日本教育政策的演进及其特征，本文主要内容关键词为：日本论文,特征论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
日本是世界上较早将终身教育、终身学习纳入政策视野，并不断完善和推行相关政策的国家。目前，日本已形成较为系统的终身学习体系。笔者以日本教育政策中“终身教育”、“终身学习”用语的转换为线索，对其政策的演进作简略回顾，从中发现政策制定与实施的特征，以期对我国“创建终身教育体系，建设学习化社会”的政策与实践起到借鉴作用。
一、教育政策演进过程
（一）终身教育政策化初期（20世纪70年代初—80年代初）
1971年4月社会教育审议会（以下简称：社教审）发表了题为《适应社会结构急速变化的社会教育》审议报告（注：在日本，各项教育政策一般都需要文部科学省下设的各种教育审议会的讨论、答辩、决议后才能最终形成。各种教育审议会发表的审议报告被社会各界重视，报告的提议通常会成为日本具体的文教政策。），从社会教育的角度阐述了终身教育的重要性。报告认为社会人口结构的变化、家庭生活的变化、都市化、高学历化、工业与信息化、国际化都要求日本必须关注终身教育，思考各年龄段的社会教育问题，尽可能提供更多的学习机会。报告还藉此提出了今后社会教育发展的方向。同年6月，中央教育审议会（以下简称：中教审）在《从终身教育的观点来综合整备全部教育体系》的报告中也明确提出：要从终身教育的观点来改革学校教育，使家庭、社会与学校相互协调，共同发挥作用。
报告发表后，文部省在1972年就提出了构建终身教育的三项具体措施：(1)增加社会教育人员；(2)完善社会教育设施，特别是公民馆、图书馆等；(3)推进社会教育事业，使社会教育由“召集居民”转向“服务居民。”[1](P60)在学校教育方面，1980年中小学《新学习指导要领》中，文部省强调学校要实施“宽裕而充实”的教育，培养学生学习的自主性。
总体来看，在政策制定上，这一阶段只能说是政策化初期，其不成熟的表现主要为：(1)将终身教育更多地视为成人教育领域的理念，政策探讨多集中于社会教育与企业内职业技术教育，出现了“终身教育矮小化”的现象（注：波多野教授针对日本20世纪70年代将终身教育政策局限于成人职业培训领域的现象，批评日本是将终身教育的理论矮小化了。）(2)终身教育政策的制定只是各部门的零散活动，缺乏整体性。
（二）终身教育政策的确立（20世纪80年代初—80年代中期）
1981年中教审发表了《关于终身教育》的报告，此报告被誉为70年代关于终身教育各项政策主张的集大成。
报告首先对一直混乱的“终身教育”与“终身学习”用语进行了界定。指出：“建立在个人自发基础上，根据需要自己主动选择方法、手段，终身进行的学习叫终身学习。而为了促进终身学习，培养自我学习的愿望与能力，必须充实、完备各种教育，使其功能相配合，这就是终身教育的视角。换言之，终身教育是指全部教育制度都应立足于促进每个国民终身学习的一种发展理念。”[1](P58)基于此，报告从“作为终身教育基础的学校教育”、“职业生活必需的成人教育”、“为成人、老年人提高教养和利用闲暇的学习活动”三方面论述了终身教育的重要性以及相关课题，提出要在教育机构的功能以及学习条件的整备上下功夫。在教育机构的功能上，要充实家庭教育的功能、促进学校教育的弹性化和学校对成人开放、振兴社会教育。在学习条件的整备上，提出要完善学习信息的提供与咨询、促进终身教育各机构的协调、推动国民对终身教育的理解。
1981年的报告在日本终身教育政策中具有重要地位，它确立了终身教育政策的基本体系和方向，奠定了以后终身学习政策的基础。报告不仅明晰了终身教育与终身学习的关系，而且跳出了以往将终身教育作为成人教育理念的误区，从更完整的视角来综合考虑终身教育的政策。
（三）终身学习政策的导向（20世纪80年代中期—90年代初）
1984年日本政府组织了临时教育审议会（以下简称：临教审）。临教审在1984-1987年间召开了四次审议会，审议的主题均涉及终身学习体系的建立问题。
1985年临教审在第一次审议报告中提出，针对社会对教育的不信任以及“教育荒废”现象，要再造日本教育体系，使日本从学历社会转向终身学习社会，让国民在正规学校教育之后仍有学习的机会。1986年第二次审议报告提出，为保障终身学习体系的建立，要改组教育机构，使学校、家庭、社会相互联系。1987年4月，第三次审议报告则强调对终身学习的评价要多元化，要注重终身学习社区（市镇街村）建设以及文教设施的智能化。同年8月，第四次审议报告继而提出要改革教育体制，对社会教育局改编改组，同时要建立以文部省为中心的各省、厅间的联系，报告还提出要建立终身学习的相关法律体系。
在政策的推动下，1988年文部省之下的“社会教育局”改名为“终身学习局”，位于文部省的各部局之首，专管终身学习的事务，相应的全国都道府县（相当于我国的省、自治区、直辖市）也都设立了终身学习局，并设立终身学习推进会议，以便各部门共同商讨终身学习的对策。同时，以创建终身学习社区为目标，整顿了市镇街村的终身学习推进体制。在学习信息的提供上，首先从都道府县开始通过引入计算机来完善信息提供体系，并谋求全国性信息体系建设。为了启发国民的终身学习意识，普及终身学习知识，自1989年开始每年由文部省与一个地方政府共同举办“全国终身学习节”。
可以说，以临教审的审议报告为转折点，日本的终身教育政策开始向终身学习政策转移。在临教审的报告用语中不再使用“终身教育”一词，而只使用“终身学习”，对于终身教育是从终身学习的支持、帮助、推进等角度来论述的。
（四）终身学习的法制化与政策的完善（20世纪90年代至今）
1.终身学习的法制化
1990年1月，中教审发表了《关于终身学习基础整备》的报告。报告重申了1981年对终身学习的解释，并强调终身学习不仅要作为学校与社会中有意识、有组织的学习活动来进行，还要在人们的体育活动、文化活动、个人爱好活动、娱乐活动、志愿活动中进行。对于终身学习体系的基础性工作，报告着重提出：国家以及都道府县、市镇街村都应加强终身学习相关组织机构的联系、调整；都道府县要设立“终身学习推进中心”，作为各地推进终身学习的核心机构；大学等也要设立“终身学习中心”，作为接纳社会人入学以及开办公开讲座的中心机构。
基于这一报告，同年6月文部省颁布了第一部关于终身学习的专项法律—《终身学习振兴法》。该法律主要规定：(1)振兴终身学习是地方政府的行政事业；(2)中央政府要支持都道府县，以充实终身学习的推进体系；(3)文部省要设立终身学习审议会；(4)提出振兴都道府县终身学习的基本设想。自此，日本终身学习政策的制定与开展有了法律的依据，大大加快了日本终身学习体系建立的步伐。
2.终身学习政策的完善
根据《终身学习振兴法》，1990年日本设立了专门审议终身学习政策的“终身学习审议会”（以下简称：终审会）。终审会成立后发表了许多旨在完善终身学习政策的报告。其中影响较大的有：1992年提出的《关于适应今后社会变化的终身学习对策》的报告，1996年发表的旨在充分发挥社区各种设施功能的《关于充实社区终身学习机会对策》的报告。2001年终审会并入中教审作为其中的终身学习分科会，在2004年又发表了《关于振兴今后终身学习对策》的报告。
1992年的报告确立了终身学习的四个重点课题：(1)促进以社会人为主的回归教育；(2)支援和推进有助于终身学习活动的志愿者活动；(3)充实青少年的校外活动；(4)充实关于现代课题（如健康、生命、人权、交通问题等）的学习机会。报告发表后，日本社会对建立“人人都应在人生的任何阶段自由选择学习机会的终身学习社会”达成了共识。
1996年的报告在此基础上提出的课题为：(1)面向社会的高等教育机关：促进社会人入学并向社区开放；(2)扎根于社区的小学、初中和高中：要利用社区的教育力量并为社区作贡献；(3)建立社区居民学习需要的社会教育、文化及体育设施：满足多样化和高层次学习需要并提高各种组织的灵活化；(4)开发为终身学习作贡献的企业内、机关内的研究与研修设施：提供多样的学习机会并与社区协作。在该报告中明确提出了“学社融合”的设想，力图使学校教育和社会教育在原有功能、分工的基础上，将场所部分地重合，共同参与儿童的教育。
2004年的报告提出，对于终身学习的理解应注意以下方面：(1)终身学习要保持“个人需求”与“社会要求”的平衡；(2)要调整“人的价值”追求与“职业知识技能”掌握之间的关系；(3)终身学习不仅要学会继承，还要学会创新。报告还提出了适应社会变化的新课题：(1)关注职业能力的提高；(2)支援家庭教育；(3)提高社区教育力；(4)针对老龄人口的学习课题（如健康等）；(5)解决社区课题的学习[2]。
从此报告可以看出，20世纪90年代以来日本着重于终身学习政策的完善。其政策的制定体现出以下特点：(1)根据社会的变化来不断探讨终身学习的新课题。除以上所提的报告外终审会还探讨了许多有针对性的课题。例如，根据社会学习需求多样化以及推动地方分权政策的需要，终审会1998年发表了探讨社会教育设施运营机制和社会教育指导机制的《关于适应今后社会变化的社会教育行政》的报告；为了适应学校周五日制，该审议会1999年还发表了《以生活体验、自然体验培育日本儿童心灵》的报告；2000年终审会以八国教育部长会议强调新信息技术为契机，发表了《运用新信息技术的终身学习推进对策》。[3](2)强调更广泛的部门、团体、设施、机构间的联系与合作。在由终身教育转向终身学习后，相关的部门更多了，不仅有文部省、劳动省，还有厚生省、农林水产省，有学校间的合作、学校与社区间的合作，也有社区间的合作等。(3)强调地方行政部门的作用，明确地将终身学习的推进作为地方政府的行政事业。
二、教育政策演进特征
正如保罗·郎格朗所说：在终身教育的发展战略上，“要提出一种模式的战略是不可能的。每个国家都有自己的体制、结构、自己的传统、自己的禁忌、自己的便利条件”[4](P65)。从日本终身教育、终身学习政策制定与推进的过程中，可以看出政策发展的特征。
（一）由终身教育政策转向终身学习的政策
终身教育与终身学习是既有区别又有联系的两个概念，日本在教育政策制定中也注意区分了二者的不同。区别之处主要在于：1.立足点不同。终身教育立足于政府对教育事业管理的角度，强调社会提供给个人更多的学习机会，使人受教育。终身学习立足于学习者，强调个人自主进行学习。因此，终身学习更体现了学习者的主体性。2.实现的途径不同。终身教育只能通过有目的、有意识的教育活动进行，而且活动一般都有组织性。终身学习不仅可以通过教育活动的途径进行，还可以通过个人日常生活中的多种活动进行。当然，两个概念也有联系。终身教育体系的建立是终身学习的支持与保障，二者是同一理念下的两个不同方面。
日本之所以在政策制定上从终身教育转向终身学习，主要是基于国内教育改革的特殊需要。20世纪七八十年代日本学校教育暴露出许多弊端，统一、僵化、封闭的学校教育体系以及追求学历、极端的管理式教育，很大程度上造成了“教育荒废”现象，如欺侮、校园暴力、考试竞争过热等。而此时“终身教育”的倡导也被人批评为政府是在对人实施终身的管理。为了纠正学历社会的弊端，强调学生学习的主体性及终身性，临教审在1984年的报告用语上开始注意使用“终身学习”一词，明确提出要建立终身学习的社会，即“一个社会，人们能在他人生中的任何时候自由选择各种学习的机会，这类学习的成果得到正确的评价和承认”。但是，从日本目前终身学习政策的推行来看，日本社会注重学历的倾向仍未消除，有许多用人单位并不认可正规教育以外的学习证明。
（二）重视政策的制定与体制的完备
日本重视教育立法及教育政策的制定。在政策的制定过程中，充分发挥政策咨询与决策机构—教育审议会的作用。在调查机构、专业团体、行政部门将政策实施中的问题反馈到文部科学省（注：2001年原文部省与科学技术厅合并为文部科学省。）以后[3]，文部科学大臣就所要解决的问题向审议会提出咨询，审议会的成员在多次深入讨论后，对咨询进行答复、发表报告，形成相应的政策。终身教育是日本从国外引进的教育理念，如同日本学者所言，终身教育在日本所引起的教育改革，与明治维新、二战后的教育改革一样是由外及内的过程[2]。而这一外来事物在日本扎下根并走向实践，既是由于终身教育与日本社会发展需要相契合，也是由于日本政府重视并进行积极的政策推动。自上世纪80年代以来，日本就一直将终身教育、终身学习作为整个国家教育改革的重要方向，目前终身学习社会的实现也是文部科学省九大政策目标之一，且居首位。特别是1990年颁布的《终身学习振兴法》，更是世界上少有的专门的终身学习法律，这对日本终身学习体系的形成起了不小的推动作用。
在政策制定中，教育审议会都很重视对相关机构、部门的设置与调整，以完善终身教育、终身学习的体制。终身学习局、终身学习推进中心、推进会议等的设置，都表明政府力图协调各方面的关系以共同推进终身学习社会的实现。至2003年，日本所有的都道府县都设立了终身学习局，约80%的都道府县设立了终身学习审议会，216个市镇村加入了终身学习市镇村协会[5](P336)。
（三）加强学校教育与社会教育的融合
在日本，终身教育的理念是由社会教育扩展到学校教育中，由成人教育扩展到所有人的教育中。在这一过程中，学校教育与社会教育在终身教育、终身学习的理念下，逐步由各司其职到相互联结再到部分融合。特别是在1996年的报告中提出“学社融合”的观点后，学校教育与社会教育都为了终身学习社会的建立而尽量彼此共享教育资源，共同制定并实施一些教育计划或学习活动。
从政策实施的状况看，日本终身学习中学校教育与社会教育间的融合表现为外部的融合。例如，学校教育向社会开放的多是其外部的设施，从最早的体育场、游泳馆再到教室，而社会教育也多是利用原有的设施在青少年学校教育以外的时间开展活动。也就是说，二者在机构、设施上可以衔接与融合，但在教育计划与组织上是自成体系的。同时，进行“学社融合”最活跃的也只是中小学，大学对于“学社融合”并不热心，为成人提供的学习机会也不多。从终身教育、终身学习理论的产生背景看，其理论很大程度上是针对死板的学校教育制度、体系而提出的。但是，日本的学校教育体系在终身学习中开放性、灵活性还很有限。对此，有些日本学者甚至认为，与美国相比日本的终身学习还只是停留在理论层面上[6](P354-355)。
（四）愈益强调以社区为单位来推进终身学习
临教审在1984-1987年的几次报告中都提到了要建设与终身学习相适应的社区，加强社区的基础设施，营造便于居民进行多种活动的学习场。1996年报告则明确提出了以社区为核心来组织各种教育设施。此后，在多次报告中终审会都强调了这一点，而且其政策措施愈益明显。例如，2002年针对学校周五日制的实行，文部科学省推出了“新儿童计划”，强调要加强社区的教育力，使儿童有进行体验活动的场所与机会。2004年的报告着重于提高社区的教育力，解决社区的课题。同年实施的“社区儿童教室推进事业”，要求中小学的教室向社区开放，使社区儿童在放学后、节假日有机会在社区指导人员的指导下从事各种体验活动。这些都表明了日本以社区为单位来推进终身学习的趋向。