体制下平等和谐的城乡关系。统筹城乡发展，既包括城乡物质文明、政治文明、精神文明的共同进步，又包括城乡经济与社会的协调发展。要实现这一目标，必须深刻理解“统筹”内涵。统筹就是兼顾，真正做到统筹兼顾，对加快发展具有极其重要的意义。统筹城乡经济社会发展并不是单纯将经济社会的资源配置从偏向城市转变为偏向农村，而是着眼于在城乡一体化协调发展的框架下来合理配置全社会的经济资源。以此为出发点，统筹城乡发展的主体必须是政府，也只能是政府。统筹城乡发展的每一步都牵涉到一系列复杂的经济和社会问题，因此，城乡统筹发展不是一个自发的过程，不能单纯依靠市场的作用来解决，必须坚持行政推动，才能将统筹发展落到实处。
（一）创造良好的统筹城乡发展的舆论和社会氛围
统筹城乡发展的关键是体制改革与观念创新，是政府与市场的有机协调。切实转变人们的观念，创造良好的舆论环境和社会发展环境，是统筹城乡发展的前提条件，也是政府应尽的基本职责。
1.全面建设小康社会必须统筹城乡发展。在本世纪的头20年，要建设一个惠及十几亿人口的更高水平的、更全面的、发展比较均衡的小康社会，重点和难点均在农村。到2000年，我国总体上已实现了小康，但这是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康，差距主要在农村。全面实现小康，关键在农民。没有农民的小康，就没有全国人民的小康。要实现农业发展、农村繁荣、农民富裕，需要立足全局、统筹城乡，以工业带农业、以城市带农村。把全面繁荣农村经济和促进农村社会进步作为重中之重，由城乡分治最终走向城乡一体、协调发展，对实现全面建设小康社会的目标具有全局性意义。
2.要从根本上解决“三农”问题迫切需要统筹城乡发展。“三农”问题是目前中国发展问题的实质。我国“三农”问题的解决面临着深层次的体制性矛盾和结构性矛盾。当前我国“三农”问题主要表现为城乡差距扩大、农民负担沉重、农民收入增长缓慢、农村消费能力下降和农村劳动力转移困难以及农村社会事业落后等。从体制性矛盾看，由于长期实行“重城轻乡”的发展政策，城乡二元经济结构明显，劳动力等生产要素城乡分隔、流动不畅，造成城市化滞后于工业化。从结构性矛盾看，主要表现为农业增加值在国内生产总值中的比重下降，同时农业就业人口居高不下，农业劳动生产率低，人地关系紧张，农产品质量和品种不适应市场需求。“统筹城乡发展”跳出就农业论农业、就农村论农村、就农民论农民的传统思维方式，站在战略和全局的高度提出了解决“三农”问题的新思路。从根本上解决“三农”问题，已经不是单纯的支农、建农问题，而是城乡统筹发展的问题，是城乡一体化的问题，是从理论到实践上对解决“三农”问题的重大创新。
3.统筹城乡发展是实现国民经济持续快速健康发展和经济社会协调发展的题中应有之意。持续的经济增长需要有一个持续运转的产业链和不断培育新的经济增长点，而要做到这一点，就必须解决好经济增长过程中的种种不协调现象，特别是城乡之间发展的不协调，否则经济增长就难以为继。由于农民收入增长缓慢，农村居民消费能力较低。发达国家在人均国内生产总值达到3000美元以后才出现买方市场，而我国在人均GDP不到900美元时就出现了工农业产品的低水平过剩。这种状况不仅制约内需的扩大，而且不利于提高工业质量和效益，影响产业结构优化升级。因此，只有统筹城乡发展，提高农民消费能力，拓展农村市场，突破消费梗阻，实现良性循环，才能为国民经济增长提供长久动力。
现阶段，我们必须在以上方面达成共识，牢固确立统筹城乡发展是新形势、新阶段的大思路，是符合世界经济发展潮流并加快解决城乡差别的大政策的观念。
（二）加快制定、出台一系列统筹城乡发展的具体政策并保证其落到实处
政策就是导向，是政府实施宏观调控的重要手段。根据当前城乡发展不平衡的状况，应把统筹城乡经济社会发展的重点放在农村，特别是在财政、金融、产业政策等方面更多考虑农村经济和社会发展的需要。党的十六届三中全会在统筹城乡发展上有许多体制性的突破。表明我党已经充分认识到没有相应的制度创新、体制完善、政策保证，要从根本上改变我国城乡二元经济结构的矛盾及问题是不可能的。各级党委和政府应以党的十六届三中全会精神为指针，结合本地区的实际，通过各项政策、措施的制定与实施，创造性的开展工作，把中央精神落到实处。当前，尤其需要注意以下几点：
1.切实减轻农民负担，维护农民的基本权益。家庭经营是农户不可剥夺的基本权利。针对以土地小规模经营会制约农业发展为由对坚持家庭经营的政策产生疑义的现象，十六届三中全会做出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中再次重申土地家庭承包经营制是农村基本经营制度的核心。土地小规模经营问题的解决应从劳动力转移和土地使用权流转入手。发达国家基本上解决了农地规模经营，但仍以家庭农场为主的事实表明，家庭经营也可以实现规模经营。
2.适应职能转变的新要求，增强政府责任感。为改善农村的发展环境，提高我国农业的竞争力，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》再次确认各级政府应承担的责任。如：进一步深化户籍制度改革，消除城乡“壁垒”，让农民享有自由进城和自由迁徙的权利，形成城乡劳动者平等就业的制度；积极构建城乡整合的社会保障制度，对进城农民与乡镇企业职工逐步实行和城市企业职工统一的社会保障制度，将养老保险中的最低生活保障和医疗保险的大病统筹部分设计为全民共享项目，使农民与城市居民一视同仁、一样对待，统一规划、统一实施；以建立公共财政体制为目标，加快农村财政与税收体制改革，建立规范的转移支付制度和基本需求返还制度，创造条件逐步实现城乡税制统一；完善农村金融服务体系，通过试点逐步把农村信用社改造成为农村社区服务的地方性金融企业。要进一步加快政府职能的转变和机构调整，加强政府对经济社会发展规划，公共产品供给，转移支付，制度建设等方面的职能与功能。
3.规范市场秩序，加大服务力度，为农村经济的发展营造良好的环境。我国的社会主义市场经济体系已经基本建立，推动经济增长的主导力量已经发生了本质的变化，我国已不再是政府主导型的经济，经济走上了按照它自身规律发展的轨道。与此同时，各种发展不协调的情况变得非常突出，我们本来以为可以在经济增长过程中自然得到解决一些问题，如城乡差距、地区差距、经济社会发展的不协调等等，在新一轮的经济增长中反而进一步加剧，以至于严重威胁到经济的持续增长。在这种情况下，政府的责任，主要的已不再是为了经济的增长去做各种产业投资的计划，而是维护和完善市场秩序，解决好市场本身不能解决的各种社会发展问题，如就业、收入差距、社会保障、教育、医疗卫生、健康、环境和资源保护等等。在市场经济体制下，农民是农村经济发展的主体。在统筹城乡经济社会发展中，我们既要发挥政府在公共产品供给与配置，国民收入再分配或转移支付中的重要作用，又要继续充分发挥市场机制对经济社会资源的有效配置作用。各级政府的主要职责是保护合法产权、维护公平竞争秩序和提供公共产品，为农民、农民组织和企业提供有利于把蛋糕做大、做好的政策环境；并通过再分配机制，让弱势群体也得到其生存所需的条件。
4.建立科学有效的政府管理体系，不断提高政府的宏观调控能力。如果说市场经济的发展是城乡经济社会统筹发展的重要基础，那么，政府的调控能力则是实现城乡经济社会统筹发展的重要保障。换句话说，政府应该在城乡经济社会统筹发展中发挥重要作用，这并不是要用政府代替市场，而是要发挥政府在协调城乡经济社会关系和建立相关制度方面的作用。为了更好地履行这些职责，各级政府需要不断改善治理结构，各级领导干部还要进一步增强服务意识。要建立有利于统筹城乡经济社会发展的政府管理体系，改变政府重城市、轻农村，重工业、轻农业，重市民、轻农民的形象。就目前的政府纵向管理体制和财政体制而言，有必要将市管县体制改为省直接管县与市的体制。要明确各级政府在统筹城乡经济社会发展中的职责分工，以避免职责不清、相互推委、互为冲突和效率低下。
二、统筹城乡发展的核心内容：建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制
党的十六届三中全会《决定》把建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制，作为完善社会主义市场经济体制的一项重要任务提出来，放在突出位置。城乡二元经济结构主要指农村和现代城市在生产方式、生活方式上的巨大差异，具体表现为二元的生产方式、二元的生活方式、二元的市场体系，甚至是二元的宏观经济政策和宏观调控体系。中国的计划经济之所以能够长期存在，主要因其有两大支柱，一是国有企业体制，二是城乡二元经济结构。城乡二元经济结构阻碍了市场经济的发展，并导致中国城乡之间存在巨大差距。实现社会的协调发展，既与经济建设有关，更与制度建设有关。不设法逐步改变已经存在多年的城乡二元经济结构，不建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制，社会的协调发展是难以实现的。这是因为，无论就城乡关系还是就区域之间的关系而言，一些问题和矛盾的产生以及它们不易顺利解决，都同现存的体制有关。建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制的过程，实质内容是改变重城市、轻农村及“城乡分治”的传统观念和体制，通过体制改革和政策调整，清除城乡之间的体制障碍，使城乡之间人口、产品、资金、技术、信息有效流动；把城乡作为一个整体，对国民收入分配格局和重大经济社会政策进行重新设计，实行城乡统一筹划，更多地关注农村，关心农民，支持农业，实现城乡共同繁荣和发展。提高农民收入、缩小城乡差距，其根本措施在于要逐步改变城乡二元经济结构。建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制是一项巨大的系统工程，也是一个漫长的历史过程，涉及社会经济生活的各个方面。构建从根本上改变城乡二元经济结构、实现向城乡经济一体化的跨越，最终建立一个从二元到一元的社会主义市场经济体制，目前应重点做好以下几项工作。
（一）矫正制度是改变城乡二元经济结构的关键环节
要用有利于改变城乡二元经济结构的制度安排代替传统的不利于改变城乡二元经济结构的制度安排：
1.消除身份限制，给农民自由择业权，打开农村劳动力向城镇转移的通道，逐步减少农民数量，为生产要素流动创造条件。生产要素的有效流动是市场经济得以维持和有效发展的重要条件，人是生产力诸要素中最活跃的因素，人口与劳动力从落后地区向发达地区流动集中，从农村向城镇、城市转移集中，从农业部门向非农业部门转移集中，资本向地价便宜、劳动力廉价的地区流动聚集，信息与技术从城市向农村辐射扩散，是经济发展的必然规律。农村人口过多，劳动力在城乡之间不能自由流动，其他要素的流动也因此受到极大限制，这是制约城乡协调发展和全面建设小康社会的关键因素。我国传统的户籍制度把居民人为地分为城镇居民与非城镇居民，并与粮油供应、就业及福利等联系在一起，“固化”了二元经济结构。随着我国改革开放的深入，粮油供应、就业及福利等开始与户籍脱钩。但是现行的户籍制度还是不利于改变我国二元经济结构的。传统户籍管理实际上剥夺了农民在非农方面的创业权和发展权，使一些拥有优秀潜能的人终身不能获得更多机会，成为发展的“沉没成本”。反之，把平等的择业权还给农民，就会激励农民更多地挖掘创业空间，并产生“乘数效应”。政府应创造条件使生产要素特别是农村人口与劳动力流动起来，农村人口逐步非农化，从而减少农村土地负荷，扩大农户的土地经营规模，适应市场经济的发展要求。因此，改善农村富余劳动力转移就业的环境，建立城乡劳动者平等就业制度，是打通城乡工农阻隔、启动农村经济的重要途径。
2.进一步深化农村土地制度改革，完善土地承包制度、健全土地流转机制、建立合理的土地征用办法。建立有序的农村土地流转机制，可以使农村土地经营更加活跃，提高土地生产率，既有利于推动农业规模和产业化经营，促进农业产业结构调整，也有利于提高农产品的质量和竞争力，加速农村劳动力的转移，促进个体私营经济快速发展，增加农民收入。农村土地流转机制的实质是家庭承包经营制度的进一步完善，要在稳定土地承包经营制度基础上，允许和鼓励农户之间、农户与其他经济组织之间进行土地转包经营。转包收益由发包方和承包方协商解决，政府不宜过多干预。要以市场为导向，加快土地征用制度改革步伐。严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿。当前突出的问题是，如何在征地制度安排中真正保护农民的利益，如何解决地方政府在征地的过程中权力过大可能会侵蚀农民的利益问题。从长远看，要按照建立社会主义市场经济体制的要求，取消以政府定价划拨为特征的土地征用制度，建立按市场价格收购的土地购买制度。
3.逐步统一城乡劳动力市场，加强引导和管理，形成城乡劳动者平等就业的制度。改革开放以来，虽然市场机制在劳动力配置方面的作用日益加大，但从总体上看，迄今尚未形成城乡统一的劳动力市场，城乡劳动力市场仍然存在着制度性和体制性因素造成的分割性。要完善社会主义市场经济体制，必须打破城乡分割的状况，建立起城乡统一的劳动力市场，使城乡劳动力能够真正在市场机制的作用下自由流动，以创造更多的财富。城乡劳动力市场的统一，不仅有利于改变我国的二元经济结构，而且还可以大大地降低企业的劳动力成本。此外，城乡劳动力市场的统一还会加大我国劳动力的流动，促进地区经济社会之间的竞争与发展。据统计，美国每年跨州搬家的人口占总人口的15％，劳动力迁徙是很常见的。在我国，形成城乡劳动者平等就业的制度会大大地加快我国城乡二元经济结构的转换。农民在城乡间的流动性就业，也是我国加快实现工业化和城镇化发展目标的有效途径。取消对农民进城就业的限制性规定，为农民创造更多就业机会，这样就会进一步扩大农村非农产业的就业空间，吸引更多的农村劳动力离开农业，由此形成农村劳动力转移的良性循环，从而加快农村工业化和城镇化进程。
（二）构建优化协调、功能耦合的城乡关系框架，加速农村城市化进程，是建立有利于逐步改变城乡二元经济结构体制的前提条件
建立协调平等的城乡关系，实现农村城市化是统筹城乡经济发展，缩小城乡差距促使农民致富的重要途径，也是从根本上解决“三农”问题，实现建设小康社会目标的必然选择。现代社会的发展中的城市与农村应是相互依存、彼此推动。一方面农村是接受城市功能Z辐射的受体，农村所处的经济区位的重要程度、区域条件和经济交通发展水平，对城市的发展起着制约或推动作用；另一方面，城市是区域的核心，城市对农村在政治、经济、文化等方面起着主导作用，对农村经济文化发展、人才培养、技术创新起着基地作用，对农村居民的生活方式起着引导作用。尤其是城市发展到了当代，在市场经济条件下，城市成为周围农村经济社会发展的“起搏器”、“发动机”，以自身优越的社会化大生产、经济的高度市场化、发达的交通信息网络，冲击并改造着乡村自然经济，给乡村注入文明与进步的气息。只有建立城市与农村地区平等协作关系并结成紧密的联合体，才能增强农村发展的生机与活力，使城乡之间朝着尽可能平衡、平等协调发展的方向转变，城乡关系朝着优化方向转变。
为了达到上述目标，最为关键的是建立有序合理、功能耦合的城镇体系，带动农村地区的发展。农村城市化主要是指伴随着现代工业发展和分工细化而产生的人口向城市集中的过程，它包括同时发生的两个过程：一个是农业人口向非农产业转移，向城镇集中，城镇人口和城镇数量逐渐增加；另一个是农村生产、生活质量的逐步城市化。也就是说，城市化不仅是农业人口转移为城镇人口。城镇在空间数量上的增多、规模的扩大、功能和设施的逐步完善，而且是城市的经济关系、生活方式和价值观念广泛渗透到农村的过程。农村城市化以城市这种模式来加快经济发展，其本质要求是工业化。工业化对整个经济发展起着十分明显的带动作用。农村城市化是社会文明进步的具体体现。农村城市化可以将先进的思想观念，科学技术和健康的生活方式迅速传递到广大农村，进一步提高农民的思想道德和科学文化素质，移风易俗，推动农村精神文明建设，为建设小康社会打下良好的思想基础。现代城市是由多结构、多功能、多层次、多要素组成的复杂有机大系统，是一个具有辐散结构的开放系统，城市之间各功能相互耦合，形成有序状态。在现实社会经济生活中，城市是人口流、物资流、资金流、信息流的汇合和发射源，而且是按照“大城市——中等城市——城镇——乡村”，从上至下或从下至上分层次传辖和转移的，各种流的强度越大，传输与转移的速度越快，效率越高。这种城乡一体的经济社会活动顺利高效地运转，带动和推动城乡不断进步和发展。在城市化进程中必须建立合理的城镇体系。即在一定的地域范围内，形成若干规模不等、性质不同而又相互依赖和制约的城镇体系结构。中国特色的城市化，不仅在于数量上的发展，而且在于城镇体系结构、空间布局的合理。农村城市化的关键是要形成城市化系统，大、中、小城市和小镇各自不能孤立发展，而应相互协作。不仅各农村城市内部要构成协作关系，而且农村城市要与所谓“城市人口”城市配套，形成“大城市——中等城市——小城市——小集镇”的网络系统，产生城市“场效应”，推进农村现代化。要深化行政管理体制改革，加大乡镇撤并和中心镇建设的力度，加快建立乡镇社区自治制度，转变职能，精简机构，统筹城乡行政管理体制，形成中心城、中心镇、中心村“三元一体”的行政管理体制。小城镇不仅是大城市功能的自然延伸，而且往往是当地政治、经济、文化中心，因而是连接大城市和农村的桥梁。因此，积极推进小城镇建设，实现农村城市化，对全面建设小康社会具有十分重要的意义。
（三）构建合理的城乡生产力布局和产业结构框架，实现农业产业化，是建立有利于逐步改变城乡二元经济结构体制的重要内容
促进生产力在城乡地域空间上的合理分布、组合、配置，是统筹城乡经济社会发展的重要内容。经济发展的空间效率取决于生产力要素流转的密集程度和强度，生产力各要素的空间分布、配置状况影响经济发展的整体效率。要确立城乡平等观念，在城乡之间平等配置公共资源。
农业产业化是推进农业和农村经济结构战略性调整、发展农村经济、增加农民收入的突破口。城乡产业之间是有机联系的，产业链条关系紧密，产业依存度高，经济发展活力就大。在推进农业和农村经济结构调整过程中，要围绕农业发展二、三产业，用科技、信息促进农业与农村产业结构升级。在发展方向上，城市产业要与农村二、三产业形成合理的分工协作格局。城市在加快产业升级换代的同时，按合理分工的要求，将技术成熟、产品成型的劳动密集型、资源密集型产业，采取技术转移、设备转移、兼并联合、设立子公司或建立工厂等形式，逐步向农村转移，加快培植农村新的产业优势。一是大力发展农产品加工业，在优势农产品基地和农特优产品基地，发展农产品加工业是这些农村地区的优势所在、潜力所在。二是农村应主动接受大中城市产业转移，同时大中城市也应尽可能地将适于农村或小城镇发展的产业转移到农村。三是围绕农民生产生活和农产品流通发展农村第三产业，目前农村第三产业相对滞后，发展空间很大。大力发展现代流通方式，搞好农村日常消费品和生产资料的连锁经营，培育农产品流通中介组织，把农村流通服务业办成一个大产业。
（四）构筑政治平等参与平台，是建立有利于逐步改变城乡二元经济结构体制的重要保证
建设社会主义民主政治，是社会主义市场经济发展的有力保证，也是城乡协调发展的重要内涵。农村改革后，原有的经营管理体制被打破，农民有了经营自主权，农村民主建设面临的任务比城市更加艰巨。必须进一步强化以党支部为核心的村级组织的功能，充分发挥村级组织在农村民主政治建设中的作用。坚持完善村民自治制度，扎实推进村民委员会直接选举制度，决不能以任何理由动摇这一农村基层政治民主、政治文明建设的基石。必须在法制化、制度化和规范化的基础上推进农村政治文明建设。
三、统筹城乡发展的重点：构建对农业、农村、农民的支持和保护体系
我国目前正处于由工业化初期向中期的过渡时期，统筹城乡、协调工农是这一时期经济社会发展政策的一个显著特点。就我国当前实际而言，实现城乡统筹，消除城乡二元结构，最迫切的就是从根本上调整国民收入分配格局，尽快构建政府对农业、农村、农民的支持保护体系。我国农业和农村经济发展进入新阶段后，多数农产品供过于求、价格低迷，农业市场化、组织化程度低，竞争力差，这些问题集中表现为农民收入增长缓慢。针对上述问题，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》从推进农业市场化改革，发展农村专业合作组织，提高农民进入市场的组织化程度和加大国家对农业的支持等方面，提出了深化改革的目标和要求，指出：“健全农业社会化服务、农产品市场和对农业的支持保护体系。农村集体经济组织要推进制度创新，增强服务功能。”建立健全对农业、农村、农民支持保护体系，是新世纪新阶段促进农业增效农民增收、加快全面建设农村小康社会的一项重大战略任务，涉及方方面面，是一项复杂的系统工程。需要从多方面做好工作。
（一）构筑对农业、农村、农民支持保护体系的理论框架
理论是政策选择的基础。对农业、农村、农民支持保护体系的理论框架是政府支持保护农业、农村、农民的道德基础，它主要回答为什么要对农业、农村、农民进行支持保护这个问题。农业是社会效益高、自身效益低的弱质产业，需要支持和保护。我国加入世贸组织之后，农业发展所处的环境发生了极大的变化，但总起来讲农业还是一个需要扶持的弱质产业。在发达国家，一些经济学家在给政府的政策建议书内，经常把农业是一个弱势产业作为第一理由，促使政府增加对农业及农业科研的投入。按照非均衡理论，国民经济的发展是不平衡的，出现越早的产业，比较利益就越低，而产生较晚的产业，其比较利益就越高。农业作为一个母亲产业，是人类最早的产业之一，这就造成了其比较利益的低下。农业生产周期长，供给调整滞后于市场需求变化；承受自然风险和市场风险双重影响；投资回报率低。农业的弱质性决定了不管是发达国家还是发展中国家，农业都是市场经济中的弱者，都需要得到政府扶持。但对我国而言，这种弱质性还有更为复杂的根源，比如：我国的自然资源条件较差，生产者素质较低，经济形态表现为封闭的、自给自足的农户经营，市场体系和社会化服务体系很不完善，等等。特别是当前和今后一个时期在农民增收比较困难的情况下，更需要加大支持和保护的力度。在我们这样一个人口众多的大国，强调农业的多功能性具有特别的意义。对我国而言，农业可以保障粮食安全，可以增加就业机会，可以提供生存保障，可以改善环境质量，可以传承历史文化，可以维护自然景观。这意味着，我国农业更需要得到政府的支持与保护。
（二）完善政策法规体系，致力于从制度、机制的角度，强化对农业、农村、农民的支持与保护
要把对农业、农村、农民支持保护落到实处，就必须实现对农业、农村、农民支持保护的制度化和法制化。应特别重视农业支持保护政策对化解农民就业矛盾，稳定增加农民收入以及扩大内需的重要意义。调整国内支持政策，总的原则是支持总量和水平要提高，要着眼建立稳定而有效率的国家对农业、农村、农民的支持保护体系，同时调整支持结构。农业发展进入新阶段和加入世贸组织，迫切要求调整和完善农业政策法规体系，建立健全一套完善的农业支持保护法律法规，把对农业的支持保护纳入制度化、法制化轨道。认真贯彻落实《农业法》、《农村土地承包法》等国家的法律法规，在世贸组织规则框架下，及时研究制定《农业保险法》、《农民专业合作组织法》、对农产品加工业税收优惠政策和鼓励农产品出口政策等地方性法规和行政规章，进一步健全对农业、农村、农民支持保护的政策法规体系。
（三）实现教育公平，提高农民综合素质
实现城乡统筹发展，一个重要的不可忽视的因素是人的因素，对此核心问题是农民素质的高低。全面建设小康社会，有效解决“农村贫困、农业发展滞后、农民增收缓慢”问题，就必须设法促使农民增收，由此使农村摆脱贫困推动农业迅速发展。而要促使农民增收，必须努力提高农民素质，因为提高农民素质是突破农民增收缓慢问题的“瓶颈”，是解决“三农”问题的关键所在。正如西方发展经济学家舒尔茨所说，改善穷人福利的决定性要素不是空间、能源和耕地，决定性要素是人口质量的改善和知识的增进。农民是各项农业政策的主要实践者，是农业生产活动和发展农村经济的主体，其素质的高低，直接影响各项政策措施的实施效果和农村经济社会的发展。农民素质是农民文化素质、科技素质、经营管理素质、思想道德素质和身体素质的总和。从当前看，我国农民素质，与经济社会的发展和急剧变化的市场环境极不相适应。提高农民综合素质离不开教育。教育可以帮助农民更新观念，转变思想，摆脱传统农业的束缚；可以引导农民走向市场，适应市场；可以提高农民科技兴农意识和科技水平，使其掌握现代农业技术，更好地发展高产、优质、高效农业，促进农村经济的发展，加快农业现代化建设的步伐。
农民素质的提高既不是农民个人行为，也不是一个农业生产单位可以承担的，它必须由国家、社会和个人共同努力。提高农民素质，着力点要落实到强化教育培训上。因此，必须调整农村基础教育投入的分配政策。从我国现行政策看，作为基础教育大头的农村基础教育，其发展任务及资金投入职责主要落在了县、乡、村基层，这与其所具有的财政能力极不匹配。就中央和省级来讲，其财政教育投入分配，主体部分用在了高等教育，极少或很少用于支持基础教育。由此造成的后果是，农村基础教育发展滞后，欠账较多，成为当前我国整个教育领域最为薄弱的环节。为了加快农村基础教育发展，当前乃至今后一个时期，最为紧迫的任务是，必须强化中央和省级支持基础教育的职责和投入力度，真正将基础教育发展特别是农村基础教育发展摆在国家财政分配的重要位置。同时，要优化农民接受职业教育的机制；改革农村教育体制；理顺农村教育的管理体制；完善职业教育的层次结构。
（四）加强农业、农村社会化服务体系建设，实现城乡的良性互动
一是调整国民收入分配政策，进一步加大对“三农”问题的支持力度。调整农业补贴方向和支持结构，由补贴流通环节转向直接补贴农产品生产者，将支持的重点转到提高农业竞争力上来，提高补贴效率，引导农民调整和优化生产结构。今年中央财政用于“三农”各方面的投入将增加近300亿元，增长20％。地方财政也将大力增加投入。同时，应充分发挥政府投入的导向作用，积极引导民间资本、境外资本投入农业和农村，改善其生产生活条件。进一步增加农业农村基础设施建设、生态建设、粮食综合能力建设及扶贫等方面的财政投入，国债资金的使用要向“三农”倾斜。教育、文化、卫生等方面的新增支出要确保主要用于农村。二是建立完善农村社会保障体系。当前，农村社会保障水平明显低于城市，这是由过去长期的历史原因形成的，也是由城乡之间不同的生产力水平所决定的。实际上，城市和农村的社会保障同等重要，都需要发展，但由于城乡之间、工农之间在生产社会化程度、就业结构、社会分配结构、收入消费结构等方面存在着明显的差别，因而城市和农村的社会保障不可能采取一个统一的模式，农村不能照搬城市的办法。从我国实际出发，应建立以政府为导向、以农民为主体与商业保险相结合的包括农村医疗保险在内的农村社会保障体系。三是改革农业科技推广体制。农业科技推广体系在农业社会化服务体系中有着非常重要的作用，具有服务设施好、组织机构全等优势，是国家支持农业的有效形式。应按照经营性服务和公益性职能分开的要求，改革农业科技推广体制。同时积极培育多元化的农技推广服务组织，支持科研单位、大专院校以多种形式开展农业技术推广服务。四是大力发展农产品行业协会和各类专业合作组织，提高农民的组织化程度。农民组织化程度低，是我国农业缺乏竞争能力、不适应市场经济发展要求和国际化经营的重要原因之一。农民的组织化程度，是一个国家农业发达程度的重要标志。同时，随着农业市场化程度的不断提高和农产品供求结构的不断变化，千家万户小生产与千变万化大市场的矛盾日益加剧，解决这一矛盾的基本途径就是通过各种形式的社会化服务组织，有效地把农民组织起来，引导和带领农民走向市场。从近几年的实践看，各种形式的农产品行业协会和各类专业合作组织已成为现阶段我国农业生产的主要社会化服务组织。
（五）动员社会力量广泛参与
从社会来讲，农业是一项公益产业，存在着很强的外部性，农业对我国的贡献绝不仅仅是GDP的问题，它需要全民进行关注，需要充分依靠和发挥市场的力量、企业的力量、民间的力量。各行各业都应当支持农业、农村，承担相应的义务。通过各个方面的努力，使农民利益得到保护，使农民收入不断得到增加。各有关部门应加强协调配合，维护大局，不折不扣地落实支持保护农业、农村、农民的各项法规政策，真正形成“关注农村、关心农民、支持农业”的良好氛围。
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