党政领导干部选拔考察指标与方法之实证研究，本文主要内容关键词为：指标论文,实证研究论文,方法论文,党政领导干部选拔论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G451.1 文献标识码：A 文章编号：1672-4038(2010)08-0038-08
党政领导干部是推动党和国家事业发展的重要力量，是治党治国理念的倡导者与实践者，是大政方针决策的制定者与执行者，是代表公众行使公共权利的主体。因此，党政领导干部的选拔，事关党和国家的事业成败，事关百姓的福祉。正如毛泽东同志所讲，党的政治路线决定之后，干部就是决定因素[1]。根据《党政领导干部选拔任用工作条例》(以下简称《干部任用条例》)规定，选拔任用要经过民主推荐、组织考察、充分酝酿、讨论决定等程序。这其中，党政领导干部选拔考察，是识别、评价干部的基础，是用人决策的关键性参考。但遗憾的是，在实践当中，选拔考察失实失真等突出问题长期存在，极大地危害到事业的发展，损害了党和政府的威信与形象。选拔考察指标体现考察目的，考察方法保证目的的实现，二者紧密联系，共同决定了考察的实际效果。全面审视研究党政领导干部选拔考察工作，从实践层面提出系统的考察指标体系，构建有效的考察方法流程，是公共管理者面对的一项迫切任务。
一、党政领导干部选拔考察方面存在的问题及原因分析
选拔考察是多方主体的互动过程，除考察指标设置与考察方法的固有问题外，各方主体主观上的原因是导致选拔考察出现偏差的根本原因。
(一)对选拔考察的公共性认识不到位
选拔党政领导干部，是公共权力行使者的选拔，它将特定公共职位向公众开放，最终由特定适任者获取该公共职位，是将个人与公共权力相结合的过程，出发点和落脚点都是为了公共利益。实践证明，一个地区或单位发展的好坏、干部群众利益能否得到维护，都与选拔结果直接相关。但是目前，有实施者把考察作为应付任务，对问题不敢听、不愿听、不愿查，有的借机逢迎上司，无视群众反映，甚至有意隐瞒包庇重要问题。从考察对象讲，选拔考察是职务升迁、改善地位、实现价值的重要机遇，这种关头，往往难以看到随着公共职位而来的社会责任，有意无意把自己光彩的一面展现出来，将缺点、不足隐藏起来。从参与者角度讲，干部群众在关注干部选用的同时，对《条例》内容却不够了解，对选任程序不够熟悉，主观热情与应知水平的反差较大(见图1)，制约了民主权利的行使。
图1 对群众是否了解《条例》，是否熟悉选任干部程序的统计分析
资料来源：《关于规范民主推荐，提高选人用人公信度的调研报告》，西安市委组织部党政干部处，2008.11
(二)对选拔考察的开放性认识不到位
党政领导干部是公共部门人力资源的一部分。尽管公共管理部门与公众属于两个相对独立的政治体系，但须臾不进行着能量与物质的交换，特别是需要从公众中吸纳增补具有专业化素养的人才，以维持自身的新陈代谢。诚如查尔斯·T·葛德塞尔所言，“公共服务是一种能增加人们生活意义的召唤”[2]，他经调查指出，公职人员对于公共服务、从事对他人和社会有利的工作等，都赋予了比常人更高的价值。因此，必须不断强化这种信念，以更高尚的动机吸引人才，更广博的胸怀选用人才，更开放的理念看待人才，为他们实现人生抱负提供广阔舞台。然而一些实施者抱着封闭、狭隘的观念看待选拔考察，满足于“筷子里边拔旗杆”，有的甚至把它当作专利，小圈子运作，没有改进完善考察指标与方法的自觉性和紧迫感。一些考察参与者也把考察选拔当作领导的事，事不关己，高高挂起。
(三)对选拔考察的竞争性认识不到位
“选拔”本身即有挑选之义。公共职位出缺后，潜在人选理论上讲是无限多的，但不是所有人选都能适应特定职位的需要，最终获选的只能是经特定办法挑选出的，在特定时间、特定范围最适合的人选。因而，只有创造自由竞争的环境，才能吸引选拔优秀人才。早在1854年，英国首相格拉斯顿在《关于建立英国常任公务员制度的报告》中便指出，要得到第一流的人选，就必须求助于竞争。与之相反，目前的选拔考察，体现竞争性的办法不多，而且占比偏低，大多数干部是等额考察产生，没有任何竞争压力，考察参与者自然感觉无力左右考察结果，也就逐渐失去了对选拔考察的信任。
(四)对选拔考察的程序严格性认识不到位
选拔考察既应有严密性和科学性，也有其刚性和不可变通性。但实践中，一些实施者嫌麻烦、图省事，致考察不够全面深入，时间短、范围窄，有的甚至擅自减少、颠倒考察环节，引起干部群众不满。
(五)对选拔考察的目的性认识不到位
从组织理论和人力资源管理理论看，党政领导干部选拔，就是将符合特定需要、具有特定技能和发展潜质的人选拔到相应的领导岗位上，也就是在把握考察对象过去思想行为的基础上，评估、预测和判断他与将授岗位是否契合，从中选择最为契合者的过程。但现行的选拔考察更像是政绩总结，起不到测评的作用。
二、建立以胜任力为导向的党政领导干部选拔考察指标体系
党政领导干部的胜任力是内化的、固有的，必须借助外化考察指标，通过考察了解其行为模式，分析其价值观、行为动机和深层次需要，来评估判断其胜任力的强弱。考察指标的设置，既应区别于美国高级公务员胜任力要求，也应不同于非公共部门要求，这是由其自身的特殊性所决定的。首先，是鲜明的政治导向。即党政领导干部的思想、行为，一定要与党和政府在当前国际国内局势下的使命相契合、与政策环境相契合、与本区县本部门实际情况相契合。其次，是鲜明的道德价值导向。即他们的思想、行为，一定要与中华民族的优秀传统和社会主义核心价值观相契合，从事领导工作的动机与效果要以事业发展至上、公共利益至上，在各方面成为表率。第三，是多元的导向。为了应对复杂多变的形势，实现公共管理的多元目标，他们需要推动地方经济发展、处理各种突发事件、协调各种利益关系，必须具备综合特质。
因此，副省级城市(区)局级党政领导干部，首先必须对党和政府的目标需要有深刻理解和清醒的认识，对国情有深入了解，对本部门单位的职能、作业流程、系统构架，为社会提供的产品与服务有清晰的了解；对有利于社会主义核心价值观实现的公共部门组织文化有强烈的认同。作为组织决策者，调查研究的能力、洞察力是推动事业发展的基础，必须能够从纷繁复杂的现象中看到问题的本质和事物的发展方向，从百姓的喜怒哀乐中构建新的社会远见与愿景。另外，因地制宜地贯彻执行政策，解决实际问题，需要有开放性的思维创新能力、民主决策能力和组织协调能力，能够创造人才发挥作用的环境，让有能力的领袖愿意倾听，有能耐的追随者敢于说话[3]。作为力量的凝聚者，他们自身应有权威，能够激励、影响、指导、控制下属的思想与行为，这种权威既来自组织授权、业务专长，更来自个人的魅力和品质，即他们行为的出发点，更多地来自社会责任，来自促进事业、团队及其成员发展的成就需要。过去的行为能最好地预测未来的行为，他们获得提拔的基础，应当是做出实实在在的政绩，具备必要的工作历练，感受过并且能够理解下属所处的情境，有健康融洽的人际关系。为此，副省级城市区(局)级党政领导干部选拔考察指标，应包括认知水平、领导水平、人格魅力和适任经历等4项一级指标，17项二级指标，每项二级指标都有其对应的具体化的典型行为特征(见表1)。
由于选任层次不同，在设定选拔考察指标体系时，必须因地制宜、提高针对性。比如加拿大公务员分类管理中，对边境事务管理类职位，共有知识水平、分析能力等十大要素在职位划分中被考虑，每种要素权重不同(最少1％，最多20％)。同时，由于岗位重要程度不同，每种要素又纵向分为不同的等级再次赋值，最终形成了八个层次的岗位分类。(见表2、3)。
因此，正、副区(局)级党政领导干部选拔考察指标应分层设置。正区(局)级党政领导干部是领导集体的核心，对事业发展、领导班子和干部队伍建设负有重要责任，素质能力水平要求高，决策、用人、激励、引导是其领导水平的具体表现。既要全面考察了解4类一级指标和17项具体指标，也要重点考察其领导水平、人格魅力2类指标，尤其要突出考察其对核心组织文化的认同、洞察力等10项具体指标(见表4)。
副区(局)级领导干部既是辅佐者，又是某方面工作的组织领导者，出谋划策、执行能力强弱、对分管部门单位的激励、引导如何，反映了其主要履职情况，因此要重点考察认知水平、领导水平、人格魅力3项一级指标中的政策知识水平、机构知识水平等8项具体指标(见表5)。
需要特别注意，干部道德品质(反映在对核心组织文化的认同中)和廉洁自律情况(反映在自我控制力中)，应作为门槛类指标加以运用，不能与其他指标评分抵消折算，如有问题应直接取消其考察资格。
三、构建新的党政领导干部选拔考察方法流程
(一)改进原则
选拔考察既要坚持公共性与开放性，又要讲求成本与绩效；既要坚持科学性与竞争性，又要讲求民主参与和公平有序；既要体现时代性和系统性，又要立足实际自主完善。因此对考察方法的创新完善，必须体现公开、竞争、择优、多元的原则，在引入人才胜任力测评理念的同时，继续发扬传统优势。
(二)构思
党管干部的优势在于长期的实践考察和跟踪了解，因此，必须加强年度考核和日常考核，不断更新和丰富组织记忆。首先，向社会公告选拔的指导性战略，基于岗位构建考察指标，吸引人才参与开放性竞争，推行考察预告与差额考察法。其次采用岗位知识和人际能力考试、实地调研等方法，裁汰候选人，按一定比例确定考察对象。第三，在考察谈话、集体面谈中吸收结构化面试、人格测试及行为事件访谈的要义技巧，通过门槛指标进一步筛选候选人。对于关键候选人，要有选择地采用评价中心技术，最后将测评意见、考察组意见与组织掌握情况进行综合验证分析，形成选拔任用建议和利弊分析，供决策参考(见图2)。
图2 副省级城市党政领导干部选拔考察方法流程构思图
(三)方法流程
1.准备阶段
(1)缺职信息与拟任条件发布
组织人事部门和公务员管理机关按照《干部任用条例》，编制选拔管理战略，并会同有关区县部门共同编制层级清楚、指标具体的岗位胜任素质指标及拟任资格条件，连同领导班子缺职信息一并向社会发布。
(2)接受提名和资格审查
提名应畅通多种渠道，除地方党委、组织部门外，区县部门党委(党组)也有权提名。对于正职岗位、重要部门或专业性要求较强部门出现的缺职，还应当采取领导干部大会推荐、社会报名等方式。组织人事部门负责对各渠道提出的人选进行初审。
(3)差额确定考察对象
组织部门经初审，经过必要的岗位知识、人际处理和调研能力测试，由高而低经过集体研究或经过全市领导干部大会二次推荐，按不少于1∶3的比例差额提出考察对象报市委审定。
2.实施阶段
考察对象确定后，及时组织具有考察资格与经验的人员组成考察组。如考察对象较多，可成立专家指导机构，一方面统一协调掌握考察工作，另一方面实施评价中心测评，并将测评情况、考察意见和组织掌握情况综合评估，提出决策建议与理由，同时负责提出方法流程修改意见和考察情况反馈意见。专家指导机构成员应由具备人才测评和考察经验的领导干部、专家学者组成。
(1)发布考察预告
考察前一周，提前公布考察对象基本情况、拟选任方向，同时公布考察组成员及专家指导机构成员名单、监督电话，做出考察承诺。对应回避的，要及时调整名单。
(2)查阅相关资料
收集掌握考察对象的基本情况、一贯表现，确认好考察对象出生时间、工作时间、入党时间、学历学位、工作任职经历。
(3)个别谈话考察
在保证广泛度、知情度和代表性的前提下确定考察谈话范围，预先准备谈话提纲，确定考察门槛指标及重点指标，明确需要通过谈话了解和澄清的问题。
(4)问卷调查
可设计包含4项一级指标和17项二级指标的量化打分表、总体工作表现满意度测评表(见表6)；也可以设计包含开放式问题的评议表，主要包括考察对象的特点、政绩、缺陷与不足、是否适任选用方向等内容，并对被考察对象的适任能力进行预测、对主要缺陷和改进方向进行评价。
(5)集体面谈
为对考察对象进行深度评估，可采取结构化面谈方式，了解考察对象的自然情况，让考察对象通过举证过去的行为介绍适任理由与原因，进行自我评价，最后通过回答前瞻式问题，判断以往经验的贡献、累积知识的方式并进行角色适应的预测分析。
(6)考察情况分析
对多维度信息进行归类、汇总和分析，对于政治道德品德、思想作风意识和廉洁自律方面存在明显瑕疵，或者民意形象口碑差，群众认同度偏低的，要坚持一票否决。对入围考察对象，就其主要特点、取得政绩、廉政表现、缺点不足进行讨论，对他们的岗位适任性作出预测判断，并进行拟任利弊分析。
(7)评价中心技术测评
安排集中时间进行评价中心技术的测评。具体测评方式及其组合，由专家根据实际情况确定。各考察对象依次完成测评，由专家指导机构成员负责观察、比对、分析，负责地进行打分。考察组正、副组长可全过程观察监督，但不打分，以免影响测试结果的客观性。
(8)综合分析，提出任用建议
考察组正、副组长和专家指导机构成员集体讨论后，经组织部门向地方党委提出正式报告，内容包括考察情况、考察对象主要特点及发展潜质、任用建议排序及理由。在综合分析过程中，要防止唯领导论或唯专家论，在支持任用的可量化数据中，体现民意的应占总分的40％左右，各方认可度35％左右，测评得分25％左右。
3.反馈阶段
(1)考察情况反馈
由组织部门负责在第一时间，全面、详实地向每位考察对象反馈，包括群众评价、个人素质潜力以及存在的不足与缺陷，指出需要努力改进的方向。经考察确有培养潜力的落实选者，可以列入后备干部库。
(2)方法流程反馈修正
对专家机构提交的关于选拔考察方法流程的修改意见，及时组织专题研究，并提出改进办法，不断调整、完善方法流程。