高等教育行政的特性及运行机制，本文主要内容关键词为：教育行政论文,运行机制论文,性及论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、行政与高等教育行政
(一)行政
“行政”一词据我国古籍记载如“行其政事”“行其政令”。其涵义普遍取“政务的管理”和“政策的执行”。显而易见，行政就词源上及制度含义方面，带有明显的政治学特性，一是政务的执行和管理；二是国家政体对社会公共事物的治理。
19世纪最初三十年，美国学者泰勒(Frederick Winslow Taylor)推出他的《科学管理原理》，及法国学者法约尔(Henry Fayol)出版了《工业管理及一般管理》，推动新兴的行政学在科学管理运动中获得长足发展，这一时期就很多学者的行政学研究成果来看，普遍带有“行政即管理”的趋向。1930年到1950年，行为主义学派日盛，学者们转向批判科学管理的机械、死板，倡导重新对行政功能和提高效率两者关系进行反思，于是“行政即组织”的观点广泛流行于学术界。二战后，随着各类机构规模的扩大，管理复杂程度日益增长，理性模式及“技术理性”的观点激起学术界广泛反响，“行政即决策”的观点在这一时期具有广泛的影响力。除此而外，有些学者强调良好的决策及技术管理对获得较高效率固然重要，但是，各种激励组织成员行为的因素和手段更是行政效率的决胜关键。因此，“行政即领导”的观点引起学术界的关注，再次引发公共行政学界对行政功能的进一步反思与探讨。
综上所述，公共行政理论发展的一般过程提示我们，对行政的理解不能仅仅停留在“政务的管理”和“政策的执行”的层面上，更需要对“技术、人与效率”多方位的、复杂的相关性进行深层反思。
一般行政的概念可分为狭义和广义两种理解：狭义的行政，可追溯到行政产生的源头，它具有内在的政治属性，还具有明显的公权性和国家性。在这个意义上，行政是国家政府机关及公共机构对政务和其它包括医疗、公共卫生、福利、环境保护及教育等公共事务实施指挥、控制和协调的行为和活动。广义的行政，是对行政机制及其过程所作出的动态理解。从行政管理职能的角度看，行政不仅含有政务和公共事务管理的意义，而且包括领导、控制和协调等一系列管理活动和环节。正如实践证明，行政实际上演变为一种“行政管理模式”，它几乎被所有的各级各类组织采用，处在比基层单位高一级的中上级管理层。如公司的总部行政机构及活动、银行总部行政机构及活动、院校行政机构及活动。
(二)高等教育行政
高等教育行政从动态过程的角度讲，是由教育行政高层及高等院校进行预算、规划、组织、领导、协调、评价等环节组成的循环管理过程，既包括国家教育部、地方各级教育行政机构所从事的政务管理及其机制，也包括院校行政为统合院校人力、物力、财力资源，实现组织目标而进行的政务管理及运作机制。
高校的行政与国家机关和企业公司等其他机构的行政不同，高等教育行政具有独特性。在一个学习化社会，高等院校日益被看作是“自组织”系统，存在着众多非正式组织及其活动。各种专家协会和专业学会的活动及成员关系具有相当的稳定性和影响力，使得高等院校的结构表现出一定程度的松散性。上述特征对院校行政管理产生了重要影响，尤其对研究型大学、综合大学来说，知识特性作为科研体系的基本价值体系，被公认为现代大学结构的最高级的组成部分。正是知识特性，奠定了高校行政管理大厦的民主化基石。
二、高等教育行政的特征
(一)公权性和公益性
德国学者施泰因(Lorenz von Stein)在1884年出版的《管理学》一书中最早论及教育行政理论和“行政学”的概念。书中批判了当时流行于德国法律界的“公法学”的行政学，强调研究教育行政的特性比争论行政职能的独立性更重要。他认为，教育行政学的使命在于诠释国家干预国民教育的根据、原则和界限。施泰因的理论奠定了教育行政国家性及公权性的基础，成为国家教育理念的重要部分。
19世纪末20世纪初，国家教育行政进入了初创阶段。早期教育行政领导体系的构建主要是基于广泛推行义务教育之必需。在德国，现代大学创建时期，提出了“学术自由”的原则体系，将国家教育理念原则和界限推向了深入。这一阶段，国家办教育的实践产生了教育管理分工的现实需求，教育领导体系从学校管理体系中分离出来，形成了教育领导机构及其运作机制。伴随教育行政工作繁重与复杂性的增长，教育管理内容亦发生早期分工，一方由教育官员负责行政事务，另一方由校长和教师们负责教学事务。
(二)合教育目标性与学术性
“教育行政之目的，乃在使适当的学生能于适当的情况下，从适当的教师接受适当的教育”。①可见，教育行政具有多层面含义，一是教育行政具备行政之功能，通过领导、协调、控制工作，将人员编制、资源配置、财务管理等各项行政事务统合起来，从而使教育目标的实现变为可能；二是教育行政须采取适当的行政手段，学生获得良好教育的目标才能得以实现。正因为教育目标首先是关于“人的问题”，即关于“受好教育”和“教育好人”的问题，很显然，教育行政只有一般行政之技术、效率的功能，是远远不足以实现“多方面和谐发展”之教育目标的。
对培养人才的教育活动而言，何为适当的行政管理呢？
行政主体的特性决定了该组织的行政结构及运作机制的特征和趋向。教育行政主体是国家各级教育领导机构及学校机构，之所以不同于政府机关和企业，一是培养人才的教育机构具有独特规律，二是知识管理因知识结构的独特性而展示不同于政府机关和企业的特征，对高等教育行政特点来说更是如此。
以现代大学为核心的高等教育系统首先是一个复杂的开放系统。从组织结构角度看，严格等级制的权力金字塔型在高等教育系统中发生了演变，某种程度上展现为知识结构所特有的“圆拱形”构架：因系统上层和中层的机构和人员的扩充导致了演变——伴随知识分化和院校分化的加剧，高等教育系统的中层和高层迅速扩充，为适应知识爆炸时代多样化地寻求知识服务的需求，各种专业协会、教育基金会、教育评估与咨询服务机构产生和快速发展。除此而外，还包括联合国教科文组织等一系列的国际协会和专家会议等。由此可见，新增的专业学会也有分层，全国性的学会及其所协调功能普遍处在教育行政体系的中层和高层，使得原本陡峭的权力金字塔在中上层拉宽。此外，专业学会和专家协会主要依靠专业协调的途径发挥功能。专业协调体系被公认为是一个只具约束性而少命令性的弹性机制和一个松散结合的权力构架。上述两种横向拉力，导致高教系统的权力结构展现出“圆拱形”的某些特征，与扁平式的知识管理的结构特征逐渐吻合。
至于论及高等教育行政学术性的基础支撑，专家治校原则可谓是关键的经验成果：一是由内行管理内务，其协调行政与学术两世界的中间角色职责是依法规定的；二是随着行政专业化运动的扩展，院校管理，甚至高等教育系统上层管理都逐渐展现行政体系和学术体系两部分的分垒，各自依循适宜的规则和协调方法；三是对学术自治的权限须明细列举，在一些国家，重要的学术权力被写进相关法律，依法行使学术管理的权限；四是凸显高等教育系统的行政管理的特性：高等教育系统的行政管理融合了诸多知识管理特性，(二级)院行政管理更具民主化趋向，突出体现了行政管理与知识管理的时代结合。
总之，身心和谐发展的教育目标，以人为本的教育内在规律和以松散结合为特征的高等教育系统，一起构成了行政和学术二元构思基础，促进了行政管理与学术管理的融合。高等教育行政管理学术性即表现为高等教育管理的民主性。
三、高等教育行政的官制模式与学术模式
笔者依据官制模式②和学术模式产生发展的过程，以两类模式研究的核心问题为参照，确定的“原则(包括运作机制)、功能、决策、领导、行动途径”五项比较指标。其结构含义，概而言之即由指导理念、行政功能的技术或协调手段、决策结构与模式、授权中心与等级制(自上而下的命令体系)、自下而上的实施过程构成的一个具有内在联系的、完整的决策流程(表3-1)。
具体而言，官制模式和学术模式在上述决策流程的各个环节都呈现出明显的差异性与相互渗透性并存的特征。从指导理念来看，官制模式重视确立统一的目标，倾向于依据专业技术选拔和任用精英人才，尤其信任政治精英。学术模式普遍拥有多样而分歧的目标，组织管理不过于依赖法规而是倾向于信任同行共同认可的标准，因此适合采用间接控制和弹性机制作为行政基础。从行政功能的技术或协调方式来看，官制模式推崇“控制群体”和“部门分工”的理性设计，比如重视应用先进技术进行程序化管理，从而提高组织效率，在这里，理性即效率。学术模式由于目标多元和内部结构较为松散，统一步调的“控制论”显然不好用，因此，以多样化的中间协调如拨款、立法、宏观调控、同行评议等方式缓冲刚性命令成为受欢迎的知识管理方式。就决策结构、命令体系和实施过程来看，官制模式基于“有限理性”和“令人满意的准则”构思决策过程和结构，即技术-理性决策。鉴于理性的有限性，有学者进一步诠释运用“持续的有限比较”即渐进方式将使得官制模式变得更为灵活和多样化：“持续有限比较的方式不仅只是认识到了理性决策者的局限性，它还代表了与民主的多元观念紧密相连的一种方法。”③但就普遍特点来看，官制模式强调下级服从上级的等级命令体系发挥主要功能，决策实施则依靠目标管理和推行专业技术人员“高承诺”策略。学术模式在决策结构上普遍采用“多数人决策”的学院制结构及讨价还价和折中策略的代议制结构。④即为人们所熟知的大学理事会和大学评议会通常采用的“少数人服从多数人”和“讨价还价”等决策方式和参与方式。
笔者认为，学术模式在基层单位上，以及官制模式在战略规划层上将是适宜而有益的逻辑和方式。从两类模式的整合走势来看，一方面，集权制的、以刚性命令体系为主要特征的官制模式需要通过分散决策权、建立弹性机制的途径增强机制的灵活适应能力。有学者研究发现，集权式控制“其实暗示了在科层制(官僚体制)变量和决策权集中化之间存在着适度的负相关，但是，这一点与人们日常关于科层制的概念截然相反。”⑤上述观点为探讨集权的限度提供了有益证明。规模是一个重要变量，集权并非总会带来高效率，随着管理规模不断扩大，权力越集中，反而常常导致行政效率的降低，甚至由于管理幅度过大而迟滞。一个善于合理授权、分而治之的领导中心，往往是凝聚力不断增长、控制力增强的领导中心，就是这个道理。另一方面，分权制的，以柔性命令体系及讨价还价为主要特点的学术模式同样也表现了走向对立面的趋势。如英国，二战后加强中央政府的资助与“统制主义”力度，试图改变他们行政上过于分散、行动迟缓的弱点，因此也表现了汲取官制模式某些优点的意向，如加强一体化构建，改革极端地方化，以及获取较高的效率等措施进行有效的体制改革。由此可见，上述两类模式实际上并不是相对立的范畴，模式分类虽然属于典型研究，但是在各类组织实践中都在践行“你中有我，我中有你”的规律。
综上所述，官制体系，在古典社会学家韦伯(Max Weber)看来是控制较大群体最有效的方式。在此意义上，官制模式具有鲜明的倾向于集权、控制、规范管理等固有特性，在采用先进技术和创造高效率的同时，也在描画着官僚体制刻板、冗长、办事迟缓、不灵活和浪费的行事风格。相比官制模式，学术模式倾向于确立和实施多样化目标、弹性机制、教授群体控制等管理机制与途径，同时也表现出议而不决和行政效率较低的许多缺陷。
四、培育与构建弹性机制和间接控制的机制
(一)建立弹性机制
据美国学者坦南鲍姆(R.Tannenbaum)和施米特(W.H.Schmidt)对领导行为模式的研究，提出“应当分析研究一系列领导行为的模式，研究选择领导模式时须要考虑哪些影响因素，以及长远目标与当前需要如何平衡。”⑥从高度专权的左端到高度放手的右端，划分出7种有代表性的领导模式，其中授权是领导者运用权力的强制性最弱，下属享有的自主权程度最高的一类领导行为模式。此类授权模式可分为两种行为：一是领导确定界限和要求，由下属群体作出决策。二是领导授权下属在一定范围内自己识别问题和进行决策。前一种模式，决策权已经发生由上至下的转移，因而存在着一定范围和一定程度的授权；后一种模式属于自主程度最高的完整授权。上级领导的授权范围可以非常广泛：从允许下属群体自主确定目标、制订多种方案到自主决策，上级除了事先确定一些界限和规则之外，一概不干涉。此外，领导者的承诺对授权是不可缺少的，对于下属在规定范围内自主决策，不仅不干涉而且实施必要的帮助。
授权显然是一种适合高等教育管理运作机制的制度安排。不同授权方式，对高等院校的权力特性产生重要影响。集权制只有一个授权中心，只能指向缺乏弹性的行政机制。产生多元授权中心的分权机制，是培育弹性机制的前提条件。如在英国，尤其是二战以前，中央政府对教育基本持放任态度。“英国维持教育组织行为的合理性并不过分依赖法规，而是根据事实需要及公共认可的行为标准，自动维持组织的功能”。⑦这说明，中央政府作出的决策有硬性命令与弹性命令之别。
至于弹性命令只作原则上的规定而不作具体细微的限制，预留给地方和院校自主决策许多空间，为因地制宜及灵活应变提供了可能，也是弹性机制成长、成熟发展之必要条件和环境因素。反之，硬性命令过多，只能指向上下一致的大规模行为，对弹性机制培育起抑制和约束作用。
除上述因素外，尚有其它因素有助培育弹性机制：如分权管理研究、实施多元授权、扩大参与权、增加并列新型自治单位以及放宽专业准入资格和扩大民主化影响等，都不失为弹性机制充分发挥功能的途径及标识。
(二)构建间接控制的机制
据分权管理的相关研究成果，中央政府的分权策略，大体沿两条路径实施：一是行政性分权；二是专业性分权。前者仅在行政系统内的各层次作出权力关系的调整，后者实施的前提是在行政系统与专业系统之间作出明确的属性划分。社会主要的专业系统包括高等教育系统，及高校之外的科研系统如科学院和工程设计院、博物馆、医疗服务系统、法律服务系统等。就我国高教管理体制改革的实践来说，自十一届三中全会以来，中央向地方分阶段地放权，类似“构建高等院校的法人实体地位”成为当时的流行语。但是简政放权和计划项目减少仅仅是改革的开端，放权只限于“行政性分权”，由于至今为止高教系统、也包括其他专业系统与行政系统之间没有法定的属性划分，因此，中央及地方政府对各个院校的微观干预并未有太多实质性的改变，由此进一步转变政府职能显得障碍重重，效果也不明显。
概而言之，弹性机制的构建，并使其各项功能稳定而持续的发挥，是高等教育管理不可或缺的制度基础。扩大专业性分权和确立政府间接控制的管理模式是弹性机制得以培育、发展成型的最关键的两条途径。所谓间接控制模式，政府以拨款、立法和宏观调控等协调方式对国家高等教育事业进行治理，而其中包括了尽量避免使用行政命令和微观干预等硬性命令方式的含义。
对高校管理制度的变革来说，经历10年的培育，高等教育市场机制具有比以往任何时候都重要的影响力。为了提高高等院校服务地方经济的能力和增强机构灵活性，我国教育主管部门陆续实施向研究型高校下放某些专业权力的实验。例如，某些专业课程的设置权下放给学院和教授，某些学校获得了教育部下放的二级学科博士学位授予权，和一级和二级学科硕士学位点设置权，此类改革措施势将引起高等院校教学管理制度进行更具灵活性的改革，同时有效促进研究生教育规模，尤其是专业研究生教育规模的快速扩展。
然而，间接控制模式并没有随着高校法人实体的构建而想当然地在国家的教育领导系统中获得应用和推广。关键原因是由于高等教育资源配置的主体和途径过分单一和集中所致。借鉴外国创办基金会经验以解决面临的困难不失为一个好办法。例如，在我国六个大行政区普遍设立高等教育资助基金会，这些基金会由国家教育部召集各领域各行业专家组成，是被授权的非行政性质的专家组织。它们被赋予将国家投入按绩效评估结果向各院校分配的职能，并且有责任重点资助对推动民族文化和科技力量的发展有重要贡献的教育和科研课题。重要的是，现有的单一的财政来源必然被更为广泛多样的资金来源渠道所取代。这些优点完全受益于基金会所具有的公益和慈善事业的性质，以及将全国各行各业和民间捐资办教育的力量有效集聚起来的机制。这不仅有助于促进民间与国家资助的责任共担，而且可以有效地促进国家教育资助主体向多元化转变。此外，第三方服务和民间机构及时引进和发挥功能，对当前我国高等教育管理体制增强灵活适应性的改革至关重要。
综上，“政事分开”“柔性命令”、确立以拨款和立法及宏观调控等协调途径为主的间接控制，将逐渐成为高等教育管理体制改革的主旋律。同时，倡导依法治教、依法管校的时代风尚亦刻不容缓。
注释：
①王惠清等.教育行政原理[M].长沙：湖南大学出版社，2006：6.
②官制体系即通常所指的科层制，主要指通过规范的权力等级和严格命令体系，实现对组织及成员的法制化管理和控制(也称法理权威)。它产生于近代西方社会工业化初始时期，一般认为德国古典社会学家马克斯·韦伯对现代行政理论构建是科层制日后发达的主要源头。就概念内涵的变迁而言，可分为古典科层制和现代科层制两个阶段。前者的代表人物包括韦伯及古典管理学家亨利·法约尔等；现代科层制的理论构建则获益于组织论者切斯特·欧文·巴纳德、经济学家赫伯特·西蒙、公共行政论者的查尔斯·林德布洛姆等众多美国学者的研究成果，不仅推动对科层制的广泛多样的研究，而且使得理性模式脱颖而出，成为一支成熟的行政理论体系。在20世纪50年代到70年代，在美国的组织理论学界，理性模式被视为组织中人类行为的模式，诸如“诱导——贡献”、“接受区域”“有限理性”等术语已成为当时公共行政学者的标准词汇。
③(美)罗伯特·丹哈特.公共组织理论(第2版)[M].项龙译.北京：华夏出版社，2002：87.
④⑥孙耀君.西方管理学名著提要[M].南昌：江西人民出版社，1995：278,466.
⑤(美)W·理查德·斯格特.组织理论[M].黄洋等译.北京：华夏出版社，2002：248.
⑦林文达.教育行政学[M].台北：三民书局.1984：122.