坚持依法执政，重在领导立法，本文主要内容关键词为：领导论文,依法执政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D251 文献标志码：A 文章编号：1000-8594(2011)05-0015-05
在纪念建党九十周年大会上，胡锦涛同志再次强调指出：要提高党科学执政、民主执政、依法执政的水平，保证党和国家机关按照法定权限和程序行使权力。在社会主义根本政治制度即人民代表大会制度已经确立、中国特色社会主义法律体系已经形成的今天，执政党如何做到依法执政？十六届四中全会《加强党的执政能力建设的决定》提出了党“必须坚持民主执政、科学执政和依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式”这一科学命题，要求党“要坚持依法治国，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化”。
笔者认为：胡锦涛同志的讲话和《决定》的论断，是党在现行宪法体制框架下对如何执掌国家政权即“依法执政”总方略的纲领性阐述，意义十分重大。而“领导立法”，则在党的“依法执政”中具有极其重要的地位和作用。
一、依法执政的首要任务是领导立法
(一)领导立法，符合现代各宪政国家中执政党履行执政职能的一般规律
在西方政治生活中，立法通常都被视为是极重要的主题。从古希腊亚里士多德提出政体职能划分及分权概念之后，洛克、孟德斯鸠等人在人民主权学说基础上，系统地发展了分权理论，不仅提出了立法权、行政权、外交权(洛克)或司法权(孟德斯鸠)应当分立的思想，而且论证了立法权的内容及在国家体制中的重要地位。洛克认为：立法权是来自人民委托的权力。“是指享有权利来指导如何运用国家的力量以保障这个社会及其成员的权力。”[1]立法权是最高的权力，是神圣而不可变革的权力。孟德斯鸠认为：“在一个自由的国家里，每个人都被认为具有自由的精神，都应该由自由来统治自己，所以立法权应该由人民集体享有。”[2]我国一些学者认为，立法权是国家主权的标志，是一种根本性或特别重要的国家权力，是国家最终意义的最高管理权，对其他国家权力具有主导的作用[3]。国家立法权还是一种综合性权力体系[4]。一切政治主体应当也只能以文明理性的方式参与立法活动，来表达自己治国理政的政治主张，这不仅是当代政治文明的一般性理论，还是当代世界各法治国家中政党活动、议会活动的普遍实践。正是基于对立法在法治社会中所具有的首要意义的认识，现代各国政治生活中拥有不同治国主张的政党，不仅把在国家立法机关中占据多数作为其政党活动的重要内容，而且力图通过对自己治国纲领和方针政策的广泛宣传，影响和引导立法机关的立法活动，力求将本党意志通过法定程序转化为国家意志的集中体现——法律，并由此指引、规制各级各类国家机关、社会组织、公民个人的行为模式，使国家和社会有序运行。今天，中国共产党已经深刻认识到，立法不仅是立法主体自身的事，而且还是执政党实现执政意图、领导政权建设、构建和谐社会的基本方式和重要途径。领导立法，既是党依法执政的基本任务和重要职责之一，又是落实“有法可依”原则的必然要求。
(二)领导立法，是由中国执政党“总揽全局”的主观要求与立法活动的客观属性的辩证统一所决定的
“总揽全局”，是作为执政党能够胜任执政职能的必备素质和基本能力，是转变执政方式对各级党委的提出的基本要求。“总揽全局”，就是要能够对那些影响和决定一定时期社会发展方向的政治、经济、文化复杂条件和各种因素，有符合客观实际本来面目的准确分析；能够从这些纷繁复杂的条件、因素中寻找到那些具有全局性、主导性、普遍性、长期性的事物、关系、环节；能够依据对这些事物事项、相互关系、主要环节的正确分析，经过轻重缓急的慎重判断和价值权衡，形成正确处理国家和社会各方面事务领域的一系列基本方针、政策策略；能够把由这一系列基本方针、政策策略所构成的“党的意志”，成功地向其他社会利益群体、政治主体、国家法定机关的代表们进行宣传、说服。简单地说，“总揽全局”的基本内容和要求，就是执政党要能够正确地提炼出自己关于一定时期内国家和社会发展各方面基本事务(项)的基本调控原则和方针政策，并使之获得普遍的社会认同，从而成为某种普遍的制度规则的认识基础。党的十六大报告、十六届四中全会《决定》反复指出：依法执政，应当是“通过制定大政方针，提出立法建议”；“经过法定程序，使党的主张成为国家意志”；“党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事”；“加强党对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。这应当是党中央对什么是谋求“总揽全局”的基本主张。不能设想，一个成天身陷于各类繁杂而又具体的行政、司法等事务堆中的执政党，一个唯恐“权力旁落”、不信任法定公权机关，把“总揽全局”演变成“包揽一切”的执政党，一个成天只埋头于“党内事务”，而对国际国内客观形势演变大趋势、各类社会和政治主体的基本利益诉求不敏感、不关心、不研判的执政党，能够成为一个称职合格的执政党？对于一个谋求长期执政的执政党来说，能否正确理解和努力做到“总揽全局”，将是一个既紧迫又长期的考验和挑战。
执政党“总揽全局”的活动内容，恰恰与立法活动的客观属性具有高度的契合性。黑格尔认为，立法权所涉及的是法律本身，以及那些按其内容来说完全具有普遍性的国内事务。立法活动，从程序过程的角度看，表现为立法规划、提出和审议法案、公决或通过法案及其公布施行。从实际内容的角度看，是不同的利益和政治主体们选派代表到法定立法机关，依法定程序，围绕那些国家和社会生活中具有全局性、主导性、普遍性、长期性的事物、关系、环节，而寻求某种一体遵守的共同规则的活动。从活动成果的效力看，立法机关所创制的法律，是对国家和社会的基本制度安排，其一系列法律规范具有普遍性、明确性、稳定性，因而具有全局性、根本性；法律规则因有国家强制力作直接或潜在的最终保障，因而对任何主体的行为享有最大的制约性和权威性。“总揽全局”，谋求的就是正确处理那些对国家和社会生活中具有全局性、主导性、普遍性、长期性的事物、关系、环节；谋求的就是为了“正确处理”(调控)上述事务(项)、关系、环节，提出一系列具有普遍性、明确性、稳定性，因而具有全局性、根本性的制度性设计，从而为法律规范的创制奠定基础。舍此，还有什么事项称得上是“全局性”的呢？在执政的条件下，要让这些制度性规范真正具有不“因人而兴、因人而亡”的权威性、稳定性和长期性，就必须使之具有法律效力，因而就应当把这种“总揽全局”的活动与国家的立法活动紧密结合起来，使执政党所提炼的法规范基础(表现为立法建议)，转化为立法成果，并取得规制一切主体行为的法定效力和最终保障。相反，离开了立法对“总揽全局”活动的确认和保障，又怎么能在全社会(而不仅仅在党内)实现党的“全局性意图”呢？又怎么能确保党的基本治国纲领、规划、大政方针取得“形式合法性”及效力呢？
(三)领导立法，是构建和谐社会创设正义制度的必然要求
“正义是政府的目的。正义是人类文明社会的目的。”[5]今天中国执政党所要构建的和谐社会，其基本价值取向就是公平正义。符合公平正义价值取向的法治，可以通过有效的机制整合社会资源，合理分配社会利益，使社会结构获得平衡，实现公平正义；并通过调节、矫治作用，维护和谐社会的安定有序，促进人与自然和谐相处。但是，这种状态并不会“自动”实现。我们必须认识到，现代社会的立法是一柄双刃剑，对于实现公平正义、构建和谐社会而言，立法既可以为“善”，又可以为“恶”，还可以不作为。这既源于社会各种利益群体、政治集团的政治诉求的差异性甚至对立性，还源于各方面立法主体参与立法的深度和广度。由于立法既是各种政治或利益主张公开合法的博弈或较量，又是对各方面社会资源和利益的初始配置，是对社会基本结构和基本关系所作的制度性安排。因此，一个致力于构建和谐社会的执政党，就不能不把主要注意力放在领导立法上来，就不能不对如何确保法律既体现正义又维护正义深入展开研究。相反，如何丧失了对于创设正义法律制度的高度敏感，如果不能有效地从各种差异甚至对立的政治主张中寻求彼此沟通、妥协、整合，从而形成共同的立法意愿，执政党构建和谐社会的努力，必将遭受挫折、大打折扣。
执政党将自己的主张通过法定程序上升为法律是法治原则的普遍要求，是依法执政的首要任务。中国共产党在执政后相当长时期内，不注重立法，不善于通过实施法律去贯彻自己的政策主张，而是习惯于发布党内文件，要求各级党政机关直接贯彻党的会议决议、决定和指示。这种习惯今天虽已经大大改观，但在某些领域、某些地方仍然存在。例如，近几年党中央围绕加强人民法院、人民检察院工作，国家机关选任制公务员的任用、培训、交流、回避等工作发布的几个重要《条例》，直接适用于有关国家机关及公务人员，就是这种固有习惯的表现。严格地讲，像这类涉及国家机关权力职责及制度建设事项的具体规定，虽然从实体内容上看都非常好，但从法理上讲，不宜由执政党直接作出规定并对外公开发布实施。这些决定如果改由国家最高权力机关作出，不仅更有利于整个中国宪政制度的和谐运转，而且还会在国际国内产生多方面良好的社会影响。
二、领导立法应当以公平正义为基本价值取向
今天，中国执政党领导立法的国内外时代背景、基本国情条件、社会基本矛盾等，已经大大不同于大规模群众性阶级斗争的战争年代、高度集权的计划经济年代。这就注定了我们在立法的价值追求上，不仅必须告别那种建立在“阶级斗争为纲”基础上追求实现“全面阶级专政”的价值理念，而且应当按照构建社会主义和谐社会的要求，把实现公平正义作为立法乃至整个法治建设的价值目标。
人类始终存在着对公平正义的追求。由于公平正义是一个极其抽象、极其艰深、含义广泛、内容极难确定的概念，因此本文不打算对此展开系统分析。我国学者张恒山在《法理要论》中认为，从价值角度来阐述法的正义问题是一个较好的思路，即法作为一种与人这种主体相对的对象化事物，其本体所“应当具有的、对洽于人们的一些基本的需要、要求的性状、作用”[6]275。无论人们用“公平正义”来评价“已定之法”，还是来表达“应然之法”，都不过是对于法律是否符合、对应人们基本需求的方向、内容、程度所作出的主观评价。千百年来，不同时代不同阶级不同社会群体的人们，对法的“正义”所表达“基本需求”的认识，发展到今天，已逐步在法律生活的许多方面渐趋一致或大同小异。对应于人们“有序生活”的基本需求，在法的形式正义方面，法律规则必须具有普遍性、明确性、统一性、先在性、可行性、公开性。对应于人们能够生存和发展下去的基本需求，在法的实质正义方面，法律必须具备能够保障安全、维护平等、促进自由、增进效率的性质或功能。上述四大主体价值中的每一项都要通过一些基本原则、具体规则来予以说明和体现，才能使得公平正义得以实现。[6]280-303
必须看到，虽然今天中国特色法律体系已基本形成，但是，社会生活、法律生活中仍然存在一些不符合公平正义理念的现象，这些现象大都与立法空白、立法粗疏、立法偏见有关。例如，政治生活领域中切实保障公民知情权、参与权、表达权、监督权的某些重要法律仍属空白；社会生活领域中某些立法仅仅破题(例如社会保障方面的立法)；诸如国家管理中偏重国家机关公权而忽视管理相对方私权的现象；社会利益和自然资源在城乡、区域、行业、群体之间配置方面存在的结构性、制度性不公正现象(例如形形色色的垄断和社会基本保障及公共服务的乏力)；人与自然、环境协调发展日趋存在的严重失衡现象等等，这种状况离落实科学发展观和构建和谐社会的要求，离经济社会协调发展的要求，仍有相当差距。这些都将使我国的立法长期面临着“以人为本”、“公平正义”价值权衡的严峻考验。
对于一个立志长期在全国执政的执政党来说，要使自己领导立法的活动有利于构建和谐社会，就不仅应当把追求和实现全社会的公平正义确立为自己领导立法的最高价值理念，而且应当适时调整、修正执政党关于国家管理和社会生活若干方面的基本政策和大政方针，善于针对每一时期、每一方面的基本立法，提出立法的指导思想、基本原则和具体制度构架。我们看到，在执政党向国家最高权力机关提出并经全国人大修正后通过的《国民经济和社会发展第十二个五年(2011-2015年)规划纲要》中，郑重提出了“十二五”奋斗目标之一是：社会主义民主法制更加健全，人民权益得到切实保障。应坚持以人为本、服务为先，重点加强加快转变经济发展方式、改善民生和发展社会事业以及政府自身建设等方面的立法。这一立法价值方向和重点的选择，意义十分重大。
三、领导立法应当着重抓好的主要环节
依法执政理念有赖于转化为相应的体制和一系列制度机制，有赖于转化为那些具有执政职能的党的领导机关的自觉实践。虽然从广义上讲，提高执政能力是对执政党的总体要求，但是，当我们面对宪法所确立的国家体制时，能直接行使或体现“执政”职能的，主要是对应于国家政权体系的党的中央组织和地方组织。仅就现行宪法确立的行使国家立法权的政权机关而言，能使党的主张变为国家意志的制度载体，从全国层面讲，就是作为国家最高权力机关的全国人民代表大会及其常务委员会；从地方层面讲，就是享有地方性法规制定权的省级人民代表大会及其常务委员会。此外，国务院享有行政法规制定权，国务院组成部门、省级人民政府享有行政规章制定权，民族区域自治地方的人大享有自治条例、单行条例制定权。显然，那些在各类企业、事业、学校等社会基层组织中活动的党组织，既不是直接的“执政主体”，事实上也是“无政可执”的。当然，这些党组织及其党员们活动状况的规模和质量，会对党的执政地位及执政效果产生种种积极的或不利的间接影响，他们更多的应当是在所在单位、组织及社会生活中，通过对非党群众的说服教育，通过自己的积极作为和率先垂范，发挥一种非强制性的思想影响作用。
领导立法就要在实践中不断提高领导立法的能力。笔者认为，应当在实践中着重抓好以下几个主要环节：
(一)应当科学地配置立法权限
应当根据《宪法》、《立法法》所确立的立法体制，进一步研究如何更好地配置立法权限，提高和维护各立法主体的立法权威。《宪法》和有关国家机关组织法创设了中国立法体制的基本框架，《立法法》从大的原则和基本事项方面配置了立法权限，这些制度设计是我们必须坚持并加以维护的基础，决不能有任何怀疑或动摇。但是也应当看到，上述法定制度对立法权限的配置，仍存在着不少交叉模糊、粗疏空白的地方。例如，《立法法》对于地方性法规与地方政府规章分别所能“规定的事项”，是这样表述的：“地方性法规可以就下列事项作出规定：(1)为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；(2)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。”(第64条)“地方政府规章可以就下列事项作出规定：(1)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；(2)属于本行政区域的具体行政管理事项。”(第73条)这里，虽然有了“地方性事务”与“具体行政管理事项”的字面区别，但就其这些事务、事项的性质、内容、边界等等，完全有可能是互相交叉、互相包容而难以划清的。再加上人们对《地方人大和地方政府组织法》中关于地方人大“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”有不同的理解，因而，需纳入地方立法议决的事项在地方人大与地方政府之间如何划分和科学配置，在实务中争议颇大。
另外，由中国政治体制特点所带来的《党章》与国法的冲突，更增加了地方立法权限配置上的模糊和无序。《党章》第25条规定：“党的地方各级代表大会的职权是：……讨论本地区范围内的重大问题并作出决议……”这里，地方党代会所“讨论决议”的“本地区范围内的重大问题”，是否包括了应由享有地方立法权的国家机关来“讨论决定”的那些法定事项呢？地方党代会以及闭会期间的地方党委，是否可以绕开或取代地方立法主体而直接作出“决定”呢？就《党章》总纲中“党必须在宪法和法律的范围内活动”这一庄严宣示而言，就《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中关于“贯彻依法治国基本方略，提高依法执政水平”、“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”的逻辑结论而言，似乎不应当存在歧义。但是，也就是在这同一个《决定》中，既明确指出了党要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”，“支持和保证国家机关依法行使职权，在法治轨道上推动各项工作的开展”；却又规定“涉及国民经济和社会发展规划、重大方针政策、工作总体部署以及关系国计民生的重要问题，由党委集体讨论决定，经常性工作由政府及其部门按照职责权限决策和管理”。这里所列举的事项，几乎可以说全都属于《宪法》第99条、《地方人大和地方政府组织法》第8条所列举并应由地方人大所决定的事项，可在这里却找不到“地方人大”的身影。显然，这种规定既不符合《党章》总纲和《决定》关于“依法执政”所确立的基本精神原则，又与《宪法》及相关法律相冲突；既不利于维护地方人大的法律地位和尊严，又不利于我们科学配置地方国家机关的立法权限。特别是全国人大通过的第十一五和十二五《规划纲要》中，都明确宣布“本规划经过全国人民代表大会审议批准，具有法律效力”。规划确定的约束性指标，要分解落实到各省、自治区、直辖市。要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核。而目前相当一些地方党政领导机关片面追求经济增长，滥用“重大事项决策权”，擅自改变耕地保护或土地利用规划、环境和生态保护规划等，使体现科学发展观的若干重大决策难以得到立法保障和落实。以至于有专家大声疾呼：请尊重“十二五”规划的刚性约束。[7]因此，进一步科学配置立法权，显得十分紧迫。
实践中，如何正确处理好人大与政府的关系，处理好人大与党委的关系，使之走上制度化、法治化轨道，是科学配置立法权必须继续努力探索的两大课题。应当看到，由于全国性和地方性事务具有广泛性、层级性、区域性、动态性等特点，用法律予以“预先列举”既无法穷尽，又无法划一。对各个立法机关“立法事项”的实体内容，除了《立法法》明确规定由法律保留或授权由行政法规确定的以外，基本上应属于地方的立法范围。于是，问题就转换为地方立法权限的配置，应当由谁且怎样来界定和确定地方性事务中哪些属于需要用立法来规范的“重大事项”？需立法的事项应在地方人大与地方政府之间如何配置？由于本文目的任务所限，这里不作深入的理论探讨，只提出几点对策性思考：
首先，地方人大拥有对于某一事项是否属于“重大事项”且需要立法予以规定的立法界定权。这既是由地方人大是地方国家权力机关的宪法性质和地位所决定的，又有《立法法》上的根据。该法在列举了由法律保留的事项后，又规定：“当这些法定事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。”(第9条)还规定：“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。”(第11条)显然，上述法条的内在精神明白无误地表明：界定事项并是否“决定”授权、认定“条件”是否“成熟”，都属全国人大及其常委会的权力，由其自由裁量。以此类推，地方人大自然当有此权。
其次，当地方人大与其他地方国家机关就某一事项的立法权归属有不同看法时，应由权力机关商同级党委，地方党委应当按《决定》中“总揽全局、协调各方”的原则，进行立法协调，但原则上应由地方人大作出最终裁定。
最后，地方政府已就某些特定地方性事务(同时又可能需要给予“行政管辖”)制定相关政策，而该政策又先于法律、法规出台时，地方政府不得抢先地方人大制定地方政府规章。非紧急情况下，地方人大一般也不宜授权地方政府先行“立法”。
(二)应当保障立法机关拥有必要的立法资源，使其能够充分行使职能
首先，党委在决定立法规划之后，就应当统筹、整合相应的立法资源，确保承担草案拟定主体拥有充分的各方面资源要素。其次，逐步把一些机关中的政研室、法规处等资源，整合到相应的立法机关(不一定一下子撤并，可试行双重领导关系等等)。再次，不断破除信息制度中长期存在的“等级占有”、“部门封锁”等陈腐观念和落后规定，加大政务信息共享、社会公共信息共享的制度创新、技术手段创新。复次，对某些适宜公开招标的立法项目，可实行面向大专院校、科研院所、法律服务机构等公开招标、并拨付相应经费的方式。最后，可以通过试点，探索这样一种思路的可行性：凡应由人大各专委会自行提交立法草案的，由人大常委会对立法经费、人力、信息等资源实行统筹分配和监管；凡应由政府制定的规章或向人大提交的法规草案，由政府法制办对立法资源、人力、信息等资源实行统筹分配和监管。政府财政部门不再对其他部门拨付、核销相应调研经费。
(三)应当明确和维护党的领导机关与立法机关中的党组在立法事项、立法程序方面的关系
党要善于区分党内事务和国家事务，并根据《立法法》的有关规定和国家事务的重要程度，督促有关立法主体中的党组及时通过法定程序，组织立法调研和论证。党关于国家事务的重要主张、属于国家权力机关职权范围内的、需要全体人民一体遵行的事项，应作为建议向国家立法机关提出。有关立法规划、准备制定的重大法律和重要决定、法律法规起草和审议中遇到的重大问题或重大分歧，应由享有立法权的国家机关中的党组报请同级党委决定或批准后再进入法定程序。这既保证了党对立法工作的领导，又从立法过程的角度明确了同级党委与人大党组的关系，有利于人大党组在立法机关中发挥“领导核心作用”。
(四)应当尊重支持和督促立法机关完善科学立法、民主立法所涉及的相应立法程序，提高立法技术和立法质量
首先，需要进一步建立和完善民主科学的立法规划制度、立法起草制度、立法提案制度、立法听证制度、立法表决制度、立法公开制度、立法旁听制度、公众参与立法制度、立法审议辩论制度、立法否决制度等。在编制和改变立法规划、确立和改变某些立法过程中的重大事项时，应当正确处理好“委员长会议(主任会议)”与“常委会”的关系，既要维护常委会的法定职权，也应注意保持立法过程的必要效率。其次，从制度上保障民主立法的沟通与妥协。可以尝试的制度化安排有：一是实行利害关系人的立法参与制度，保证他们从立法调研阶段起就能够以不同方式关注和参与立法；二是实行立法信息公开制度，这既保证了利害关系人对相关立法的知情权和参与权，又保证了公众对于立法的了解和监督；三是实行立法协商与对话制度，由立法机关、社会中介组织、学术团体来组织，或由媒体提供平台展开讨论、辩论；四是实行公民立法诉求的民意调查制度，以便立法机关根据统计数据作出立法分析和决策，例如，利用网络技术进行民意调查，具有成本低、时效快、覆盖面广等优势，值得进一步探索和试行。特别是对于弱势或边缘群体、缺乏立法资源的群体、缺乏立法参与专门知识群体等的意志表达和利益诉求问题，要从制度上、机制上加以解决。实践证明，由政党、社团、工会、律师、专家学者等接受有关群体的委托，作为他们的利益代表和立法代言人参与立法过程，是行之有效的方式之一。除此之外，还应注意整合信访资源，从大量的信访中分析那些倾向性、群体性的利益诉求，从中及时发现民意，反思相关法制存在的问题，以便调整或修正相关的立法内容。再次，逐步改善和优化立法机关的人员结构，提升人员的立法素质。在人大机关及各专委会、政府法制部门中，不仅应适当增加法律专业人才的比例，而且应注意充分发挥其专业优势，尽可能防止和消除立法环节中出现不适当的“长官意志”消解“法律理性”的现象。可以借鉴西方国家的某些经验，试行为人大常委、委员设立“立法助理”；还可以试行设置立法顾问委员会制度。最后，建立和完善立法实施效果的评价制度。立法评价不宜完全由立法机关“自唱自评”，应当实行“开门评议”，由专门机关组织，各方面人员参加，并预先设计一套有针对性、宜考核的评价指标体系，一套力求客观、公正、民众和专家广泛参与的评价实施程序。同时，完善执法检查制度，不仅要检查法律、法规、规章的遵守情况，而且还应当审视法规规章自身的质量优劣，从而不断提高立法质量。
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