从法院的地方化到法院设置的双轨制，本文主要内容关键词为：地方化论文,法院论文,双轨制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、法院地方化的表现
所谓法院的地方化，是指法院在机构设置、经费来源、法官产生等方面只属于地方、不属于中央的一种司法体制模式。新中国成立50年来，我国法院地方化倾向非常明显，主要表现在：
第一，机构设置的地方化。我们以层级为标准，可以把法院分为中央法院和地方法院。在法院系统中，只有最高人民法院一个法院属于中央法院，其余的法院，除专门法院以外，全部属于地方法院。根据宪法和人民法院组织法的规定，我国地方法院以行政区划为基础，分为高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院。由于我国地方各级法院都是以地方的名称命名的，为××省法院、××市法院、××县法院等，且地方法院的数量又占全国法院的99.9%以上，因此，法院的地方化绝非无稽之谈。
第二，隶属关系的地方化。就国家结构形式而言，我国是单一制的社会主义国家。在政权组织形式上，实行的是人民代表大会制。依据宪法、组织法和选举法的有关规定，我国地方政权的组织程序是：先由乡级、县级、市级、省级的选民或代表，通过直接或间接选举的方式，选举各级人大代表，组成各级人民代表大会，作为地方各级权力机关。再由各级权力机关产生各级法院。同级法院向同级权力机关负责，接受同级权力机关的监督和罢免。由于最高权力机关与地方各级权力机关之间，最高人民法院与地方各级人民法院之间，只有法律上的监督关系，没有行政上的领导关系，且我国真正、可操作的宪法监督和违宪审查制度并没有建立起来，就使得地方各级法院完全隶属于地方各级权力机关。这种宪政体制设计，强化了法院的地方化，削弱了国家司法的统一性。
第三，法官的地方化。我国严格的户籍管理制度使得人们在不同地区、不同城市之间出任法官受到很大限制。除了1998年最高人民法院对社会招考10名法官不要求有北京户口外，全国各地方法院招考法官几乎都要求有本地正式户口。我国青年法学家贺卫方教授在谈到法院、法官与社区的关系时说，“人们可以想见，由于我们从来没有规定法官回避本籍，因此，中国绝大多数法官都是在自己的家乡所在地法院中工作，甚至担任院长、副院长这样的关键职务。调查显示，本地法官的数量与法院的审级呈反比，即审级层次越低，法院中本地人的比例就越高。如果说，省高院还有一小部分非本地人的话，中级法院就只有个别的非本地人，到了基层法院，则几乎是清一色的本地人了。”（注：夏勇主编《走向权利的时代》264—265页，中国政法大学出版社1995年版。）
第四，经费来源的地方化。我国自1980年以来，基本上实行的是以“分灶吃饭”为主要内容的财政体制。这种财政体制虽然调动并刺激了各级地方政府发展地方经济的积极性，但与此同时，这种财政体制一方面使我国的各级行政机关掌握着整个地方国家机关的财权，各级法院的经费必须由同级政府决定；另一方面，法院在装备、办公条件、办案经费等方面会因各地经济发展及财政收入状况不同而大相径庭，导致了法院的财政与地方财政融为一体。事实上，地方财政收入的好坏完全取决于地方各公民、法人和其他经济组织的经营状况和纳税水平。结果，地方各级法院更多地倾向于从发展地方经济的角度去执行法律，裁判案件，而不是着眼于国家法制的统一性和严肃性。即使是在1993年以后实行分税制的财政管理体制下，地方各级法院在财政上仍然依附于地方政府。
二、法院地方化的弊端
在实行民主宪政的国家，议会是民意的汇集场所，政府是执行法律的机关，而法院则是人民与政府、人民与人民之间的裁判者。议会和政府可以是全国统一的民意机关和管理人，也可以实行地方自治，依法自我组织和服务，充分发挥地方的积极性和主动性。而法院是国家的审判机关，它的职责是维护国家法制的统一和尊严，实现司法的公平和正义，给予法律主体平等的惩罚和保护。说明上述差异的一个很好的例子就是，根据宪法和民族区域自治法，我国的自治区、自治州、自治县等民族自治地方，权力机关和行政机关是自治机关，但法院则不能实行自治，其目的在于保证国家司法的统一。而法院的地方化，却分割了统一的市场，伸缩了裁判的尺度，加大了执法的难度，产生了司法腐败，可谓弊端重重。
第一，使地方保护主义泛滥。其突出表现是：（1）争管辖权。 不该受案的受案，抢占处置相关财产或利益的有利地位。有的法院授意当事人虚构经济合同，制造假案受理；有的更换案由规避法律立案；有的明知外地法院已依法受案，仍以同一事实、理由重复立案，甚至更改立案时间，使本地立案合法化等，造成同一案件争相立案，同一财产被不同司法机关重复查封，同一事实被不同法院作出不同判决的混乱状况。（2）该受案的拒不受案或拖延受案。 在遇到对本地当事人不利的情况时，对外地当事人的正当诉求故意挑剔、刁难，使外地当事人告状无门，本地当事人逍遥法外。（3）故意混淆经济纠纷与经济犯罪的界限， 保护本地当事人的非法利益。有的法院故意把假冒商标、生产销售伪劣产品等犯罪作为经济纠纷处理。（4）滥用强制措施。 为优先控制资产，有的违法进行诉讼保全，审判之前先执行，乱封企业帐号，强行划拨款项等，以减少本地损失。有的搞假冻结、查封或擅自解冻划款，不让本地资金外流。有的非法扣押人质追讨债款，或纵容本地当事人扣人讨债。（5）枉法裁判，丧失正义。有的审判明显偏袒本地人， 曲解法律，歪曲事实。有的违反平等自愿原则，强行调解，迫使外地人就范。有的规避法律，利用破产程序等手段，帮助本地当事人逃避债务。（6 ）法院之间拒绝司法协助。对异地协查、协助要么置之不理，要么向被协查和协助地方收取各种名目的费用或提成。有的对外地执法机关在本地办案明里协助，暗里拆台，为本地当事人通风报信，出谋策划，帮助当事人逃避或隐匿财产。有的不但不予协助，反而围攻、追打外地办案人员，甚至公开荷枪实弹，以武力阻挠。
第二，就国家而言，法官只知有地方，不知有中央；就地方而言，法官判案，进退两难。从世界各国的司法体制来看，法官大部分由国家任命，而不是由地方选举。许多国家法官的任命是由国家元首、总统、国王或政府首脑以国事行为的方式进行的。任命本身就是一种国家荣誉，这有利于强化法官对职业的神圣感和使命感，从而严格依法行事。同时，由于任命法官的主体地位相对较高，有利于防止地方势力的干扰，从而保证独立行使司法权，避免司法腐败行为。（注：肖扬主编《当代司法体制》第2页，中国政法大学出版社1998年版。）然而在我国， 除最高人民法院以外，所有地方各级法院的院长，都由同级人大选举产生，由大会主席团任命；副院长、法官等人选，由同级法院院长提请同级人大常委会任命。这种法官的任命方式，削弱了法官对国家整体的认同感和使命感，认为自己只是地方的法官，而不是国家的法官。效忠于地方成了法官的最高理论。有些地方法院，把“为地方经济保驾护航”作为口号或行动的指南，就是很好的例证。另外，由于我国的法官不回避本籍，就使得法官在办案时陷于两难境地：要秉公裁判，往往会撕破由地方血缘、亲情、宗族编织起来的关系网，使法官招致无情无义的骂名，使得他们的衣、食、住、行，养老拖幼都举步维艰；而要徇私情，枉法裁判，又会招致法律的制裁，丢掉自己的职业饭碗。所以，法院的地方化在某种程度上加重了法官的心理负担，损坏了法官的道德观念。
三、世界各国法院双轨制的模式
面对法院地方化的种种弊端，许多有识之士想到了改革法院设置的问题。事实上，由于法院的地方化影响司法公正、破坏国家司法统一的弊端，世界上推行市场经济和实行法治的国家几乎都遇到过。为了与地方保护主义作斗争，各国在法院设置上形成了各具特色的司法体制。其中法院设置的双轨制是世界各国司法体制发展的大趋势。法国的司法双轨制为普通法院和行政法院并存，它们互相不隶属，各自行使各自的司法管辖权。普通法院负责审理一般的民事、刑事案件，行政法院专门审理国家机关之间、国家机关或行政官吏在执行公务过程中由于越权和滥权而引起的与公民之间的行政纠纷。与法国相类似的国家还有荷兰、瑞典、芬兰等国。
与欧洲大陆国家不同，美国法院的双轨制是指在美国存在着联邦法院和州法院两个系统。联邦和各州法院在管辖权上没有从属关系，两套法院相互平行、独立，但二者之间又有联系。根据宪法第3条第2款的规定，联邦司法管辖的范围，依案件的性质可分为两类：其一是发生在联邦宪法、法律以及美国与其他国家缔结的条约上的涉及普通法和衡平法的案件；其二是关于海上裁判权及海事裁判权的案件。虽然美国宪法规定了属于联邦法院的司法权限，但国会有权决定哪些案件仅由联邦法院审理，哪些案件可由州法院审理。一般来说，发生在联邦法律下的刑事案件、以联邦为当事人的争讼、州与州之间的争讼、州与外国间的争讼、在联邦法律下发生的价值超过1万美元的诉讼，由联邦法院审理。 其他案件国会允许各州法院有共同管辖权，可由当事人自由选择向何种法院起诉。美国的联邦法院分为三类：依宪法规定设置的普通法院；根据法律规定设置的特别法院；由参议院充任的弹劾法院。普通法院包括：地区法院、上诉法院和最高法院。联邦地区法院是联邦法院系统的基层法院，属于联邦管辖的案件首先在地区法院进行审理。联邦上诉法院亦称巡回上诉法院。美国50个州分为10个司法巡回区，哥伦比亚特区作为一个巡回区，共11个巡回区。联邦最高法院审理涉外案件和以州为当事人的案件，以及对上诉法院、地区法院和各州最高法院判决的上诉案件。在世界上实行美国式的法院双轨制的国家，还有加拿大和澳大利亚。
四、我国法院设置双轨制的构想
法院设置的双轨制，其最根本的原因在于维护司法公正，保证公民和法人在法律面前人人平等。正象美国联邦党人汉密尔顿所分析的，“跨州之间的争讼，不能由州法院来审理。原因是：任何人均不得作为其本人或与其本人有任何干系的或对其本人有所偏私一类案件的裁判者，否则，就无法保证联邦各州公民在联邦法律面前人人平等，享受联邦法律所给予的权益。”（注：（美）汉密尔顿等著《联邦党人文集》第400—401页，商务印书馆1995年版。）无独有偶，在中国，基于同样的原因，一位广东律师给全国人大常委会写信，提出改革法院的管辖制度，克服地方保护主义的建议。他提出， 对发生于跨地区的纠纷，实行当事人共同所在地法院管辖，并建立中央法院系统来直接管理跨地区的案件。就客观现实而言，我国目前的法院设置是一个全国法院和所有地方法院的体制。由于最高法院管辖的案件较少，实际上它对具体案件的管辖范围很小，目前的最高法院更多地实施着咨询和制定司法政策的功能，成了一个司法政策法院。这一点与美国最高法院的功能是一样的。但是，美国除联邦最高法院之外，还存在着一个联邦地方法院和联邦上诉法院系统。美国法院双轨制的核心是想解决联邦与州的分权。我国虽然是单一制国家，但在走向市场经济和法治国家的道路上，同样面对着中央与地方的分权问题。我国目前由于没有一个中央与地方的关系法，所以什么是中央的权力，什么是地方的权力，实际上并不清楚，也没有一个权威的司法机关来判断。我们在司法领域表现出来的“地方保护”，实质上是地方对地方的法院互相不信任。在法院地方化的体制下，由于缺少中央法院的宏观调控，才使得地方保护主义愈演愈烈。
谈到法院的体制改革，我国法学界提出许多大胆而富有建设性的方案。有的同志提出，通过改革目前的人事、财政及领导体制，在全国建立一个统一又独立的司法系统，以确保司法权和国家法制的统一。（注：马骏驹、聂德宗撰写的论文，《当前我国司法制度存在的问题与改进对策》，《法学评论》1998年第6期31—32页。 ）也有的同志提出“移地审理”的办法，即跨省之间的争讼，由最高人民法院指定与这一争讼没有任何干系的某省、市、自治区高院审理；跨地区、市（地级市）之间的争讼，由省、自治区、直辖市高级人民法院指定与这一争讼没有任何干系的某中院审理；跨县之间的争讼，由中院指定与这一争讼没有任何干系的某县法院审理。（注：郝铁川撰文《论法治社会现代化》，载于《法治研究》（1997）第67页。杭州大学出版社1998年版。）
本人认为，要真正改变中国法院的地方化问题，最好借鉴美国模式实行法院组织的双轨制，即建立中央法院系统和地方法院系统。中央法院系统设国家最高法院、国家上诉法院和国家地区法院。最高法院仍然设在首都北京。上诉法院设在省、自治区政府所在地的市和直辖市，地区法院设在中心城市，一个省、自治区可以设几个地区法院。其经费由中央财政拨款，法官由中央任免，法院直接向中央负责。地方法院由原来的高级法院、中级法院和基层法院组成，经费由省级财政统一拨款，法官仍然由地方人大及人大常委会任免。中央法院系统与地方法院系统实行分权管辖，管辖权划分的大致原则是：地方基层法院管辖普通治安、刑事案件，普通民事案件包括婚姻家庭案件、损害赔偿、房屋等不动产案、继承和民间纠纷案等。土地、山林、水利纠纷由当事人共同所辖的法院管辖。双方当事人都在同一基层法院司法管辖区的经济合同纠纷可由地方法院管辖。部分行政诉讼案件，以及在双方当事人选择的条件下，都可在地方法院诉讼。国家地区法院负责审理政治案件、重大的贪污、贿赂案、跨司法辖区的经济合同纠纷；土地、山林、水利纠纷；涉外、涉港澳台经济纠纷；重大知识产权纠纷。地方中级法院受理地方基层法院的上诉案。国家（中央）上诉法院受理中央地区法院的上诉案，同时受理某些不服地方一审法院判决的上诉案。如较大的刑事案件、行政案件，由当事人选择在地方一审法院审理的案件，上诉人可以选择到中央上诉法院。最高法院的职权大致不变。不管是中央法院还是地方法院系统的法官，都要回避本籍，同时在就职时要进行宣誓。