转型时期城市总体规划的思考，本文主要内容关键词为：总体规划论文,时期论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 转型时期的背景
1.1 关于转型时期的城市社会
“转型”本是一个生物学范畴，原意是指为生物之间以裸露的脱氧核酸的形式转移遗传物质的过程，以后被移植到社会发展进程中，借喻社会的变迁，即社会转型(social transformation)。社会革命、社会发展进程中的重大改革和变迁等都可被视为社会转型的形式。
我国自改革开放以来，进入一个全新时期，不仅经济腾飞，社会结构也发生了极大变化，当今中国的社会转型还在继续中，并将经历一个很长的过程。在转型过程中，其中最重要的包括两个方面：第一是社会转型，即从传统的农业社会向现代工业、城市社会转型；第二是市场转型，从传统的计划经济体制向现代的市场经济体制转轨。在这个转型时期，我国的计划领域发生了巨变，而作为计划调控手段的城市规划也相应发生变化，总体规划作为城市规划的的重要阶段和重要内容，也应进行相应的变革。
1.2 转型时期城市总体规划的背景
改革开放以后，中国的城市相继在1980年代和1990年代进行了城市总体规划编制工作。对大多数城市而言，1980年代的总体规划更多地体现出计划经济时代的特征；1990年代的总体规划则明确了改革开放后的城市性质、规模、布局和重大基础设施的安排，对中国城市的发展起到了积极的战略指导作用。
从新世纪开始，中国进入“全面建设小康社会、加快推进现代化进程”的新阶段，国家“十五”计划纲要提出“我国推进城镇化的条件已渐成熟，要不失时机地实施城镇化战略”，要“有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，引导城镇密集区有序发展”，预计一批发展条件好的城市将出现加快发展的态势。从国际层面来看，进入21世纪之后，国际竞争进一步加剧，经济全球化趋势逐步增强，科技和信息革命发展迅猛，经济结构调整和转型步伐加快，将给我国的城市发展既带来新的机遇和挑战。
面对新的社会发展环境，特别是经济体制的转型，现行的城市总体规划的理论与方法会面临什么困境，如何对其进行改革等一系列问题值得城市规划师深思。从1990年代后期开始一些学者对我国的城市规划尤其是城市总体规划的编制进行了技术总结和反思，他们主要包括沈德熙(1999)，瞿俊生(2003)、王波(2000)、卢华翔，茅海容(2003)、陈秉钊(2002)、周岚(2002)、吴唯佳(2000)、任致远(2000)，但是这些研究大多停留在对过去总体规划问题的讨论和具体案例研究，在探索转型时期城市总体规划的理论与方法上还存在很多不足。
2 转型时期城市总体规划面临的困境
我国社会主义市场经济的实质就是宏观调控下的市场经济，而城市总体规划就是对城市发展的宏观调控，而目前现行的城市规划法规下的城市总体规划的内容与方法形成于计划经济时代，在逐步完善的市场经济中，显得愈来愈不适应，尤其是在社会快速发展和转型时期，城市总体规划的滞后和被动已经成为一个不争的事实。
2.1 城市总体规划编制（修编或调整）频繁
总体规划由于内容多、综合性强，编制时间长，一般大中城市1-3年时间，而小城镇也要半年到一年的时间。另外加上规划审批程序周期长，批准之日就是修编之时已是普遍现象。如某城市的总体规划从修编到审批整整经历了10年，批复后在研究落实时，就陷入刚批的规划已和现状大相径庭的困境。另一方面，部分政府领导意识淡薄，一届领导一套新想法，往往上届政府刚讨论通过的规划成果，有的甚至还没来得及报批，由于新任领导新的想法，又重新组织总体规划的修编，因此造成城市总体规划编制（修编或调整）频繁。据笔者所见，不少城市基本上是5-10年甚至3-5年就面临着总体规划的重新修编（不是调整）。
2.2 城市总体规划编制内容不符合城市发展要求
2.2.1 内容复杂，面面俱到，既深又细
目前城市规划法规定城市总体规划的内容包括市（县）域城镇体系规划、城市社会经济发展战略、城市性质与规模确定、城市用地总体布局、绿地景观系统规划、公共服务设施配置规划、电力电信工程规划、给水排水工程规划、防灾工程规划、近期建设规划、规划实施策略，有的还包括历史文化名城规划、郊区规划等。基本上是面面俱到，各专项规划既深又细，使得总体规划成为一项庞大的复杂工程，规划编制过程中需要投入巨大的人力物力，加上编制周期过长，往往演变为一场持久战和拉锯战。再者总体规划内容涉及的部门较多，但有些部门之间的协调较难。尤其是市政工程的专项规划如电力、电信工程规划，其专业性极强，且规划实施的主体并非城市规划和建设部门，加之它们是垂直管理部门，所以总体规划中耗费大量时间和精力编制的各专项规划，除大型基础设施布局外往往被各专业部门束之高阁，成为无效劳动。
2.2.2 规划重心偏离，规划操作性不强
目前的城市总体规划编制理论与方法大多来自于传统的建筑学理论和方法，因此目前的总体规划重图纸轻研究、重物质形体规划轻城市发展战略和规划实施策略，编制者往往被过多地纠缠于编制技术中的细枝末节，既没有足够精力去研究和把握涉及城市发展全局的战略层面的问题，也难以保持对城市发展中各类新生事物的敏锐洞察力，更没有精力去研究规划实施操作层面可能存在的问题，往往使总体规划的科学性大打折扣。造成规划大方向上研究不透、宏观发展战略不清晰、规划实施的操作性差，从而总体规划成果只能是“纸上画画，墙上挂挂”，不能真正有效指导城市发展和城市建设。
2.2.3 规划年限内城市规模的确定难度大
总体规划年限一般为15-20年，近期为3-5年，总体规划要求确定近远期的城市规模。然而实际上城市发展的环境是多变的，城市人口的含义也发生变化，特别是随着户籍制度的改革，原有的计划经济下政府对城市发展的宏观调控能力减弱，城市发展的不确定因素增多，那些根据国民经济发展计划运用各种数学方法来确定具体年份的城市人口规模基本上不可行，因此年限内城市规模研究基本是没有意义的。
2.2.4 现有的城市用地分类与规划建设用地指标不符合现代城市发展的要求
1990年建设部颁布的《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137-90)是目前城市总体规划中用地规划的重要依据和评审标准。该标准是通过对1980年代中国城市现状用地水平的分析而提出的，用地分类类型越来越不适应多变的和内涵愈来愈丰富的城市的发展要求。如随着现代交通和信息的迅猛发展，出现了城市物流业，那么物流园区用地应该归属交通用地、仓储用地还是商业用地？再例如随着城市旅游的发展，其相应的用地包括市区内的风景名胜区以及为旅游配套服务的用地该如何归类？
此外在城市建设用地的规划指标方面，也难以适应小康社会的城市发展要求。如随着人们对生活质量的追求，对城市环境要求越来越高，城市中的工业、居住外迁，公共服务设施内容增多，相应地城市用地的比例构成也会发生变化，而在一些快速工业化地区，城市中工业用地比例相当大。
2.2.5 城市总体规划作为法定文件是否合适
城市总体规划所涉及的都是城市发展的宏观的原则问题，且规划期限要预测到15-20年，有很多内容难以准确确定，而法定文件又要有规定的严密性和确切性，那么总体规划如何才能在法律的规定性和总体阶段的规划必须存在的弹性和不可预见性中做出合适的抉择？
2.3 城市总体规划编制方法的缺陷
2.3.1 精英还是全才——缺乏协作的总体规划
目前的城市总体规划大多由城市规划部门委托规划设计单位编制，而一个中等城市或大城市的规划小组一般由几名城市规划师和3名左右的水电工程师组成。而城市外部环境的复杂多变性、城市总体规划编制技术内容的综合性和城市各阶层目标价值取向的多元化特性等等，决定了一个科学合理的总体规划不可能是依靠个别技术精英闭门造车所能及，必然是多方参与、协作式规划的产物。
2.3.2 集中还是民主——缺乏公众参与的总体规划
城市规划要以人为本，为人服务。因此规划要体现人的利益，成为社会对城市发展的集体意志。从根本上来说，城市规划是一种政府行为，更是一种公众行为，公众自始至终都是被服务的主体。因此，公众参与城市规划是社会经济发展到一定阶段的必然结果。
过去，我国的城市规划是根据大一统的计划编制的，从建国初期到改革开放前，城市规划象国民经济计划一样，统统盖上了“秘密”的字样，公众不能知道，也不该知道，更谈不上参与。随着改革的不断深入，城市规划别无选择地摆到了公众面前。然而目前城市总体规划阶段，公众参与程度仍相当有限，一般是在规划成果初评时请几位市民代表参加，当专家评审通过后举办规划成果展览，而真正关心总体规划的市民却为数不多。因此总体规划成果基本上还是由规划专家、规划项目小组、政府主要领导决策形成，公众参与大多还停留在表面形式。
2.3.3 多变还是永恒——缺乏弹性的总体规划
带有计划经济特征的总体规划一般是根据国民经济计划编制的近、远期城市建设蓝图，这种以实现经济计划为目标的建设蓝图过多追求最佳终极目标而忽视规划过程中复杂多变的因素，因而这种规划的单一终极性导致了整个规划的静态与刚性，不能适应各种环境的变化，因此难以真正控制调节城市的建设活动。而实际上在城市发展不确定的外部环境条件下存在多种可能性，城市总体规划方案也相应有多个，而不是单一的终极蓝图。
2.3.4 趋近还是实现——缺乏连续性的总体规划
目前的城市总体规划在某种程度上讲，是追求城市发展最佳终极目标，而最佳终极目标是在一定的条件假设下推导出来的。但实际上城市发展过程中经常会面临很多不确定因素和条件，规划实施下的城市建设不可能达到这种终极目标，只可能是趋近目标。所以规划不是终极模式的刻画，要更多地考虑城市开发中土地配置的市场趋势，而逐步成为不断接受信息反馈、不断微调地跟踪于实践的一种过程，而且是一个连续的过程。
此外，在规划编制过程中，也存在规划缺乏连续性的现象。总体规划编制一项重要的工作就是对原有总体规划的实施回顾与评价。在回顾和评价过程中，有时会出现这样的情况：为了体现规划的创新或是突出本轮规划的必要性，对上版城市总体规划进行全盘否定，重新为城市开出新的偏方，使不同版本的城市总体规划缺乏连续性。
2.4 城市规划实施的障碍
2.4.1 规划审批周期长
一个城市总体规划的审批往往需要1-3年，个别的城市总体规划甚至拖了10年以上，这样的审批周期实在太长。由于总体规划编制和审批周期漫长，对于处于快速成长期的中国大多数城市而言，一方面，在规划编制和审批过程中，规划管理单位往往进退两难、无所适从，执行原有规划显然合法不合理，执行在编规划显然又合理不合法；另一方面，等规划正式批复后，城市发展往往又面临新的机遇和出现新的问题，近期规划已事过境迁，刚批复的总体规划又因“缺乏战略远见和足够弹性”难以承担指导城市未来建设实践的重任。
2.4.2 经济发展的快速变化冲击着城市总体规划的实施
城市生存和发展的原动力是经济，我国经济大形势在总体保持快速增长的势头下呈起伏波动状态，影响了城市建设的健康发展。起落是正常现象，但幅度过大则冲击了总体规划按步骤的实施。
2.4.3 规划执法不严，法规弹性大，难以保证总体规划的实施
总体规划虽然经批准立法，违反总体规划就是违法，但执行不严、长官意志决定问题的现象普遍存在，政绩工程、形象工程干扰了总体规划的实施，条块分割、多头领导等体制上的原因加剧了人治的程度，导致规划实施的随意性。此外根据我国的城市规划法，总体规划的文本中原则性条款多，具体性的界定、规定、标准、要求比较少，可操作性差，理解时的弹性大，运用时难以正确把握，导致总体规划实施难。
2.4.4 经济利益大于社会效益
市场经济条件下城市建设主体的多元化导致利益的多元与冲突，规划行政主管部门难以协调多元利益的矛盾与冲突，致使公益、公用的设施得不到保障，城市整体的长远利益无奈让位于局部利益、经济利益和短期行为。尤其是不少地方往往为了急功近利或首长工程、形象工程、怕跑掉的项目或迫于投资商开发商的压力等改变规划的合理布局和要求，强行上马，造成建设性破坏和污染，给城市的长远发展带来影响和遗憾。
3 转型时期城市总体规划面临困境的原因分析
3.1 城市发展的外部原因
3.1.1 快速的城市扩展现象
发展中国家在1950年代，尤其是1970-1980年代经济迅速发展，城市人口快速增加，年增长率在1975-1980年接近甚至超过4%，超过同期发达国家以往最高速度。中国也不例外，城市人口和城市建设用地快速扩展常常超过人们的预料，如根据五普资料，2000年珠江三角洲的城市化水平为72.2%，1984-1994年间珠江三角洲城镇用地年均增长速度达到8.3%。规划不断修编和调整正是这一历史背景下难免的现象。
3.1.2 转型时期城市发展环境的复杂性和不确定性
随着经济社会的发展，特别是随着第三次产业革命浪潮和世界城市体系形成的剧烈冲击，城市迎来了生长活跃期。以计算机技术发展为代表的信息产业的迅猛崛起，必将使人们的城市以一种新的结构、新的形态展现出来。这些信息化革命或称后工业化革命带给城市的变化将更多样、更多元、更捉摸不定。而在转型时期我国城市却要同时面对着第三次产业革命浪潮和改革开放带来的经济社会发展的空前活力的双重变革的影响。在这种经济社会都在迅速变革的历史时期，编制城市总体规划不得不面对诸多新的挑战。
此外生活的多样化、思想意识、审美情趣、价值观念乃至社会阶层的多元化，使人们不能再用同样的标准、同样的模式来塑造城市。在提倡以人为本的今天，必须寻找适合新的需求的规划原则和对策。
3.1.3 转型时期各项体制的创新对城市规划的影响
我国正处在改革的年代和社会转型时期，体制创新是其中最具影响的因素。如经济体制由计划经济向社会主义市场经济的转变，经济增长方式由粗放型向集约型的转变，这就需要我们重新来认识确定规划的规定性与弹性、指导性与适从性、长久性与时效性之间的关系。重大的方针、策略的变化必然对城市规划的指导思想、规划原则产生重大影响，方针变，规划当然也要变。近年各省市纷纷进行行政区划的调整，撤市（县）建区、撤地建市、撤镇建街道，不少城市原来由于受行政界线的约束，难以合理规划布局，自然要利用这个契机进行修编完善。
3.1.4 科学技术的快速发展
规划的灵魂之一，在于它的预见性和前瞻性，在规划时，人们都力图去预见未来的发展。但是在当今技术革命周期日渐缩短，经济的快速增长带动城市的发展也常超过人们的预料，人的认识必竟有它的历史局限性，先知先觉的人物必竟是个别的，因此规划的“过时”则在所难免。
3.2 城市总体规划理论的缺陷
3.2.1 缺乏规划理论的支撑
目前的城市总体规划编制内容与方法的理论大多一方面来源于具有计划经济特色的前苏联模式，而我国已进入社会主义市场经济不断完善阶段，原有的理论和方法已越来越不适应当今城市快速发展的要求；另外一方面来源于社会主义市场经济的实践的总结，尤其是改革开放以来，我国的城市飞速发展，城市建设取得惊人成就。但是中国特色的城市理论和城市规划理论还未真正形成，而西方的城市规划理论由于其发展的社会背景不同，是否适合我国的城市规划和城市建设还有待研究和验证，因此我国的城市总体规划在城市高速发展的过程中亟需理论的指导。
3.2.2 社会转型急需规划理论的发展和规划原理的更新
经济社会的发展，特别是高科技产业、信息业、交通通讯设施的发展，使传统的城市功能、结构、聚集度等产生了新的变化，亟需从理论和实践上提出新的规划思想和方法，如可持续发展的战略思想从提出至今不过10多年，但迅速被各有关领域视为核心思想之一，城市总体规划也要努力落实可持续发展的战略思想，注重城市生态环境问题。更重要的是在计划经济转向市场经济过程中，应更进一步认识到规划远不止要解决城市的工作、居住、休憩、交通四大功能，它更有推进经济发展，提高城市的环境质量、品位、特色的功能，也是提高城市竞争力的重要因素。
4 转型时期城市总体规划的革新
4.1 总体规划理念的革新——坚持科学发展观
科学发展观的提出，是以胡锦涛为总书记的新一届中央领导集体总结建国以来特别是改革开放20多年的实践经验，对发展理论进行创新的一项突出成果，这也是指导转型时期城市规划尤其是城市总体规划的重要理念。科学发展观的内涵主要是：
4.1.1 坚持科学发展观，总体规划要体现以人为本
以人为本是科学发展观的核心。以人为本，就是把人置于经济和社会发展的核心地位，把人的发展视为发展的本质、发展的目的、发展的动力和发展的标志。城市总体规划的目的就是要为“人”的城市服务，把人的发展作为最终目标，倡导把人的精神、文化和自身发展的实现程度作为衡量社会进步的根本标准。
4.1.2 坚持科学发展观，总体规划要体现全面、协调、可持续发展
全面、协调、可持续发展作为科学发展观的基本内容，是一个相互联系的有机整体。全面是指各个方面都要发展；协调是指各个方面的发展和发展的各个方面都要相互适应；可持续是指发展必须保持持久性和承续性。
4.1.3 坚持科学发展观，总体规划要统筹兼顾
统筹兼顾是科学发展观的根本要求。.所谓统筹兼顾，就是总揽全局、科学筹划，协调发展，兼顾各方。在新的发展阶段，主要就是做好“五个统筹”，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。
4.2 城市总体规划编制框架和内容的改革
4.2.1 强化战略规划，简化专项规划，为总体规划减肥
给总体规划编制“减肥”，就是要将城市总体规划从纷繁复杂的内容中解脱出来，避免纲目并举，主次不明。
从总体规划所涵盖的内容和所起的作用来看，应学习借鉴西方发达国家的做法，把总体规划做为一个城市的发展纲领和策略来制定。规划内容也不宜象现在这样巨细无遗，重点应放在城市定位、发展策略与方向、总体布局结构、主要基础设施、重大项目和城市重要地段的规划原则意见等大的方面，其他内容则可以做为专业规划由各专业部门根据建设需要进行编制。也就是说应该强化城市发展战略规划研究，
而总体规划阶段的各项专项规划应该简化，重点在于确定各专项规划的重大原则和技术政策，确定容量和大中型设施的布点和近远期的衔接等，将较为具体的各专项规划放到后续工作中完成，或是专门编制相应的专项规划，如给排水工程规划、消防规划。
此外原来要求在城市总体规划阶段编制的城镇体系规划，往往需要大量的研究和分析论证，也应该从总体规划中剥离出来，编制专门的城镇体系规划，从而真正指导城市总体规划。而总体规划中的近期建设规划，是以安排建设项目为主，应该与政府的近期建设目标紧密结合，因此也应该单独编制，且经本地政府审批即可，但是应注意其全面性和整体性以及和总体规划的衔接，避免短期行为。
4.2.2 城乡统筹，城市型规划变为城乡协调型规划
统筹兼顾是科学发展观的根本要求，统筹兼顾主要是做好“五个统筹”，重点是统筹城乡发展。
随着社会经济的快速发展，城市周边的郊区或乡镇地区的发展也极为迅猛，城市郊区的无序发展不仅会带来严重的环境问题和社会问题，也会给城市远景空间拓展埋下许多“钉子”。传统城市总体规划中编制的城镇体系规划和郊区规划，往往把非城市化地区看作“图底”，不表示村镇、一般的农村居民点，其他的乡村用地和有关内容也被忽视，没有加以规划，不能深入体现城乡协调发展。
因此城市总体规划的研究范围应该是全市域，而不仅仅是原来的城市规划区。城市的复杂性和系统性决定了城市总体规划的综合性，城市规划师要克服专业局限，更新理念、换位思考，正确把握手段（即规划）和目标（即城市发展）的关系。在城市发展战略研究方面，应该从更高层次、更广阔视野、多角度审视城市发展。在城市空间发展规划或城市物质规划方面，尤其是土地利用规划应该从整个城市发展的角度，进行土地利用控制，正如广东规划界提出的三区六线控制规划（注：三区六线控制：确定不准建设区、非农建设区、控制发展区三大类型用地的总量控制指标和具体范围；建立城镇建设区规划控制黄线、道路交通设施规划控制红线、生态保护区规划控制绿线、水域岸线规划控制蓝线、市政公用设施规划控制黑线、历史文化保护规划控制紫线“六线”规划控制体系。），强调对城市发展的区域整体把握，强调城乡协调发展。然后重点研究城市建成区（现状和规划）的土地利用和空间发展战略。
4.2.3 探索小康社会的城市建设规划标准
改革开放特别是进入21世纪以来，我国经济保持持续高速增长和城市化进程加速，使许多城市强烈地感觉到可建设用地不足已成为制约城市发展的主要因素之一。而严格控制城镇建设用地的政策使城市建设用地与耕地保护的矛盾变得十分尖锐。同国外许多城市相比，我国的人均城市建设用地属于较低水平。
在未来相当长的时期内，土地利用问题仍将是中国城市规划的核心问题，建议建设部会同国家相关部委尽快开展全面、深入、细致的研究工作，从国家层面理顺关系，在解决城市建设用地需求和耕地保护国策之间寻找科学合理的结合点，制定有关各方都认同的全面建设小康社会的城乡建设标准，特别是城市建设用地指标、公共设施配套标准、环境绿地配套标准等。
4.3 总体规划方法的改革
4.3.1 加强规划的专题研究，增强总体规划的科学性
我国城市规划正面临着更多异常复杂而多样的问题，无论在国内还是国外都没有现成的理论和经验可供我们完全照搬，这就要求我们必须脚踏实地，以问题为导向，有针对性地加强专题研究。采用横向和纵向比较研究等方法，借鉴国际国内先进经验，具体问题具体分析，创造性地解决问题，为城市总体规划提供科学依据。
4.3.2 鼓励公众参与，提倡倡导性规划
在规划过程中注重公众参与的规划方法，正好与达维多夫(Davidoff)的倡导性规划思想相吻合，正如他谈到：“要求规划师考虑各种利益集团的需要，是建立有效的城市民主的需求。在这样一个城市中，公民可以在政策决策中扮演更积极的角色。在民主制度下适宜的政策应该是通过公众讨论而达成的”(Davidoff,1965)。在城市总体规划中的公众参与有利于规划决策的民主化，有利于调整和规范规划过程中个人利益和社会整体利益的平衡，也有利于社会的稳定协调发展。
进行倡导性规划，首先要鼓励公众参与。城市总体规划涉及该城市未来的整体发展，与市民息息相关，鼓励公众积极参与，可让规划师了解社会诉求，确保未来的规划能符合公众利益。而且总体规划的过程与最终的研究结果同样重要，在总体规划过程中应采用公开和高透明度的研究方式，让公众充分掌握相关资料，理解未来发展所面临的各种选择及其背后的不同代价，并让公众明白选取最后方案的种种原因。这种互动的过程有助于市民对总体规划实施的支持和监督。
进行倡导性规划，应建立公众参与的法定程序。为确保总体规划中公众参与的顺利进行，应将公众参与纳入规划的编制程序中，作为规划决策的必然程序。公众参与在总体规划程序中的位置可分为规划决策之前和规划编制完成之后两个阶段，在规划决策之前，重点是需要公众对城市发展战略（包括市民面临的问题、需求和发展设想）进行讨论；在规划编制完成之后，重点是支持和监督规划的实施，并将规划实施过程中出现的问题反馈给城市规划主管部门，为规划调整提供依据。
4.3.3 增强规划弹性，进行连续性规划
在转型时期，未来城市发展难以准确估计，长远规划存在很多不确定因素，总体规划中的发展战略研究应该预计这些城市发展中的不确定因素，利用不同的规划假设，拟订一个未来最可能会发生的社会经济“发展情况”，然后制订出不同的“应变计划”，并提出概括性的指引，增加规划的弹性，使总体规划能应对不同社会经济发展的转变。同时建议建立相应的机制，以便监察和检讨总体规划，在规划实施过程中不断修正和调整规划，从而使规划具有动态性和连续性。
具体而言，对于转型时期的城市总体规划，要从指导功能布局、用地安排转向以资源环境为出发点，指导城市可持续发展；从确定性质、规模、指标，转向控制合理的环境容量和科学合理的建设标准；从确定发展什么，转向确定保护什么，即从以开发建设为重点转向以资源利用和空间管制为重点。淡化规划年限，强化规划阶段；淡化用地性质，突出市场经济对土地资源的配置；淡化具体用地布局规划，突出空间结构规划在总体规划中的主导地位。以有效引导和调控城市发展为目标，合理确定总体规划阶段强制性内容和指导性内容，使总体规划成果刚柔并济。此外借鉴国外经验，较长的规划年限（如30年）可为城市发展提供较明确的发展方向与目标，因此总体规划年限可延长一些，如深圳现正在编制2030年的城市战略规划，更好与香港2030规划远景对接。
4.4 总体规划审批制度的改革
4.4.1 简化审批内容，为审批单位减负
建设部和各省级规划行政主管部门对规划编制方面的管理职能应重点转向区域规划层面，在城市总体规划层面应着重抓好重要城市的城市发展的战略控制，如城市的性质、规模、空间布局、重大基础设施、用地标准、技术标准、有关政策等的控制。而将技术性较强的专项规划交给社会中介组织，如协会、学会、技术咨询部门去承担。这些组织学术团体聚集着大量资深的专业人员，可以充分发挥其优势和充沛的资源从而减轻以政府为主体的审批负担。
笔者认为总体规划中的城市发展战略研究不必经过法定程序审批，因为其本身具有相当的弹性，不必成为城市规划条例下的法定文件，但是其成果应该向原来规定的审批单位进行备案，使之成为城市政府决策的依据。而关于城市物质规划必须进行法定程序审批。
4.4.2 规范审批程序，尤其是时间的限制
目前城市总体规划审批周期长，一方面与规划审批的内容复杂有关，另一方面，也与规划审批制度有关。我国的城市总体规划实行分级审批制度，只是对不同的城市的总体规划的审批主体进行规定，而在审批程序上尤其是审批时间上没有限制。随着政府机构的改革，政府行政效率将会提高，但是为了更好地加快总体规划的审批，使其更有效地为城市发展和城市建设服务，应对具体的审批时序制度化、规范化，这方面也可以结合我国实际，借鉴其他国家和地区的做法，如香港规划申请制度中就明确了城市规划委员会审议规划申请和申请复核等各程序的时间规定。
5 结语
当代中国社会最深刻的两个主题，一个是转型，一个是发展。我们的目标则是“在转型中发展，在发展中转型”。未来之路该如何走下去，“路径依赖”(Path Dependence)的理论告诉我们，今天的选择受历史因素的影响，人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择。所以传统的城市总体规划理论与方法对于今天城市发展的影响深远，我们必须回顾传统的的城市总体规划理论与方法；另一方面，今天新的时代特征我们不能忽略，从计划经济走向社会主义市场经济，以及由此对中国社会经济结构、地域空间转换产生的深远的影响，给中国城市的发展带来新的机遇，也给城市总体规划带来新的机遇和挑战，因此创建和总结适合中国国情的城市总体规划和城市规划理论与方法迫在眉睫。