我国建制市设置问题的解决途径——系列思考之三，本文主要内容关键词为：之三论文,途径论文,我国论文,系列论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我们在《我国建制市设置存在的一些问题》和《我国建制市设置问题的症结所在》两篇文章中指出，我国以撤县设市和地区改地级市为中心的建制市设置，存在着许多使建制市不符合城市型政区特点的问题，问题的症结则在于广域设市，即设定的市域范围太大，本文讨论建制市设置问题的解决途径。
1. 出路在于适域设市
建制市设置问题，不仅是国家和地区的行政管理工作和民政工作，也是一个科学问题；不仅是政策性很强的工作，也是科学上很严谨的问题。因此，必须以科学的态度，从理论与实际相结合的高度，研究城市和建制市的理论问题，制定我国科学的设市政策、模式和标准。
1.1. 建制市设置工作的基本原则
建制市设置，除必须利于国家对各级行政区的管理，有利于社会稳定、经济发展、人民安居乐业之外，我们认为在工作中应遵循下列基本原则。
1.1.1. 人口主导原则。
建制市设置的主导因素是人口，包括市区和市域的人口规模。一般而言，人口集中和规模指标达到了，其它社会指标也相应上去了。不同层级的建制市，应有不同的人口要求。
1.1.2. 城市型政区原则。
建制市内必须有一个达到城市规模的居民点（连续建成区），在市域范围内也要能体现非农业人口比重高、少数居民从事农业，工业、服务业在国民经济中占突出地位，人口密度和建筑密度较高，基础设施较完善，居民城市意识较强等等城市型政区的特点。
1.1.3. 纵向行政区域政区通名不重复原则。
在纵向行政区域内，各级行政区的通名应该互不相同。目前，我国政区通名重复，主要是“市”这个通名重复出现。应该规定，中央直辖市、地级市、县级市内，下属政区不能再叫“市”。也就是说，一个建制市，其上或其下的政区都不能再用“市”通名。
1.1.4. 管理范围的连续性、不重叠性、无空白性及相对稳定性原则。
包括建制市在内的政区管理范围应该是连续的，不能有“飞地”。管理范围不能与其它政区有任何重叠，否则必然产生矛盾，引起纠纷。也不能有空白，否则会造成“权力真空”。建制市设置时应根据既保持城市型政区特点，又留有相当发展余地的原则来确定行政界线，然后保持相对稳定，不能时设时废。除非倒退为非城市型政区，否则不应改变建制。另外，一个政区最好不为另一个政区（包括下一级政区）所包围。例如，佛山市为南海市所包围，韶关市为曲江县所包围，容易引起一些麻烦。
1.2. 选择“适域型”设市模式
既然“广域型”设市模式设置的建制市是以农村地区为主的行政区，不具备市的特点和内涵，这种设市模式不宜于再推广。但是，按“统一型”模式设市也不行，因为市域与建成区相差很小，设市后没有多少发展余地。不言而喻，狭域型更加不适合中国国情。当然，即使是发达国家的“狭域型”建制市，也不是设市时采取这种设市模式，而是设市时没有调整政区界线，经过多年的发展而造成建制市之间建成区连成一片的。我们应该吸取发达国家的这个教训。
如何区分“统一型”与“广阔型”？尚未看到有人提出明确的度量标准。按照“统一型”的定义，似乎市域面积超过建成区面积1倍，就超出“统一型”的范围了。我们认为，“统一型”与“广域型”之间，似乎还应该有也许可以称之为“适域型”的设市模式。这是一个既使建制市有相当大的发展余地，又使它能保持城市型政区特点的市域范围和设市模式。其具体的度量标准要经过详细的调查研究和对国外材料的分析比较才能确定，我们现在提出一个初步的、供参考研究的标准：
(1)市域非农业人口占总人口的50%以上；
(2)市域二、三产业产值占国内或国民生产总值2/3以上；
(3)市域面积为建成区面积的2-40倍左右，人口则为2倍左右。
不同的建制市，建成区和郊区的情况可能不相同，因此可能有不同的建域比（包括面积、人口两方面），但必须符合第一、第二两个条件。另一方面，域建比（也即市域范围）不能过大，否则必然达不到前两个条件。
应该指出，这个所谓的“适域设市”的标准，是在我国过去不在基层行政区设市的特殊情况下提出的标准，以确保建制市成为名副其实的城市型政区。如果确定在基层政区设市，则应该以建成区达到城市规模标准作为主要的，甚至唯一的标准。当然，在我国，无论是基层政区设市，或是在更大范围内设置县级、地级和省级建制市，都可以用上述三条标准作为界定市域范围的标准。由于基层政区面积不大，一般才几十或百余平方公里，建成区达到城市规模后，市域范围内也容易达到城市型政区的标准。提出域建面积比40倍左右，人口比2倍左右作为市域范围的上限，是考虑到现在北京市市域面积为建成区的40倍，市域人口为建成区人口的2倍左右，仍能使市域的非农业人口超过总人口之半，二三产业产值超过国内生产总值的2/3。另一个中央直辖市重庆市，域建比达数百倍，非农业人口仅占全域人口20%，就不能保持城市型政区的特点了。
我们认为，也不是所有县都不符合整县适域设市的要求。一般而言，500km[2]以下的中等城市，是可以整县设市的。例如广东的澄海市，1994年设市时建成区17.3km[2]，市域402km[2]。设市时域建比23.2，人口密度高（每km[2]1922人），农业占国内生产总值31.1%，因此除非农业人口比重(20%)太低外，其它条件基本上符合城市型政区的特点。但非农业人口如果加上已洗脚上田，从事工业和服务业的农民，以及外来的常住民工，估计也达到50%了。当然是否如此，还要经过调查核算。不过，在广东，市、县域面积小于500km[2]，是个别现象。除澄海市外，只剩南澳县(130km[2])。
2. 设置县辖乡镇级建制市
新中国成立以来，我国一直有省级市（中央直辖市）、省辖地级市和县级市（地级市代管），省、地级市之间还有一种计划单列市。也就是说，在我国省、地、县、乡镇四级地方政制中，市在一、二、三级都有相应的建制市（台湾省除外）。既然近十余年来设置的许多建制市存在这么多问题，撤县撤地区等广域设市是其症结所在，出路则在于适域设市。那么在乡镇级范围设置县辖建制市，将是适域设市的重点，理由是多方面的：
2.1. 在达到城市标准的乡镇设市，符合城市和建制市发生和从小到大逐步发展的客观规律。
根据民政部1994年底的统计，我国有建制镇16702个（不含台湾省，下同），乡30141个，民族乡1322个，还有建制市中相当于镇的街道5372个，共53537个四级政区。平均每个乡镇级政区面积179km[2]，平原地区100km[2]左右，山区少数民族地区200km[2]以上。显然，这样大的面积，尤其在平原地区，有发展成为10万以上人口的城市的充足土地条件。由于城市和建制市具有人口密度高的特点，居民点（建成区）达到5万的人口规模，一般占地才5-10km[2]，将来城市绿地更多，街道、道路更宽了，15-10km[2]也足够了。再加上适当的郊区，几十至100km[2]左右的平原地区是城区达到5万左右人口，全域达到10万左右人口而初设建制市的适当范围。这样的市域范围，既能保持城市型政区的特点，又有相当大的继续发展余地，符合城市和建制市从有相当面积的小范围发生，而后从小到大逐步发展的客观规律。
2.2. 人口达到城市标准的县级市市区，是县级市目前能够保持城市型政区特征的合理市域范围。
广东省现在33个县级市市区（原县府驻地镇，现在有些仍称镇），面积最小的澄海市区21km[2]，最大的三水市区320km[2]，一般有100km[2]左右。许多县级市，特别在珠江三角洲地区，设市时或设市后对市区范围作了调整，见表1。
这些市区的非农业人口均占总人口的50%以上，不少达70-80%；大部分居民从事工业和服务业，第二、三产业在国内生产总值中占突出地位；人口密度除阳春、增城、高明市区低于500人／km[2]外，多数达1000人以上，最高的澄海市区达5980人。上述情况说明，这些市区基本上是名副其实的城市型政区，而且从现有面积看，除澄海(21km[2])，乐昌(24km[2])，雷州(35km[2])，兴宁(52km[2])，陆丰(56km[2])等市区可考虑适当调大外，基本上都可满足今后相当长时间继续发展的需要。所有这些，说明大部分市区是目前合理的市域范围。
2.3. 达到城市标准的乡镇改市，是实实在在城市化过程，并有利于在城市化发展上与国际标准接轨。
我们在《我国建制市设置问题的症结所在》一文中已经指出，撤县设市造成虚假的城市化，压抑了真正达到城市标准的乡镇实至名归地设市。从点面分辨看，撤县设市是面状城市化，撤镇设市则是点状城市化。那点是实点，即实实在在的城市；那面则是虚面，要从中找出实点才是真正的城市化水平。世界上大多数国家是搞点城市化的，即在基层行政区设市。改革开放前我们虽未设置乡镇级建制市，但因设市范围较小，如县级市一般都在500平方公里以下，不少设市前就是镇建制，因此仍是点状建制市。如果我们像许多国家那样，在达到城市标准的基层行政区设市，不仅可使建制市成为名副其实的城市型政区，实现实实在在的城市化过程，还可以在城市化发展上与科学的国际标准接轨，我们何乐而不为呢？
2.4. 达到城市标准的乡镇改市，符合我国“严格控制大城市规模，合理发展中小城市”的城市发展方针。
达到城市标准的乡镇改制为市，将使我国的建制市大幅度增加，这符合人多地少的中国国情。前已指出，日本1994年底的建制市比我国1996年底还多。美国在80年代中期已有近1.8万个建制市，比建制镇多1000个左右，建制市数量为中国的近30倍。其原因主要是美、日在基层政区设市，而我国则在县级及以上行政区才设市。诚然，与美日两国设市的人口标准低也有关。中国乡镇改设的建制市，虽然部分将来可能发展为中等城市，少量甚至可能变成大城市，但大部分将仍然是20万人口以下的小城市。这样设市，中国建制市的规模结构将会是小城市占绝大多数的金字塔形结构，而不会是整县设市造成的那种两头小、中间大的畸形结构，也将完全符合国家关于重点发展中小城市的城市发展方针。
2.5. 达到城市标准的乡镇改市，有利于消除“市比县好听”、“市长比县长大”、“有大乃容”等陈腐观念。
二千多年的封建统治，近80年来在县级及县级以上政区才设市，形成了一些封建的名位观念，例如：“市比县好听”、“市长比县长大”等。实事求是地设置乡镇级建制市，既可保留秦始皇统一中国以来一直沿用至今的具有中国特色的县建制，又可让人们看到活生生的事实：县长可以领导市长，市长不一定比县长大。从而也有利于消除“市比县好听”及干部队伍中盲目追逐的“有大乃容”等陈腐观念。
3. 各层级建制市适域设市刍议
3.1. 中央直辖市
设置中央直辖市，一是在全国政治、经济中心，二是在大区经济中心。解放初中央直辖市达12个，是在大区经济中心都设置的结果。我们倾向于严格些，即全国的政治、经济中心才设置直辖市。现在的4个中央直辖市中，北京、上海分别是全国的政治、经济中心，天津、重庆只是大区经济中心，即华北、西南的经济中心。个别大区经济中心设直辖市，会造成其它大区经济中心的攀比。中央直辖市除一般应是百万以上人口的特大城市外，市域也应具备城市型政区的特征，应适域设市。按照这一标准，上海、北京、天津的市域范围都不算过分，当然最好核算一下是否符合城市型政区的特点。重庆市80年代末的建成区面积89km[2]，现在若达百平方公里，域建比为800，农业人口占80%，不具备城市型政区的特征。有些同志以我国的一级政区的面积、人口大于美国、日本等国为一大理由，提出应缩小省区。我们认为，这个问题应考虑一下美日等国与我国的一个重大差别，即他们实行地方分权制，而我国不是。按照美国的法律，其州政府不算是地方政府，我国的省、自治区、直辖市则是地方政府。另一个要考虑的是，政区相对稳定性原则已日益成为各国行政区划的共同原则，因为这有利于长治久安。浦善新等同志提出广东分成二个省，如何分？如果将来要设多个都市省，珠江三角洲可能是理想的一个。但把最发达的地区切块设新省，珠江三角洲没有了腹地，也不利于其余地区（另一个省）的发展，恐怕广东大多数领导和群众都不会同意，除非中央下死命令。广东分省难，其它省也不见得容易。但政区人口太多时，是应该分小的，我们认为最好规定省级政区人口超过1亿或8000万时，可以一分为二，就像泰国分府一样，四川省分出重庆市后人口仍逾8000万，处于或不久将处于又要分省的人口水平，倒不如今年初就直接分成两个省更有利于长治久安。
3.2. 地级市
省级政区多数地大人多，如同全国的政治、经济中心设中央直辖市一样，在省、自治区的政治、经济中心设置省辖地级市是无可厚非的。问题是不能滥设，但目前在许多不是全省经济中心的小城市也设了。地级市应设于城区有20万以上人口的中、大城市，而且应适域设市，不能广域、宏域设市，以免变成非城市型政区。与地级市相对应的地区、专区、自治州等地级政区，大的省区可以设，小的省区可不设，不能一刀切。例如海南、台湾、宁夏等省区完全可以不设。广东这样大的省，我们认为除目前全省的政治、经济中心广州和深圳，潜在的全省经济中心珠海可设地级市外，像解放初那样主要按流域设专员公署（专区）是合理的，即设珠江、北江、东江、西江、粤东（韩江流域）、粤西（鉴江，漠阳江流域）等六个专区，每个专区辖15个市县左右。地级市则辖1-4个县或不辖县。专区作为省政府的派出机构，对整个流域市县的施政进行督导、协调，机构要精简，人员要精干，不一定搞五套班子。专区内不应设地级市，但可设县级市，并以一个县级市为驻地。
3.3. 县级市
专区的政治、经济中心，或面积500km[2]以下，城区达10万以上人口（将来可达20万以上人口），大部分乡镇城市化水平较高的县，可以设县级市。县级市也要适域设市。面积500-1000km[2]，城区人口20万以上（将来可发展到50万以上），乡镇不多且各乡镇城市化水平较高的县，例如顺德，也可以设县级市。平原地区1000km[2]以上的县，一般就不要撤县设市了，除非城区能建成百万人口以上的城市，否则妨碍达到城市规模的乡镇设市。
3.4. 乡镇级市
如果设置县辖乡镇级建制市，它将成为今后几十年，甚至几百年中国设置新建制市的重点，是具有深远意义，又很现实的城市化策略。沿海、平原地区城区人口5万以上，全域人口8万以上，山东、少数民族地区城区人口3万以上，全域5万以上的乡镇均可以设乡镇级市。另外，基层政区的镇、乡将在我国长期存在，也应规定设置标准。例如沿海、平原地区城区人口2000以上，全域4000以上，山东、少数民族地区城区人口1000以上，全域2000以上，并有市场或集市的基层政区，可以设镇；达不到此标准者设乡。
山东、少数民族地区地级市和县级市的设置标准。也可酌情放宽。
以上各层级建制市设置的人口标准，是提供决策部门考虑的，是有关部门和人士讨论的初步建议，正式的标准应该经过典型调查，研究讨论后决定，我们将乐意参加这一工作。