中外高等教育拨款方式比较与中国高等学校拨款制度改革趋势，本文主要内容关键词为：高等教育论文,高等学校论文,制度改革论文,中国论文,中外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国高等教育拨款体制和拨款模式的现状
据统计到1996年，我国共有普通高等学校1032所。其中国家教委所属高校34所，这类学校的经费来源和财务管理隶属于国家教委；中央其他各部委所属高校312所， 这类学校的经费来源和财务管理隶属于中央有关部委；地方所属高校686所， 这些学校主要由省一级教育管理部门领导，其中也包括少数的由地区一级或县一级教育管理部门领导的学校。这类学校在经费来源和财务管理方面隶属于省或省以下的地方政府。这是一种条块分割、部门所有的高等教育拨款体制。
就我国的实际情况看，高等学校的经费一般分为事业费、基本建设经费和科研经费三部分。从中央一级财政看，中央各部委所属院校（包括国家教委直属和其它部委所属）的经费，其高等教育事业费由中央财政部划拨到各部委，再由各部委根据各高等学校的实际需要分配。但是除国家教委所属高校之外，其它部委所属高校的基本建设经费则是混在划拨给各部委的中、小型项目基建费中一并划拨的，并未独立分项；科研经费则由国家科技委员会统一掌握，根据各高等学校科研项目的申报情况进行分配。
1949年至今，我国高教拨款模式的发展，可分为两个阶段。第一个阶段从1949年到1985年，主要以“基数加发展”方式分配经费；第二个阶段从1985年至今，高等教育经费实行“综合定额加专项补助”的分配方式，并执行“包干使用，超支不补，节余留用”的原则。官风华、魏新曾撰文《中国高等教育拨款模式研究》，对我国高等教育拨款模式的历史及现状作了较为明确的说明〔1〕， 认为无论是“基数加发展”还是“综合定额加专项补助”，虽然在特定的历史时期起了重要的作用，但并没有反映高校的实际成本行为，结果造成或者年底突击花钱的成本最大化行为，或者盲目扩大招生规模的弊端。因此有必要对现行高等教育拨款体制进行改进。
根据中国目前的会计核算制度，高等学校培养成本包括：工资、补助工资、主要副食品价格补贴、职工福利费、离退休人员费、人民奖学金、公务费、设备购置费、修缮费、业务费、差额补助费及其他费用。这种成本结构并未真正反映高等学校的成本行为，无法对高校的各项活动进行功能区分。官风华、魏新提出新的成本结构，包括教学费用（含教员工资和教学业务费）、公共辅助教学费用（含公共辅助教学人员工资和公共辅助教学业务费）、行政费用（含行政人员工资和公务费）、学生服务（含学生奖助学金、学生贷款）、建筑维修、后勤服务、离退休人员支出及其他费用。该研究根据14所高校的数据，建立了初步的拨款公式〔2〕。
二、国际高等教育拨款机制的理论分析和美、英、日高等教育拨款情况简介
从世界范围看，高等教育公共经费的划拨一般通过两种方式进行，分别被称为直接拨款机制和间接拨款机制。直接拨款机制是指政府直接将高等教育经费（或通过一个缓冲机构）拨付给高等学校；间接拨款机制是指政府将经费以学生资助的形式支付给学生，学生再付学费给学校〔3〕。我们这里所谈的是国家财政拨款中的直接拨款机制。 直接拨款机制可分为三类：协商拨款、投入拨款和产出拨款。世界上很多国家在政府与大学之间建立了中介拨款机构（或称缓冲器）。这类组织的典型是英国的英格兰、苏格兰和威尔士高等教育基金委员会和美国某些州的高等教育管理委员会或协调委员会。
在协商拨款机制下，学校获得的拨款与学校活动之间的关系不大，而更多地取决于有关人员之间的政治关系，学校所获拨款额的多少由学校和政府之间协商确定。在投入拨款机制中，政府根据学校教学和科研活动的成本、不同的专业领域、不同活动的支出、不同学校的类型进行成本分析，作为学校财政预算的基础，然后根据预算分配经费。与协商拨款相比较，投入拨款以成本参数和生均成本为基础，因此只要投入价格不变，拨款就应相对稳定。但是，投入拨款机制也存在一些不足之处。如当资源配置处于平均成本而非边际成本时，拨款公式将极大地刺激高等学校无效率的扩张。这一点在我国的高等教育系统中已经得到了证明。世界上一小部分工业化国家根据产出分配资源，如在芬兰，政府的一部分拨款以生均毕业生成本而非注册生平均成本为基础进行分配。产出拨款机制出现时日较短，其有效性还有待于实践的检验。
在美国大多数州，政府对高等学校拨款的严格控制权由专门的高等教育管理委员会或协调委员会掌握。一般而言，高等学校在每年11月份把财政预算上报给管理委员会或协调委员会。委员会根据州里的财政状况调整预算，一般会削减一些（所以学校一般会多报20%），然后，委员会将削减后的高校经费预算上报州政府审批，一般州政府还要削减一些。这一程序通常在每一财政年的1～4月份进行。5月份， 审批后的预算报告即可反馈给各高校。美国高等教育经费一般有核心基金的专项基金两种类型。核心基金一般用一组综合反映高等学校注册生数的公式进行分配，专项基金则视作特殊项目加以考虑，一般不采用公式拨款。公式拨款支出项目一般包括教学、科研、公共服务（如农业推广站、夜大学、继续教育等）、学术支持（如博物馆、图书馆、电脑中心等）、学生服务（如学生注册、学生活动自治会、学生种族组织、学生心理辅导、课外活动、学生资助等）、学校业务支持（含财务、教务等）、校园维护、奖（助）学金、附属企业、独立运行的特殊项目、医院等。
本世纪60～70年代，美国高等教育界采用公式拨款模式分配高等教育经费呈现空前的发展。公式拨款方法被看作有效处理美国高等教育事业飞速发展时，出现问题的灵丹妙药。当时，美国各州的财政状况比较繁荣，公众对高等教育的需求和期望增长很快。但是，到了本世纪90年代，公式拨款开始显露出明显的弊端。首先，以公式拨款为基础的州高等教育财政与招生数紧密地联系在一起，而招生情况的变化是美国高等学校进入90年代后面临的问题。其次，教育者、管理者和立法者头脑中存在着一种固有的观念，即期望高等学校在经费不增加的情况下能够运行得更好或尽到更多的职责，这种观念渗透和体现在对高等学校的拨款水平上。但是，不容置疑的是，公式拨款在本世纪60年代到80年代在美国确实起到很重要的作用。首先，公式拨款规范了高等教育投资决策程序，从而减少了高等学校和州预算办公室之间的冲突。第二，拨款公式一旦确立，决策过程中的政治影响即刻削弱。第三，拨款公式为高教经费在学校间的公平分配提供了一个量化方法。第四，拨款公式简化了预算标准，规定了基本预算（Base Budget）增加或减少数额的界限， 体现了州财政控制和学校财政自主之间的合理妥协〔4〕。
英国的高等教育拨款手段以基金制为其主要的运作形式。 英国于1992年成立了英格兰高等教育基金委员会、苏格兰高等教育基金委员会和威尔士高等教育基金委员会。从1993年4月起， 它们分别担负着对各自的高等学校进行基金资助的责任。英国各基金委员会的基金分配分为教学和科研两部分。基金会按11个学科门类、两种模式（全日制／三明治制，半日制）和两个层次（本科生／研究生），形成44个用于不同资助目的的委员会基金分配平均单位，用以分配教学基金。此外还设有鼓励特殊发展创议的教学基金。科研基金则根据科研质量、合同和发展科研能力的需要等因素进行拨款〔5〕。
在日本，国立大学的大部分资金通过国立学校特别帐户（实际上是一个负责大学管理的机构）进行分配。日本的私立高等学校从1970年起也开始接受政府的“经常费补贴”。无论是国立大学的大部分资金，还是私立高校的“经常费补贴”，均是以公式为基础的拨款机制〔6〕。
三、我国实行高等教育基金制的设想和拨款制度改革趋势
早在1993年，中共中央、国务院在《中国教育改革和发展纲要》中就已指出，要“改革对高等学校的拨款机制，充分发挥拨款手段的宏观调控作用。对于不同层次和科类的学校，拨款标准和拨款方法应有所区别。改革按学生人数拨款的办法，逐步实行基金制。”《中国教育改革和发展纲要》把实行高等教育基金制作为改革我国高等教育拨款制度的中心环节，这一决定是与国际趋势相一致的，也是符合中国教育改革和发展进程的。
国家教委直属高校、中央其他各部委所属高校和地方院校都在逐步实施拨款制度的改革，基本趋势是确立高等教育基金制的管理方法，以“普通基金加专项基金”的方式分配高等教育事业费，并在时机成熟时成立专门的高等教育基金委员会，负责高等教育经费的分配。“普通基金加专项基金”的拨款制度依据以下几条原则：（1 ）以《预算法》、《教育法》的三个增长和《中国高等学校财务管理的暂行规定》为根本依据；（2）与社会主义市场经济体制相适应， 与中国高等教育的整体改革方向保持一致；（3）遵循透明、公平、效率和效益的基本原则。
高等教育基金的来源为国家财政预算内事业费拨款，以“普通基金加专项基金”的方式划拨到高等学校。高等学校的普通基金用以维持高校的日常运行，通过拨款公式划拨到高校。拨款公式的建立依据多政策参数，以科学的成本分析为基础，成本分析以新的会计核算制度为基础。在成本分析中，确定不同地区、科类、层次、效益的高等学校的成本差异和平均开支水平，以平均开支水平为各高校经费的基准定额，以不同地区、科类、层次和效益的成本差异为调整系数。高等学校的专项基金主要考虑特定时期经济发展的要求和高等学校自身发展的特殊需要，由政府决策部门根据实际情况制订划拨方式。
根据高等学校的各项活动及功能区分，其成本行为可分为教学、行政管理、后勤服务、学生服务、建筑维修和其它，共六个成本中心。同时，该成本行为可依据地区差异和行业特点进行调整。其成本结构及影响因素列表如下：
高等学校普通基金拨款所依据的成本结构及其影响因素
拨款所依据的明细项目
(1)院、系
①教员工资
(所、中心)
1.教学费用 教学费用
②教学业务费
(2)公共辅助 ①人员工资
教学费用
②业务费
2.行政管理费用①人员工资
②公务费
3.后勤服务费用①人员工资
②公共服务费
4.学生服务费用
5.建筑维修费用
6.其它费用
拨款所依据的 影响因素
不同科类在校生本科生当量数、教师高职称比、
不同科类生师比政策目标值
1.教学费用学科类别、不同科类在校生本科生当量数
在校生本科生当量数、学生与公共教学辅助人员
比政策目标值
在校生本科生当量数
2.行政管理费用在校生本科生当量数、学生与行政管理及后勤服
务人员比政策目标值
在校生本科生当量数
3.后勤服务费用在校生本科生当量数、学生与行政管理及后勤服
务人员比政策目标值
在校生本科生当量数
4.学生服务费用在校生本科生当量数
5.建筑维修费用国家教委核定的不同科类生均学校建筑面积、不
同科类在校生本科生当量数
6.其它费用在校生本科生当量数
注：计算本科生当量数的比例为 专科生∶本科生∶硕士生∶博士生＝x∶1∶y∶z
（x、y、z依据实际情况确定）
普通基金拨款公式体系将根据上述成本结构，通过成本分析，并根据国际比较以及政府部门和专家的讨论结果确立。同时，从现行拨款模式转变为高等教育普通基金公式拨款，需要有一个过程，需要假以时日，逐步适应，不宜一蹴而就。在实施普通基金公式拨款初期，将有一个过渡期，期间将采用过渡期调整公式。
与“综合定额加专项补助”的拨款方式相比，以公式拨款为基础的普通基金拨款机制改变了以学生数为单一政策参数的状况，把教员及其结构、行政管理人员及后勤服务人员、学生数，以及建筑面积纳入到拨款公式中来，从而把单一政策参数拨款公式变成了多政策参数的拨款公式，较好地反映了高等学校的成本行为。其中，生师比、学生与公共辅助教学人员比、学生与行政管理及后勤服务人员比是三个反映人力资源使用效率参数的重要引入，形成了激励高等学校提高人力资源使用效率的内在机制。
四、思考和讨论
以投入为基础的公式拨款机制是基于合理的成本分析基础上的。从世界范围来看，只有一小部分国家根据产出分配高等教育经费。如芬兰、荷兰、丹麦和以色列均是以毕业生平均成本作为分配资源的基础。更多的情况是，越来越多的国家意识到绩效是提高办学效益的重要因素，因此在其拨款机制中逐渐引入绩效指标。1990年以来美国很多州确立了以绩效为基础的拨款机制。
绩效指标（performance indicator ）最早是作为高等学校认证（accreditation）的参照依据出现的。在法国， 绩效指标共分三类：（1）教学及学生指标：学校聘用教师和录取学生的政策、学生背景、 生师比、学生完成课程率、学生获得学位的平均年数、学生就业前景、教师起始学历及进修情况、延续教学；（2 ）科研指标：教员／研究人员比率、科研活动（例如获得研究费数目）、研究政策及应用（例如获得专利权的数目）；（3 ）财务政策及资源管理指标：行政人员和支持人员比率（例如学生／行政人员比率）、资源运用（各种财政来源的比率）、生均支出、师均支出、服务（例如图书馆、体育运动设施）、非科研设施（例如语音实验室、电子计算机）、校园生活质量、学校政策（如与政府的关系）。英国的绩效指标有：学术单位的支出（例如生均支出）、学生及教员（例如研究生与本科生的比率）、中央行政支出（如行政费占总支出的比例）、图书馆支出（例如生均图书支出）、计算机服务支出、就业服务及学生组织支出、本科毕业生最初获得的出路（分科及全校的情况）、毕业生短期失业的比率、本科生毕业率、本科入学成绩水平、财政稳定状况指标〔7〕。
处于改革过程中的我国普通高等学校新的拨款方式尽管较原来的拨款方式有了较大的改进，但是在引入效益指标或绩效指标方面还有一定的局限性。效益是一个内涵十分丰富的概念，一般是指投入与产出的比较，常常被分为内部效益和外部效益。内部效益通常是指教育投入的使用效率，如生师比、生均成本、边际成本等。外部效益则主要针对教育的外在成效而言，如学生通过教育过程获得知识、技能、态度、品行，继而对劳动生产率、劳动者个人收入、学生毕业后适应劳动力市场的状况，以及对社会发展、经济增长产生的影响等。新的高等教育普通基金拨款公式采用了生师比、学生与公共辅助教学人员比、学生与行政管理及后勤服务人员比、生均成本、边际成本、生均建筑面积等反映教育内部效益的指标。由于教育的外部效益更多地受到劳动力市场的影响，而我国劳动力市场的建立与完善需要随着我国社会主义市场经济的发展逐步完善，还需假以时日，因此普通基金拨款公式中对于教育外部效益指标的引入尚有困难。但是，任何改革都不可能一蹴而就，应当随着我国社会主义市场经济和整个高等教育改革的发展逐步完善。