论体制转轨中的政府经济职能，本文主要内容关键词为：职能论文,体制论文,政府论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
推行改革开放20年的中国正处于从旧的计划经济向市场经济过渡的体制转轨时期。在体制转轨中，新旧体制同时发生作用，二者之间的摩擦和冲突使得经济运行中难免会出现一些既不同于传统的计划经济，也不同于市场经济的新情况和新矛盾。
中国政府一直强调，建立和完善“社会主义市场经济体制”，是现阶段经济改革的目标，也是经济体制转变的目标。中国所要建立的“社会主义市场经济体制”就是在社会主义基本制度基础上，政府宏观调控下使市场体制在社会资源配置中发挥基础性作用的经济体制，即社会主义与市场经济相结合的经济体制。（注：参见宋建国：《试论我国经济体制根本转变的转变时期》，《经济问题》1997年第11期。）因此，它既有市场经济的共性；也有社会主义制度特性。它与国际上通行的市场经济模式在运行机制、操作规则、调节手段等方面基本是一致的；同时也具有社会主义的特性，即公有制在所有制结构上占主体地位，按劳分配形式上占主体地位，以及共产党领导下的人民政权。（注：参见范恒山：《论社会主义市场经济的基本特征》， 《经济理论与经济管理》1993年第1期。）无论社会主义市场经济的官方内容如何， 它基本上是市场经济的特殊形式，或者，可以说是由共产党执行的市场经济体制。因此，就政府职能来说，与一般市场经济中的政府职能没有显殊可见的差别。
众所周知，在现代经济中，市场（注：对于市场这一双看不见的手，经济学者有各种不同的界定，概括起来，市场大致有两种含义。首先，按照其字面的意义，市场指的是商品流动的领域商品交换的具体场所。但随着现代交通和电讯事业的发展，市场范围和市场的容量不断地扩大，从而现代的市场已经打破了这种具体空间的限制。在今天，这种狭义的定义不再适合了。市场另一种含义指的是商品交换关系的总和，主要是价值关系、供求关系、竞争关系，以及它们的相互关系的总和。美国著名的经济学者保罗·A·萨缪尔森（Paul A Samuelson ）则把市场界定为一种机制（mechanism），透过它， 商品的买主和卖主互相作用，以决定其价格和数量。按照后一种市场的含义，市场是一种总和机制，它透过其价格机制、供求机制及竞争机制，实现社会资源的配置和经济生活的协调。Paul A.Samuelson and William D.Nordhaus, Macro-Economics,14th ed.,(New York:McGraw-Hill,Inc),1992,p.37.）和政府是两个可以互相替代的配置资源、协调社会经济活动的主要机制。从历史的发展来看，早在政府和国家尚未出现之前，最原始市场（即交换）就已经自然发育而成长；从社会的发展来看，总有某个时期、某个地点是政府力量不能及的；然而，从目前的情况来看，政府在我们的生活中无所不在。这就使得我们提出一个问题：政府是在何种情况下介入市场？政府是如何膨胀的？这是否与市场机制的功效有关？
在这种情况之下，目前，正推行建立社会主义市场经济体制的中国政府，到底要扮演如何的角色？这是本文要探讨的问题所在。
二、政府在体制转轨中的特殊职能
的确，向市场经济过渡的转轨体制，不但要求政府履行一般日常性职能，也要求政府与转轨时期的特殊情况相配合承担一些特殊职能。这是由转轨时期的特殊情况所决定的。至于是否要加强政府在体制转轨中的主导作用的问题，有些人则从改革的复杂性和艰难性出发，认为应当加强政府在市场化改革中的主导作用；（注：王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，香港牛津大学出版社，1994年。）有些人则从市场与政府的相互排斥性出发，认为应当把政府的作用限制在适当的范围之内。（注：桑玉成、王邦佐：《市场经济条件下政府角色的转变》，《上海师范大学学报》（哲学版）1993年第4期。 ）中国正处于体制转轨当中，那么中国政府应做到应尽的职能才对。那是一般称之谓“特殊职能”，其内容大致可归结如下：
第一，在体制转轨时期，传统的计划体制开始弱化，但原有体制的一些弊端却仍然存在，新导入的市场体制尚未健全，难免会造成“体制漏洞”。（注：吴敬琏：《我国市场经济体制建立的标志是什么——答本报记者问》，《经济学消息报》1995年5月6日。）在这种情况下，就需要由政府出面，推进一系列体制改革和政策调整，缩小体制转轨中的“体制漏洞”，缓解双重体制的摩擦和冲突，将秩序紊乱限制在最小范围之内，缩短体制转轨的进程，保证稳定中求市场化改革的实现。
第二，市场经济原则是与道德经济（moral economy ）原则相互冲突的，引入市场机制会造成社会不安，甚至是政治冲突（ 注： E.P.Thompson,"The moral economy of the English crowd in the Eighteenth century,"Past and Present,Vol.50,1971,p.98.） 在某种意义上，传统计划经济是一种道德经济，诸如“铁饭碗”和“大锅饭”等平均主义以及各种物质补贴等等；与此同时，中国的市场化改革就是要在社会主义的基本制度上引入市场经济。当市场化改革扩大时，市场经济观念难免与社会普遍的观念发生冲突，造成社会普遍的不安。政府的职能就是以说服为主要手段，向社会大众树立市场经济的新观念，逐步使之合法化、法律化。
第三，体制改革说到底是一种利益关系的变革，难免会有一部分人的利益要受到绝对的，或相对的损失，它必然受到社会上一部分人的抵抗和反对。为了减少改革的阻力，对那些既得利益受损的人们或集团进行不同形式的利益补偿。（注：樊纲：《两种改革成本与两种改革方式》，《经济研究》1993年第1期。）这需要由政府来保证和推动。因此，在体制转轨中，政府是社会各种利益集团矛盾的调节者，也是各种利益和权利公平分配的协调者。
第四，在既有的改革中，一方面，由于放权让利和补偿机制，企业改革已产生了一定的“利益刚性”，助长企业对自身利益的追求和短期化行为；（注：樊纲：《论改革过程》，盛洪主编：《中国的过渡经济学》，上海人民出版社，1996。）另一方面，由于这种利益刚性和企业沉重的历史包袱，又产生了“制度刚性”，企业不愿意或没有能力改革。可以打破这种利益刚性和制度刚性的力量，只可能是政府。这就要求政府履行制度供给职能，即通过法律、法令、方针、政策等手段，直接组织和推进改革。这是政府责无旁货、无法替代的职能。
第五，建立市场经济体制，是一种深化改革。要建立市场经济体制，必须对现有的企业制度进行改革，建立现代企业制度，造就自主经营、自负盈亏的市场主体；必须对现有的价格体制进行改革，建立灵敏而有效的价格机制，扩大和优化市场经济的作用；必须对现有的政府机构和职能进行改革，建立健全的宏观调控关系。中国的体制改革，基本上是由政府主导下进行的，政府是改革的组织者和推动者。因此，改革的具体模式和具体方案都需要由政府出面统筹规划、统一安排。显然，这些工作只能由政府来承担。（注：谷书堂、曾茉莉、曾学林：《中国市场经济的萌发与体制转换》，天津人民出版社，1993年。）
除此之外，由于现行政府职能和机构设置在很大程度上都保留着传统体制下形成的框架，为了加快市场经济体制的早日建立，政府必须加速自身的变革。从这一点来说，1998年九届人大确定的政府机构改革方案以及各种精简措施的方向是符合于建立市场经济框架。
总之，在从计划经济向市场经济过渡的体制转轨时期，政府的积极作为是极为重要的。但是，如果渗透不当，那么很可能使政府行为反而成了建立市场经济的障碍。一个突出的问题就是，一些公共权力主体直接成为经济活动的主体，政府及其官员直接卷入交易行为，并且把权力的标记带到了经济的领域，这势必造成经济秩序的紊乱，并阻碍市场经济因素的生成和发展。因此，在体制转轨时期，不但需要市场经济的规范，还需要政府行为的规范化。
三、深化改革过程中的政府职能
中国经济体制改革的总方向是逐步扩大市场机制在经济中的作用，并相应地转变政府经济职能。经过20年的改革，中国的市场机制及市场体系正在逐步发育成长，政府对经济的管理方式已发生重大变化。但从深化改革的角度来看，中国面临着不少矛盾和冲突。其中，最突出的问题是：真正独立自主的市场主体尚未塑造；功能齐全的市场体系尚未形成；健全的宏观调控体系尚未建立。面对这种情况，为进一步加快体制转轨，必须进一步深化目前的体制改革，尽快地建立市场经济体制。以下是中国需要做到的三个重要环节。
（一）塑造和培育真正的市场主体
企业是市场经济发展的细胞和微观基础。如果要建立市场经济体制，必须塑造和培育出这一市场主体。因为在多种类型的市场主体中，最基本的就是企业。作为健全的市场主体，企业基本上要具备两个方面的行为特征：一是具有追求自身利益的动机，自由经营；二是具有避免损失的自我约束，自负盈亏。（注：张曙光：《中国市场制度建设中的政府行为》，《管理世界》1992年第6期。）经济改革以来， 一些非国有制企业实际上已扮演市场主体的角色。但是，在国有经济内部，如国有企业和集体企业，仍未真正脱离传统企业模式，（注：根据中国学者吴敬琏的分析，中国这种传统的企业制度在很多方面是与市场经济的要求相悖的。其原因是：第一，产权关系不明确，名义上的所有者（社会）并不能行使所有者的职能，实际所有者（国家）及其代表（各级官员）只是作为企业之外的政治力量掌握企业，但不承担直接经济责任。第二，所有的企业都属于同一个主人，由政府垄断地占有，因而缺乏独立的法人地位和竞争的性质。第三，企业经理人员和上级主管人员作为行政官员，其行为准则不是追求盈利最大化，而是完成上级下达的政府指令和目标。要使国有企业成为适合于市场经济要求的真正的市场主体，就必须改革这些弊端。吴敬琏：《市场经济的培育和运作》，中国发展出版社，1993年10月，第260页。）成为自由经营、自负盈亏的市场主体。
对国有企业的改革，近年来在中国逐步形成了一种共识，就是组建以公司法人制度为主要形式的企业制度，即所谓的现代企业制度。为此，中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，则拟定出一些具体方案。该《决定》把国有企业改革的大方向定为“转换国有企业经营机制，建立现代企业制度”，同时把现代企业制度的基本特征规定为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”。（注：《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，《人民日报》1993年11月17日。）这四句话十六个字是相互联系、不可分割的（注：参见刘国光、沈立人：《中国经济的两个根本性转变》，上海远东出版社，1996。）
整体而言，目前中国国有企业改革的总方向是：通过一般所谓的“公司化”（Corporatization 或译为法人化）把原来的国有企业改组为股份公司或有限公司。这种产权制度的最大特色和优势，就在于克服了自然人产权制度的封闭性和狭隘性，即在保持社会资源在企业内大规模地稳定积聚的同时，又实现了资源以市场信号为导向，流向使用率更高的单位、部门和地区。（注：陈文通、华肖辉、莫增斌：《中国企业改革新探》，上海远东出版社，1996。）根据吴敬琏的解释，这种改革思路是可行的。这是因为，第一，公司化以后，公司的法人资产就从原来由国家直接占有的整体资产中分离出来，与其他财产主体拥有的资产划出明确的界限，公司以其法人财产承担有限民事责任。这样，企业就能成为拥有独立产权的真正市场主体；而且，公司制度在为产权社会化提供具体形式的同时，从产权形式上消除了政府行政直接干预企业的基础，给实现所有与控制的分离和专家经营提供了前提。第二，公司在法人产权的基础上建立“法人治理结构”，即股东大会延聘董事组成董事会主持企业的大方针，董事会任命总经理负责日常经营；董事会和总经理拥有一切短期决策和长期决策的权力，不受个别股东的干预，出资者以股东大会集体的身份保持对企业的最终控制权，即有权决定聘用还是辞退经理人员。这一方面使企业经理人员有识有权，能够充分发挥自己的才能，另一方面又使他们受到严格的监督而必须约束自己的行为，不逾规矩。（注：吴敬琏：《市场经济的培育和运作》，第263 页及厉以宁：《中国经济改革与股份制》，北京大学出版社，香港文化教育出版社，1992年。）
更重要的，这可以克服中国国有企业改革的传统思路的根本缺陷，即在不赋予企业以法人资格和相应的法人财产权的情况下，直接在国家与企业之间实行所有权与经营权的分离。
自从十四大以来，中国国有企业改革取得了一定的进展，尤其是，九届人大以后，在改革的进程上呈现质的变化。同时，也面临很多现实问题，即债务负担、人员及社会负担过重。因此，作为深化改革的重要组成部分，国有企业改革只能依靠政府力量才能推进，在这方面，政府具有责无旁货的功能和职责。
总之，企业是经济活动的细胞，也是市场竞争的主体。如果企业对市场的供求情况和价格信号作不出灵敏及时的反应，企业无法成为自主经营、自负盈亏的市场主体，市场经济的新体制也不可能形成。因此，在体制转轨时期，为了加快向市场经济的过渡，中国政府必须积极理顺国有企业的产权关系，建立明确有效的国有资产管理和经营制度，逐步形成一种与市场经济发展相适应的产权清晰、政企分开、自主经营、自负盈亏、平等竞争、优胜劣汰的国有企业经营体制和基本规范的企业组织形式。
（二）建立健全的市场体系
市场是市场经济运行机制的中心环节，因此，市场发育不全和遭受扭曲，市场经济也就不可能顺利而迅速发展；没有发达而有序的市场体系，就没有市场经济。要建立一个“统一、开放、竞争”的健全市场体系，中国政府必须在以下三个方面进行推进工作。
第一，积极培育和开拓市场。要建立市场体系，顾名思义，必须要有一个发达而完善的市场，没有这么一个市场，市场经济就无从说起。经济改革以来，市场发展较快，其中消费品市场的发展最明显，生产资料市场也逐步形成，资金市场也有一定的发展，还出现了劳动力市场、技术市场、房地产市场等的雏形。
但是，总的说来，市场体系仍未基本形成，市场仍然残缺不全。基本情况是：商品市场发展较快，要素市场明显滞后；在商品市场中，农副产品和工业消费品市场较快，生产资料市场发展还很不够，仍未摆脱过去传统的物资分配体制；在农副产品和工业消费品市场中，零售市场发展较好，批发市场还很不发达；资金市场仍很不发展，股票交易市场只开放了深圳和上海两处；劳动力市场、技术市场、房地产市场等基本上还未形成。（注：杨启先：《社会主义市场经济与深化经济体制改革》，贾春峰编：《著名学者论社会主义市场经济》（续编），人民出版社，1993年。）
除此之外，在目前的体制转轨时期，由于种种双重体制的并存而形成诸候经济割据的局面，主要是地方政府和行业主管部门利用自身权利限制与排斥地区外和系统外的市场主体进入本地区和本行业经营，从而形成了地区封锁、城乡分割、行业壁垒和部门垄断等。由于这种诸候经济的割据，全国市场被分割，使价格扭曲的程度增强。因此，当前尽快要打破各种的城乡阻隔、地区封锁和部门分割，迅速形成一个发达健全的全国统一的竞争开放市场体系。
第二，推进价格改革，理顺价格关系。这是市场经济体制的迫切需要。因为合理的价格机制是市场经济得以顺利运转的核心。但是，目前价格信号的真实度仍然不高，很难真正反映商品价值和市场供求状况，商品的比价和差价关系尚未完全理顺；各种要素价格，即利息、工资、地租和地价及汇价仍然未能很好反映市场供求关系；实行行政控制的，主要是部分能源（原油、煤炭）价格和原材料（钢铁、化工原料）价格，以及铁路运输目前作为一个自然垄断部门，它的定价机制和相对价格都不尽合理。中国目前存在的价格双轨制、比差价混乱和价格水平失控对市场经济新体制的形式与发展带来了严重的消极影响，是导致中国经济秩序紊乱的一个重要原因。因此，推进价格改革，理顺价格关系，使价格信号能较为准确地反映市场供求关系，实为当务之急。
第三，建立统一的市场规则，这是保证自由平等的市场竞争的重要条件。市场经济需要有一个市场主体间公平竞争的“游戏规则”。
因此，要建立市场规则，就是要在明确的产权基础上，制定一系列具体标准、规范和法律，用以确立市场的运行规则，以便消除对公平竞争的限制和障碍。这里，政府就要扮演规则的制定者。（注：市场经济所需的法律规范大致上包括：一是规范市场主体的法律，包括公司法、合伙企业法、独资企业法等；二是规范交易行为，维护公平竞争秩序的法律，包括反不正当竞争法、反垄断法、消费者权益保护法、证券法、票据法、信托法、广告法、商会法等等；三是规范宏观调控的法律，包括预算法、税法、中央银行法、外汇管理法、对外贸易法及审计法等等；四是规范劳动、社会保障制度方面的法律，包括劳动法、社会法等等。此外，还需要制定商事仲裁法、破产法、公证法等等。参见《中国改革与发展报告》，第156页至157页。）
总之，市场经济是一种法制经济。政府应当制定经济主体之间进行自由竞争的公平规则，并监督这一游戏规则的执行。如果没有公平的竞争规则，市场的透明度降低，不正当竞争的情况会增大。它所造成的后果是市场结构和市场行为的严重扭曲。在建立市场体系时，政府必须进行某些强制性制度安排，消除对自由竞争的限制和障碍，维持正常的自由竞争秩序。因此，建立良好的市场秩序，让它在资源配置中发挥基础性作用，这离不开中国政府所进行的法制建设。（注：王晓升、韦曙和：《市场失效与政府宏观调控》，《理论学习月刊》1996年第2期。）
（三）转变政府职能
要建立“社会主义市场经济体制”是一项十分复杂的系统工程，除了要加快培育企业这一市场主体，建立健全的市场体系之外，还有一个至关重要的环节，就是必须转变政府职能。在体制转轨中，政府职能的转变在某种意义上实际起着枢纽作用，这个“纽”解不开，其它一切工作都受到牵制。（注：谷书堂、曾茉莉、曾学林：前书，第311页。 ）比如说，建立“社会主义市场经济体制”的实质是要让市场机制在社会资源配置中充分发挥其基础性作用。要做到一点，就必须使企业彻底摆脱依附于政府羁绊，成为自主经营、自负盈亏的市场主体；必须彻底消除行政权力牵掣的条块分割和地区对锁，形成健全的市场体系和市场机制；必须彻底改变政府以行政手段为主的直接控制企业和个人经济活动的方式，建立宏观经济间接调节的宏观调控体系。这一切都无不涉及政府自身职能的转变问题。
经过20年的市场改革，中国的经济体制已经发生了不少的变化，市场机制的作用和其范围不断地扩大。然而，在政府机构和职能方面，虽然也进行了相应的改革和调整，但是，经过几次“放”与“收”、“精简”与“膨胀”的反复循环，仍未摆脱传统模式。
因此，在目前的体制转轨时期，一个重要的关键问题是“转变政府职能”，尤其是转变政府的经济职能。江泽民在中共《十四大报告》中则指出：“加快政府职能转变，这是上层建筑适应经济基础和促进经济发展的大问题。不在这方面取得突破性进展，改革难以深化，社会主义市场经济体制难以建立。”（注：江泽民：《加快改革开放和现代化建设步伐，夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利——在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告》（1992年10月12日），载于《中国共产党第十四次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，1992年，第27页。）
目前，中国转变政府职能的目的，就是要适应经济体制的变化，以便加快向市场经济过渡的进程。因此，转变政府职能的目标模式是很清楚的，必须适应市场经济体制的要求。这里，应当提出，政府在市场经济中应当扮演何种角色的问题。
问题是，要采取何种方式，才能实现政府职能的转变呢？对于这种转变政府职能的方式问题，目前有很多不同主张和观点。但是，其中有一个共同点，这就是“政资分开”。他们认为，过去传统模式的祸源在于“政资不分”，政府集国有资产所有者、管理者、经营者这三种职能于一身，不可避免地产生政府与企业之间的行政隶属关系和“父子关系”，对企业的产供销和人财物进行全面控制。经济改革以来，虽然经历了几次以“放权让利”为主的改革和调整，仍无法摆脱“政府与企业”关系的传统模式，政企不分，企业仍无法成为自主经营、自负盈亏的市场主体。之所以这样，其根源在于政资仍未分开。从这种意义来看，转变政府职能，就是把所有者职能从政府职能中分离出来。
要建立市场经济体制，必须要建立非行政性的专门国有资产管理机构，行使国有资产的所有权，以消除政府干预的制度基础，减少政府干预的范围，并把凡属于应当由企业自己解决的问题，都统统交由企业自己去解决。除此之外，转变政府职能还应包括政府管理方式的转换。这大致包括：从计划、行政手段为主，向经济手段、法律手段为主转变；从直接的微观控制为主，向间接的宏观调控为主转变；从指令性计划为主，向指导性计划、市场调节为主转变；从纵向控制为主，向横向协调为主转变；从重点抓事先审批向重点抓事后监督检查转变，等等。（注：谢庆奎：《再论中国政府职能的转变》，张志荣、徐功敏主编：《行政体制改革与转变政府职能》，社会科学文献出版社，1994年。）
除此之外，在转变政府职能时，还应当注意或相应地进行以下几个方面的问题或改革。例如：第一，必须进一步改革计划、投资、财政、金融和一些专业部门的管理体制，建立健全的宏观调控体系。第二，合理划分中央与地方，特别是省、自治区、直辖市一级的经济管理权限，明定无论中央和地方政府部门都要转换职能，凡是国家法规规定应当属于企业行使的职权，各级政府都不得以任何形式随意加以干预；第三，加强立法工作，尤其是各种必要的市场法规，如反垄断法、证券交易法、公务员法等，严禁权钱交易和不正当交易行为，并从法律上对政府行为进行规范，建立对权力的约束机构，以权力制约权力，尽快消除政府行为的短期化倾向，杜绝权力商品化的腐败现象；第四，建立健全的社会保障制度，消除现有企业的“小社会”功能，并缓解在体制转轨中将会出现的各种福利问题，等等。
四、结论
市场可以有效地实现社会资源的合理配置，也可以有效地调节社会经济活动，但是，市场并不是完美无缺的，市场会发生失灵的情况。因此，在市场经济中政府必须履行一定的经济职能，以弥补市场的不足和其缺陷，但是，政府也不是万能的，政府对市场的干预和调节不一定能改善其缺陷和失灵情况。在此，我们可以发现始终贯穿在市场经济过程中的一种规律，即市场的基础性和政府的补助性。也就是说，我们不仅应当充分承认市场机制的有效性和政府的补助性。也要注意市场的缺陷和不足；我们不仅应当充分承认政府干预市场的必要性，也要注意政府过度膨胀的消极影响。那么，我们能不能让政府有效地弥补市场缺陷而不发生政府失灵的方法呢？这里有一个可行的“友善于市场的发展战略”（the market—friendly strategy）。 这一战略提出：“经济理论和实际经济都表明，政府干预只有在对市场能产生‘友善’作用的情况下才可能是有益的”。（注：世界银行：《世界发展报告（1991年）》，中国财政经济出版社，1991年。）按照这一发展战略，政府对市场“友善”的干预应遵循三个原则：第一，不要主动干预，除非干预能产生更明显的良好效果，否则就让市场自选运转；第二，把干预持续地置于市场的制约之下，确保干预不致造成相关价格的过度扭曲，如果市场显示出干预有误，则应取消干预；第三，公开干预，使干预简洁、透明，把干预置于制度、规范的约束之下，而不是由某些个人、官员的好恶或判断来左右。
在体制转轨和职能转变的过程当中，中国政府既要注意市场的缺陷和失灵，也要注意政府的缺陷和失灵，防止重蹈其它市场经济国家发展过程中的挫折。当然，这并不是简单的，而是一个非常难解的问题。
（N）
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