校本管理再认识，本文主要内容关键词为：再认论文,校本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪60年代以来，出于对学校教育质量低下的担忧，欧美等国家开展了持续多年的基础教育改革，力图通过教学内容、教学方式等方面的改革，提高学校教育质量。但改革并未达到人们预期的成效，于是，一些有识之士提出了教育改革重点的转移问题，认为改革不能只在教学等领域单独进行，应该对学校机构及其管理方法进行改革，必须从基层开始。[1] 这场改革促使人们对传统的学校管理模式提出了质疑，并由此了引发了校本管理运动。
尽管校本管理是西方国家学校管理改革的基本思路，但是各国对它的认识并不一致，使之在具体实践上也有了一定的差异性：有的强调校本预算(如加拿大、英国、新西兰、澳大利亚)，有的强调校本决策(如美国、英国、加拿大、新西兰)，有的强调社会参与(如澳大利亚、美国)，有的强调学校领导方式的变革(如澳大利亚)，有的强调校本培训(如英国、美国)，有的强调信息共享(如加拿大)。概括各国对校本管理的理解，可以发现，校本管理其实最核心的问题就是权力的下放，区别在于人们对权力下放给谁、下放哪些权力、如何规范运用下放的权力等问题理解不同。认识与实践上的多样性引出了一个最基本的、也是最核心的问题：如何理解校本管理？对我国而言，由此而引伸出的一个更重要的问题是，在中国基础教育改革背景之下，应当如何在实践上对校本管理作出选择。
一、权力是否下放给学校
传统的学校管理主要采用的是外控式的管理模式，这种管理模式所基于的理论假设是：为了要有效地实现组织目标，一个理性的行政管理科层结构是必需的；中央集权化是在所难免的；机会均等关键在于平均地给予组织应有资源。[2] 基于这样的理论假设，外控式管理主张：(1)强调以标准方法与程序达成目标途径，强调通则；(2)强调集权，要求管控大小事务，避免问题发生，寻求过程控制；(3)强调外在控制，被动接受，无绩效责任；(4)强调结构控制，力促外部监控，扩大科层体制。[3]
因此，外控式管理是一种“自上而下”垂直性的、集权化的管理模式，在这种管理模式中，教育行政机构负责一些教育政策的制定，拥有一些学校常规管理(如教学、财务、课程管理等方面)的权力，并对教育、教学等方方面面的决策负最终的责任；学校接受并执行上级教育行政机构的指示。从学校这一方来说，学校行政职权不是完全掌握在校长、教师、学生家长和一些社区人员等手里；学校的目标是明晰的、静止的，主要是被外在权威所赋予的，被外在权威控制的；学校的运作更多是为了满足上级教育行政部门的要求。按照上面规定的条例行事，并力求以不违反规则为主要原则。这种管理模式对于贯彻国家教育政策法规、保证政府的政令畅通、强化整体的控制和监督、推进区域性的学校管理发展都是极有效的。
但是，在这种以高度集权为基本特征的管理体制之下，管理方针和政策更多考虑的是学校的共性因素，而学校必须严格执行政府机关及上级教育行政部门的指令，并无权根据学校具体情况采取更有针对性的管理策略；对于简单的、共性化的组织结构来说，或者当社会对学校的要求比较单一的时候，外控式管理模式是有相当作用的，但是，当社会对学校的期望不断提高和变化，而学校的应变能力跟不上社会的需要时，外控式管理所面临的尴尬也可想而知：教育行政机构虽然不断制定各种法规指示，但对学校的管理与监督能力在不断下降；虽然不断指示学校跟随指引而行事，但对学校是否执行政策或成效如何却无法顾及；虽然不断关注有效实施教育政策，但对提高学校教育质量却无能为力。这样一来，外控式管理模式在学校管理中的统治地位受到了前所未有的挑战，学校管理改革在所难免。
为了避免外控式管理在学校管理中的尴尬状况，人们提出了与此相对的内控式管理模式。内控式管理的理论假设是：应给予学校及社区更大的权力去管理组织事务；学校管理的策略应注重权力下放、授权等概念；学校组织应给予员工更大的职权，使他们能够提高运用资源的效能和效率，也应给予员工更大的职责去制订目标及建立完成此等目标的策略。[4] 在这样的理论假设之下，内控式管理在管理主张上与外控式管理有着根本性的区别：(1)强调利用多种途径来达成目标，强调弹性；(2)强调分权，认为问题是必然存在的，需实时即地解决，寻求效率与问题解决；(3)强调自我管理系统，要求自我管理，主动创造，担负责任；(4)强调发展内部人力资源，要求学校成员广泛参与。[5]
事实上，内控式管理与外控式管理最本质的区别在于如何实现学校管理权力的下放，扩大学校办学自主权。这也正是校本管理理论的核心所在，在校本管理思潮中，权力下放是其最本质的特征之一。从某种意义上说，内控式管理即为校本管理。
如果我们把校本管理看作是一种系统，那么，其权力下放可以呈现多种可能：从政府下放到地方学区；从地方学区下放到学校委员会；从学校委员会下放到校长；或者从学校下放到学校社区的一些成员，比如教师和学生家长等；甚至可以下放到涉及以上两个、三个或全部对象组成的办学团体，由这种办学团体统一管理学校。确实，各国在校本管理实施中，管理权力下放的层次不完全相同。比如美国是一个分权制的国家，学校管理权力主要在州和学区，其权力下放的含义主要是把州政府和学区已有的权力下放到学校；澳大利亚则主张把权力下放给以校长为首的学校委员会(各国名称各异，比如学校管理委员会、学校董事会、校本管理委员会等)。
我国属于中央集权制国家，教育管理权的重心很高，学校管理权力下放应该下放到什么程度？对此有不同的观点。一种观点认为，我国的学校管理体制改革要求的权力下放，主要是中央省级政府基础教育的部分权力下放到地方政府，分级管理，以地方为主，同时调整政府与学校的关系，扩大中小学的办学自主权，落实学校校长的法人地位；另一种观点认为，要把学校管理权从地方教育行政管理部门下放到学校，由学校自主管理，学校获得更大的权力和自主空间之后，就能按照自己的实际情况决定资源调配和利用，从而优化学校资源配置。
校本管理体现了一种立足于学校、以学校为基础的思想，从根本上讲蕴含着一种“实地决策”、“基层决策”的理念，传递着一种与“集权化”相对立的信息。因此，校本管理是一种学校自主管理的模式。那么，学校自主管理是不是意味着学校对学校层面所有事务拥有完全自主自决的决策权力？由此而引伸的问题是，校本管理中学校应该拥有哪些权力？能够拥有哪些权力？如何运用这些权力？
二、学校拥有哪些权力
权力下放就意味着教育决策权的重新分配，意味着原先由上层行政部门掌控的某些问题的决策权移交给学校。
在推行校本管理中，被提到应该下放给学校的决策权力包括：学校目标和政策制定权、政策预算权、人力资源权、课程设置权等，教育教学资源自决权、教育教学改革自决权等。不同国家或地区在这方面侧重点略有不同，比较公认的权力主要涉及三个方面：学校预算、课程、人事。有学者对这三方面的权力进行了比较具体的论述：[6]
1.学校预算。在校本管理中，能够自由运用预算被认为是真正拥有权力。学校在这方面所应具有的权力有：由主管教育行政机关依经费的分配比率，提供各校一笔年度预算总额，而分配比率的计算标准系以各类学校性质、所在位置、学生总人数来决定；让学校成员、家长、社区人士甚至学生一同参与预算编制的计划；学校根据分配到的经费总额，自行规划预算细目及使用的优先级；学校当年度的剩余预算可以保留到下年度继续使用。
2.人事。在这方面学校行使的权力有：由教育行政机关负责教育行政人员的招募、考选的工作，以建立合格教师的名册，学校则从此名册中遴选适当的人成为学校教师；学校负责人事的聘任与解聘；能弹性使用人事经费；可视自己的特殊需求聘请教师，不一定要合乎编制上的要求；负责学校成员的发展，并加以评价。
3.课程与教学。课程与教学是学校教育的核心，所应拥有的权力有：由主管教育行政部门统一制定教育目标及课程与教学的基本标准；学校根据教育目标与基本标准自行设计课程与教学计划；学校自行决定课程内容、教材、教法、教科书等；学校课程实施与教学以达到效育行政机关所订定之教学目标为主，在达成教育目标后，可自行设计补充教材，以配合学生的兴趣或地方需求。
以上权力更多是一种理论上的假设，实际上一些校本管理方案只将其中的部分权力下放，即使是校本管理实施比较全面的国家和地区，真正享有的决策也是各不相同的，甚至是有限的。在我国，这种情况则更明显：在人事上，我国中小学实行教职工聘任制，但受编制指标等限制，大多数学校实行是责任岗位聘任制，并不是社会化的真正聘任制；在财务上，我国中小学实行工资总额包干，超额不补，节余留用，但学校缺乏经费预算权，且经费使用受到种种限制；教学上，我国中小学有日常的教学管理权，学校还可以在国家方针政策留给的空间内，自主进行教学管理和课程开发，但校本课程开设及教材选择仍受限制。[7] 为此，有学者曾对我国校本管理的前景作了不太乐观的判断：校本管理的本意“或许同谋求扩大学校对课程、师资、经费等自主决策权相关。如是，那是扩大学校自主决策权问题。我国原先提出‘扩大办学自主权’的口号，所指的正是自主决策权，而单提‘校本’，能使学校增加多少权力，充其量，可排除一些行政干预，如审计、督导等以外的检查、评比等，那也得看学校是否愿意拒斥这类干预”。[8]
因此，对校本管理而言，学校谋求权力下放，希望拥有自主决策权这是不争的事实，但校本管理的目标指向并非争取更多的权力，而是为了提高学校教育的质量和效益，尤以提高教育质量为重。从这个意义上，能下放多少权力要视国情而定，学校管理者的重点应当放在如何合理运用所拥有的“现实的”而“非理想”、“可能的”而“非期望的”权力，努力提高学校的教育质量和办学水平。
三、学校如何支配所拥有的权力
根据校本管理理论，随着权力的下放，上级行政部门与学校各自的角色与职能也随之产生相应的变化。教育行政部门改变对学校采用全过程、全方位的控制方法，而是通过立法、拨款、政策引导、督导、信息服务、中介组织等间接手段对学校进行宏观调控，以保证政府目标的实现；政府的职能从指挥转变为支持、协调和评价。而对学校来说，最突出的变化是由原来的纯粹的执行机构变成了执行与决策并重的机构，学校享有更多的权力，同时为权力的使用及其结果承担相应的责任。由此带来的是校长角色的改变：校长不再是单纯地处在上级教育行政部门和学校教师、学生之间的“传声筒”、“中转站”，他要从传达，执行、管理的角色，改变为决策、促进、领导的角色。
职能与角色的变化，对校长的权力运用提出了基本的定向，归纳现有的提法，大致有以下一些基本要点：建立以法律、奖惩作为基础的权力；营造以学校规章、教育理念和共同价值为基础的文化；权力下放；信息畅通；外在奖励与内在奖励的结合；分享有关管理的知识与技术；制度化、技术性的领导；管理育人、自觉遵守制度；文化领导；转变学校成员角色；不断提高成员的素质等等。诸多要点非常注重从校本管理本义出发，关注学校内部的组织结构与组织制度、关注权力本身是否能以体现与实施，即权力的硬件保障；关注如何有效实现共同参与和决策。
校本管理是与权力下放联系在一起的，但是一些地区在实施了校本管理以后，对学校教学质量的提高并没有明显的帮助。与此同时，国外有学者在研究了美国三个学区、加拿大一个学区及澳大利亚已实施四年校本管理的学校之后却发现，这些学校在实施校本管理中都取得一定的成效，这与他们比较关注以下问题有关：(1)进行较广泛的改革活动；(2)发展具有共识性的学校目标；(3)所有教师参与决定；(4)家长参与活动；(5)采用州及学区的课程架构藉以集中改革的努力；(6)重新设计学校的作息，藉以增加教师的互动；(7)校长扮演促进者；(8)在教师专业发展上大量投资；(9)接受学区的支持；(10)认同学校成员的努力。[9] 还有经验显示，有关国家和地区积极参与校本管理改革的学校对“教师专业发展最感兴趣，校长和教师都是这样，目标是使全校都有组织能力和个人改进能力。[10]
为什么有些地区实施校本管理实现了教育质量提高的目标，有些则没有呢？有学者破解道，那些未实现改革目标的国家和地区，“因为他们仅仅把校本管理当作一种政治改革”，“要真正改变学校管理现状，必须要扩大校本管理的概念，除了(政治上的)权力下放以外，还要把对信息、知识(教师专业发展)和奖励的管理权交给学校，以扩大的见解来实施校本管理。”[11]
由此，可以得出这样结论，对校本管理的认识，最终必须回答以下两个问题，校本管理强调权力下放，真正要实现的目标是什么？为了实现目标，管理者要解决的关键问题是什么？
国外的实践与研究，为我们的选择提供了借鉴：
1.校本管理的本义是权力的下放与运用，但争取权力下放并不是校本管理的目标，它只是一种手段，是为实现培养合格的毕业生、为了提高学校教育质量而采取的众多改革手段之一。“校本”的“落脚点是改进学校工作提升学校教育教学水平”[12] 而非为争取权力而争取权力。
2.“校本”管理体现了一种“实地本位”的思想，即如何立足于学校、以学校为基础，通过运用学校所拥有的权力，实现提高教育质量的目标。基于“要改进教育，我们必须改进学校；要改进学校，我们必须变革(学校中的)个人；而要改进个人，我们必须改变我们试图引发变革的方式”这样一种认识，[13] 对人的关注、对教师的关注成为校本管理改革的重中之重，也正为这样，同属于“校本”概念范畴的“校本课程开发”、“校本师资培训”、“校本教研”等都不约而同地把重心放在了教师专业发展上。校本管理的成功经验说明，校本管理能否真正实现目标，与对教师专业发展的关注程度有密切关系。