薄弱学校委托管理的法律保障机制研究——以美国《特许学校法》问责条款为例，本文主要内容关键词为：学校论文,为例论文,美国论文,薄弱论文,保障机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教育均衡发展是当前教育研究与实践的主题，作为教育均衡发展重要内容的薄弱学校改进亦成为教育改革的热点问题之一。但是当前国内学校改进工作“似乎完全基于一种‘正确’的前提假设，”[1]即凡是学校改进便是有效的，而忽略了客观存在的某些学校改进措施收效甚微甚至没有成效的现实。如何避免薄弱学校改进措施的低效?谁来监管薄弱学校改进政策的实施?谁应当为薄弱学校改进不利承担责任?应承担哪些责任?这些问题均涉及到薄弱学校改进措施保障机制的建立与完善。本研究在探讨薄弱学校改进的法律保障机制必要性的基础上，借鉴美国《特许学校法》的问责条款，提出制订和完善我国相应法律法规的一些建议。
一、健全薄弱学校委托管理法律保障机制的必要性
(一)薄弱学校委托管理法律监管体系的必要性
在薄弱学校改进措施方面，许多国家引入了公益信托机制，即把公立学校中的薄弱学校采用信托方式交由具备一定资质的第三方来管理。希望通过第三方的有效管理，同时赋予学校更大的自主权，以实现学校办学质量的提升。像英国的信托学校、美国的特许学校均属此列。我国一些地区(如上海市)针对薄弱学校采取的“委托管理”措施也属于公益信托性质。
委托管理的这种性质决定了对于被托管的薄弱学校的管理有别于对普通公立学校的管理。薄弱学校委托管理的委托方和受托方之间是一种信托合同关系，这种关系需要依靠法律来调节。而普通的公立学校则更多地由作为主办方的政府部门直接进行监管。薄弱学校委托管理引入了市场机制，形成了委托方和受托方的信托关系，因而对于薄弱学校委托管理的监管主要是立法监管，通过法律明确委托方和受托方的权利和义务，确保信托受益人的利益。也就是说，政府对于委托学校的监管，必须依据相应的专门法律，而不能够采取像管理普通公立学校一样的方式。立法监管通过明确托管学校的责权利，一方面为薄弱学校开展教育教学改革创造了制度环境，另一方面有助于明确薄弱学校的改进目标。同时，立法监管的问责机制还可以及时发现学校改进过程中存在的问题，督促受托方加以解决和纠正，或是终止信托关系。反之，如果缺乏相应的法律保障体系，则信托关系得不到有效监管，就会产生薄弱学校改进工作费时低效、薄弱学校学生(信托受益人)利益得不到保障等问题。
(二)我国薄弱学校改进的相关法律保障体系尚未形成
我国薄弱学校改进还没有全国统一的政策和措施，因而也就缺乏与之相应的全国性专门法规。尽管一些教育法规明确了教育均衡发展是政府的职责，对于促进薄弱学校改进提出了要求，但是这些法规和政策文本往往对于采取何种措施、如何确保成效没有做出具体规定。如《中华人民共和国义务教育法》第6条第1款规定“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件”，第45条第2款则要求政府安排义务教育经费时须向农村学校与薄弱学校倾斜；《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》规定“深化公办学校办学体制改革，积极鼓励行业、企业等社会力量参与公办学校办学，扶持薄弱学校发展，扩大优质教育资源，增强办学活力，提高办学效益。”
对于改进薄弱学校的“委托管理”，2001年颁布的《中华人民共和国信托法》虽然可以提供一定的保障，但是信托法对于公益信托监管的规定不够具体，更缺乏具体到教育公益信托方面的相应内容。尽管地方层面已经出现了薄弱学校委托管理的做法，但是却未见针对薄弱学校改进的地方性法规。针对已经采取“薄弱学校委托管理”的地区，有必要制订薄弱学校改进的专门法规，形成薄弱学校改进的问责机制，从而确保薄弱学校改进政策的有效实施，以取得预期成效和避免不必要的损失。
在此方面，美国薄弱学校改进工作开展得比较早，而且有相应的法律保障。如作为美国改进薄弱学校的主要方式之一的特许学校项目就有与之相应的《特许学校法》。由于美国各州该法的问责条款存在不一致，导致该法在保障特许学校改进的成效方面存在很大差异。学习美国《特许学校法》问责条款的经验与教训，可以获得对于制定我国薄弱学校改进相应的法律保障机制的有益启示。
二、美国《特许学校法》的法律问责机制
特许学校是美国改进薄弱学校的主要方式之一，到现在已经发展到5000多所。然而特许学校的办学质量却参差不齐，办学成效好的特许学校与办学质量差的特许学校都同样得到政府的资助。这就意味着政府财政拨款的有效性得不到保障，只有淘汰办学质量差的特许学校，才能保证政府拨款资助的有效性。而能否淘汰不合格的特许学校就涉及到《特许学校法》①(Charter School Law)问责条款的完善程度。
(一)美国“特许学校”改革的依据以及问责的重要性
“特许学校”是指通过获得“特许状”或是依据与教育主管部门签订的合同而开办的学校，这类学校兼具公立学校和私立学校的一些特征，却又与二者有明显的不同。一方面，与私立学校不同的是特许学校不收取学费，其办学资金来自于联邦、州和地方政府、学区和私人慈善的捐赠；另一方面，它也不同于传统公立学校，特许学校在创建课程、雇佣员工、制定预算等方面享有传统公立学校所不具备的自主权。特许学校模糊了教育“公立”与“私立”之间的界限，是公立学校和私立学校的混合体(hybrid)。[2]特许学校既可以是一所新建学校，也可以是原有的学校转制而来，其办学主体也具有多元化的特性。
1.作为美国改进薄弱学校主要方式之一的“特许学校”
美国特许学校的出现及其迅速发展，“实乃美国社会对既有公立学校教育质量不满，而尝试加以改革的一种行动”。[3]“特许学校的概念建基于经济学家弥尔顿·弗里德曼的自由市场经济理论。弗里德曼认为，学校系统的全面改进在于给学生家长提供选择学校的机会。”[4]特许学校系统实现了教育系统的“结构性改变”，通过具有竞争性的市场机制，创建了一个“学校市场”供家长选择，这是原有的公共教育体系所不具备的。[5]1991年，明尼苏达州通过了特许学校的相关立法，[6]为特许学校在该州开办铺平了道路。次年，该州出现了美国最早的两所特许学校。[7]此后，特许学校作为改善传统公立教育的主要措施之一在美国迅速发展壮大起来。
在《2009美国复苏与再投资法案》(American Recovery and Reinvestment Act of 2009)的背景下，对薄弱学校(Low-Achieving Schools)的改造主要有四种模式：转型(transformation)、扭转(turnaround)、重办(restart)和关闭(closure)。[8]其中，重办模式就是指地方教育主管部门先将薄弱学校关闭，然后与特许管理组织(charter management organization)或其他教育管理组织(education management organization)签订特许状或合同，把该薄弱学校转制为特许学校，开始重新办校。
2.对特许学校进行问责的重要性
现实中特许学校并没有像预期那样在改进薄弱学校方面发挥应有的效应，其原因在于特许学校办学质量存在着很大的差异：一些特许学校的确取得了高于传统公立学校的办学绩效，但是也有许多特许学校办学质量令人堪忧。
特许学校基于自由市场经济理论，却未能实现“帕累托有效”。其原因在于教育市场是有外界因素介入的，并非一个纯粹的自由市场。[9]这种情况下，必须实行强有力的监管与问责才能保证教育市场的良性运行。
特许学校本质上属于公立学校，政府与特许学校主办者之间实际上是一种信托关系，②政府把学校的管理权以“特许状”或是“合同”的方式转交给信托学校的主办者，旨在换取学校教学质量的提高。如果实现不了这一目的，信托关系就应当终结，否则就会造成政府财政投入的浪费。因此对特许学校的问责就成为薄弱学校改进主要措施能否发挥应有效应的关键环节。得到政府财政投入支持的应是那些真正在改善教育质量上做出贡献的特许学校，针对那些办学不力的特许学校，则应督促改正，严重者应及时撤销其特许资格，终止其办学。良好的问责机制能够促使特许学校更负责任，从而提高教育市场的效率。
(二)美国“特许学校”立法中的问责条款综述
制定和颁布本州《特许学校法》是各州成立特许学校的前提条件之一。至今，美国已有42个州和哥伦比亚特区制定了该法。[10]这些《特许学校法》均包含了问责条款，包括问责主体、问责情节、问责方式和问责程序等方面的内容。
1.问责主体
在各州已经颁布的《特许学校法》中，特许状的授权方(Authorizer)就是特许学校的问责主体。特许状的授权方存在一定的州际差异。概括起来，特许状的授权方主要包括州教育主管部门、地方学区以及独立的实体机构(independent entity)等。部分州的《特许学校法》赋予了一些独立实体机构颁发特许状的资格。这些机构包括独立于教育主管部门的“特许学校董事会”、大学或学院等。根据《特许学校法》，授权方负责管理和监控特许学校的学业记录和办学状况，确保其办学遵守了所有适用的法律。特许学校则必须对授权方负责，承担起州和联邦政府的相应责任要求。[11]
2.问责方式
对特许学校的问责方式包括“撤销特许状”(revocation of charter)或“不再续签特许状”(non-renewal)、“特许资格留用察看”(probation of charter)。[12]“撤销特许状”或“不再续签特许状”意味着特许学校将必须终止办学。二者的不同之处在于“撤销特许状”应用于特许状尚未期满的情形，而“不再续签特许状”则应用于特许资格期满需要重新续签之时。[13]“特许资格留用察看”则把特许学校置于“缓刑”状态，亦即允许不合格的特许学校采取一些补救方案改进其办学，如果补救方案也没有奏效，那么学校的特许状将最终被撤销。
除此之外，“警告性认证”(Accredited-Warned)也是针对特许学校的问责方式之一。有些州(如得克萨斯州)的特许学校法规规定了特许学校的年度认证制度。其认证分为四个等级：通过认证(Accredited)、警告性认证(Accredited-Warned)、暂缓认证(Accredited-Probation)和撤销认证(Not Accredited-Revoked)。[14]其中，后三个级别属于问责范畴。“撤销认证”和“暂缓认证”分别相应于“撤销特许状”和“特许资格留用察看”；而“警告认证”则是针对办学质量存在一定问题，但问题程度较轻，尚未严重到危及“特许资格”的情况。不过，一旦特许学校处于“警告性认证”状态，则意味着其办学绩效存在问题，如果问题不能够妥善解决，将会导致更严厉的问责。
3.问责情节
问责情节指的是在何种情形下需要进行问责。“撤销特许状”是最主要的问责方式，针对“撤销特许状”这一问责形式，美国教育改革中心(The Center for Education Reform)提供给各州参考的《特许学校立法范本》(CER-Model Charter Legislation)规定，特许状的授权方撤销所颁发的特许状情形包括：[15]学生学业成就不佳；严重违反特许学校所适用的法律；大量的违反特许状的具体行为，包括财政管理不善；特许学校授权方裁定认为，特许学校存在严重的故意违反公务员法的做法，包括干扰或歧视雇员的权利。
具体到各州的立法和司法实践，撤销特许状具体条件存在一定的差异性。Grady针对40个州和哥伦比亚特区的调查显示：[16]36个州和哥伦比亚特区把“违反‘特许权’授予的条款及条件”作为撤销“特许资格”的理由；32个州和哥伦比亚特区把“违反适用法律”和“财政管理不善”列为撤销特许资格的理由。而在关于特许学校的41个立法实践中，只有30个把“未能在学业成就方面取得进展”作为撤销特许资格的理由。此外，各州特许学校法规中也列出了一些撤销特许资格的其他原因。例如，特拉华州、宾夕法尼亚州和马萨诸塞州把“欺诈”作为撤销特许资格的理由。内华达州和马萨诸塞州把“危害学生的健康和安全”列为撤销特许资格的理由。在佐治亚州和弗吉尼亚州的法规中则出现了另一个撤销特许资格的原因，即“学校的继续运行将有悖于学生或社区的最佳利益”。
“特许资格留用察看”针对的是尚存挽回余地的特许学校，其问责情节比“撤销特许状”的问责情节轻微。而“警告认证”则是出于防患于未然的考虑，针对的问责情节较之前两种问责方式则更为轻微。
4.问责程序
问责程序是实施问责行为应遵循的步骤。通常，问责程序还应当包括被问责方可以采取何种上诉程序。美国教育改革中心的《特许学校立法范本》对问责程序进行了如下规定：[17]通知特许学校的董事会关于撤销特许状的意向，应当至少在撤销生效日期的30天前提出；该通知内容中应包括撤销特许状的原因；应当允许特许学校至少有30天的时间来克服撤销可能导致的问题；特许状被正式撤销之前，特许学校应有机会召开相关听证会，以符合正当程序的要求；在特许资格终止之前，特许学校应当按照特许授权方和州教育委员会的指令实施解散学校的程序。
(三)美国“特许学校法”的问责条款存在的问题
尽管问责对于特许学校政策的成败尤为关键，但是现实中对于办学不力的特许学校的问责并不到位。根据美国教育改革中心2006年的统计，美国已开设的4000余所特许学校中，只有436所被关闭，[18]而现实中不合格特许学校的数量应当远不止这些。其原因主要有两个方面：一方面，为了发展和壮大特许学校，一些对特许学校政策持支持态度的机构有意或无意地对问责有所忽视，如在美国教育改革中心列举的一系列影响特许学校发展的因素中，并没有把有关问责的内容列入；[19]另一方面，现行特许学校立法中问责条款本身也存在一些问题，客观上也导致了问责不力。问责条文应当使用明确简洁的语言，以确保授权方和特许学校组织者知道何种情形下将会导致问责。简洁明了的问责条文还有助于避免因为问责纠纷而导致的昂贵且费时的诉讼。
美国现行特许学校立法中，一些州的问责条款较完善，而另一些州的问责机制则存在不同程度的缺陷。问题主要表现为表述的模糊性和某些具体环节内容的欠缺。相对而言，美国各州特许学校立法中问责主体和问责形式尚比较清晰、具体，问责条文的不足主要集中体现在问责情节和问责程序这两方面。
1.问责情节方面，一些州的法律条文存在语言表述不够清晰准确的现象
尽管美国各州现行关于特许学校的法律均规定了问责情节，但是一些州用于表述这些情节的语言却不够具体明确。许多撤销条款在描述“撤销特许状”的情形时，使用了“可能(may)”和“将要(shall)”等不同的词汇，这就给予了监管者过多的自由裁量权。[20]如《特许学校立法范本》的第十六部分“禁止续办、撤销或中止特许资格的原因”的表述即为：“基于下列任何原因，特许授权方可以(may)终止(某特许学校的)特许资格”。[21]模糊的表述会导致问责实践的困惑，监管者不清楚何时才应该做出撤销特许状的决定，特许学校则不知道具体什么情况下特许资格才会被真正撤销，而不仅仅是有可能被撤销。
2.问责程序方面，各州的法律条文完善程度存在较大的差异
完善的问责程序可以减少不必要的法律诉讼和帮助特许学校、赞助方、学生和其他利害关系人采取相应的过渡措施，处理好学校资产及学生的重新安排与调配。一些州的问责条款中，关于问责程序的法律条款不仅内容全面，而且描述得具体而清晰。但是也有一些州的问责条款则存在内容不完备、内容表述模糊等问题。
犹他州、俄勒冈州和纽约州的特许学校立法是问责程序相对完善的范例，相关条文具有清晰和直接的特点。以犹他州《特许学校法》的问责程序为例：首先，规定了当特许学校被撤销特许资格、被强制关闭时，特许学校必须以书面形式通知所有利益相关方(特许学校、州特许学校董事会、州教育委员会、学生家长、债权人、所在学区以及该学区内区其他特许学校)；其次，详细列举了上述通知应当包括的内容(关闭的日期、安置学生的方案、关闭之前过渡期的联系方式)；第三，明确了即将被关闭的特许学校在关闭之前必须履行的各项责任；此外，法规还要求特许学校必须通知和帮助本校学生进入一所新学校就读。[22]这些具体的要求有助于缓解关闭一所特许学校可能会产生的一系列问题。俄勒冈州和纽约州规定，将被撤销的特许学校应当事先接收到一份包含详细问责情节的声明。同时，这两个州对于通知被关闭学校的最迟日期也作了相应规定(撤销生效日期前30天)，[23]还允许特许学校对有关问责形式举行听证会。纽约的法规缺少上诉程序的相关内容，而俄勒冈州的法规则明确了可以向州教育委员会(the State Board of Education)以及巡回法院(a Circuit Court)提出上诉。[24]
与上述三个州相对完善的条文相比，一些州《特许学校法》的问责程序还存在不少问题，通常表现为：没有规定具体的问责步骤；缺少申诉过程的规定；缺少如何安置学生、处理债务和特许学校的财产等方面的内容。
三、对我国改进薄弱校办学质量的启示
我国目前还没有全国统一的薄弱学校改进模式，但一些地方政府出台了多种多样的改进措施。这些措施中，有些就和美国特许学校政策一样，引入了公益信托机制。如成立“教育集团”、“民办公助”和“托管”等。尽管我国采取这些政策的现实状况与美国存在一定的差异，但在保障这些政策能够取得实效方面，有配套的健全法律体系作为保障是双方都不可回避的问题。通过对美国《特许学校法》问责条款的评析，我们可以从中总结出一些有益的启示：首先，要制定和出台薄弱学校改进的专门法规，使相关政策得到法律的保障；其次，制定和完善相关法律时，在问责条款方面要做到涵盖内容全面、语言表述清晰，从而确保法律的可操作性，真正能够保障薄弱学校改进措施能够取得实效。
(一)制订薄弱学校改进的法规，为薄弱学校改进工作提供法律保障
在美国，制订和颁布《特许学校法》是各州申请开办特许学校的前提条件。[25]先制订相关法律，然后再依据法律来开办特许学校，这样就使特许学校这一改革措施有了法律保障。
目前我国的教育立法工作已经取得了一定的成就，形成了相对完善的教育法律体系。但是就具体的教育改革措施而言，相关的立法工作仍比较滞后。一些教育改革措施由于缺乏相应的法律保障机制，只是停留在政策层面，其有效性往往大打折扣。就薄弱学校改进而言，也缺乏相应的配套法律作为支撑。缺少了法律的规范和保障，薄弱学校改进工作就难以持之以恒并取得最终的成效。因此，首要的事情就是制定和出台薄弱学校改进工作的相关法律法规。
我国一些现有的法律涉及到了薄弱学校改进，如《中华人民共和国义务教育法》，这些法律可以作为制定薄弱学校改进专门法规的依据。至于薄弱学校改进的“委托管理”，则可以参照《中华人民共和国信托法》来制定具体的《教育公益信托法》。
(二)相关法律的问责条款应当全面、清楚、具体，确保可操作性
法律的问责条款“为向违法者问责提供了法律依据，保障了教育法律的实施”，但如果教育法律中的问责条款在“问责主体、问责情节、问责形式、问责程序等事关法律责任追究落实的规定方面”存有模糊性，则会制约教育法律的有效实施。[26]尤其是基于“公益信托”的薄弱学校改进政策，问责机制的健全与否直接关涉到政策的成败。从美国各州《特许学校法》的立法实践中，我们可以获得以下启示：
首先，我国薄弱学校改进的相关法律必须包含问责条款。缺少了问责条款，法律也就失去了约束力，也就无法发挥应有的问责作用。具体到薄弱学校的委托管理，受托方与政府之间实际上是一种契约关系：政府把办学权委托给受托方，作为交换，受托方则需对办学绩效做出承诺。问责条款一方面明确了一旦受托方不能兑现承诺时的应对措施；另一方面可以督促受托方积极采取措施来改进薄弱学校的办学质量，兑现承诺。其次，问责条款的内容要全面具体。问责条款必须对问责主体、问责情节、问责形式和问责程序等加以清晰地界定。但纵观我国现行的现行教育法律，在“事关法律责任追究落实的规定方面，仍不同程度地存有模糊性，制约了教育法律的有效实施”。[27]而《中华人民共和国信托法》在信托监管方面也只是原则性的模糊立法。[28]基于美国《特许学校法》的立法实践，我国在制定薄弱学校委托管理相关法规的问责条款时必须明确以下事宜：
1.明确问责主体即委托方，也就是核准委托管理关系成立的当地教育主管部门
对于问责主体，法规条文中不能仅使用“相关部门”这样的表述，而应当确定具体的政府级别和具体的职能部门。因为“相关部门”往往不只一个，法规如未明确指定具体部门，容易造成“应该多部门负责，实际上没有部门负责”的情况。美国《特许学校法》把批准特许学校成立的机构，也就是特许状的授权方作为问责主体。就我国薄弱学校的委托管理而言，核准托管关系成立的教育主管部门作为委托方理应是问责主体，一般而言就是薄弱学校的上级主管部门。
2.问责情节方面，应当列举出具体的行为和现象或是有具体的数据作为支撑
法律条文中对于问责行为应当进行清晰描述，尽可能地涵盖全部内容。美国一些州的《特许学校法》用于表述问责情节的语言不够具体明确，使用了“可能(may)”、“将要(shall)”等词汇，导致监管者的自由裁量权过多，降低了问责的可操作性。因此，我国在制定薄弱学校改进的相关法规时，应当避免只是用“情节严重”、“重大事件”和“造成重大影响”等词语，因为这些词本身就带有一定的模糊性，会导致问责实践的困惑和争议。[29]具体到薄弱学校的委托管理，法规的问责条文还应当和信托合同联系起来，针对办学绩效的承诺，既关注结果，同时也要兼顾过程，把总目标与阶段目标的考核结合起来。
3.对于问责形式，要注意过程中的问责以及问责形式与问责情节之间的对应
鉴于薄弱学校改进中的委托管理是委托方和受托之间的一种契约关系，因而问责的主要形式就是撤销或是终止委托关系。我们也可以借鉴美国《特许学校法》的“警告性认证”等问责形式，在合约履行期间开展阶段性认证，如开展“资格年检”，这样就可以加强对于过程的监控，而不只是最终结果的问责。此外，针对不同的问责情节须采用相应的问责形式。
4.问责程序应符合正当程序要求，同时要注意善后事宜处理
美国犹他州、俄勒冈州和纽约州《特许学校法》的问责程序包括通知、组织听证会和上诉等环节，做到了程序合理、符合正当程序的要求。程序是法律的生命，然而我国现行教育法律中却存在着对于问责程序重视不够的问题。因此，在制定我国薄弱学校改进相关法律时应强调问责程序的设计，对于问责步骤、渠道和过程以及法律救济程序进行详细规定。此外，考虑到教育公益信托的特殊性，问责程序还应当对问责的善后事宜做出明确规定，在撤销和终结委托关系时，确保委托管理学校的学生得到妥善安置、学校资产不会流失。
尽管中美两国国情不同，美国的特许学校政策和我国的薄弱学校“委托管理”存在很大差别，我们不能照搬美国薄弱学校改造的经验和做法，但是美国《特许学校法》的前车之鉴无疑会给我国建构薄弱学校改进法律保障机制提供宝贵的启示和借鉴。我们应当在借鉴和吸收美国成功经验的基础上逐步建立起薄弱学校改造的相关法律体系，从而使薄弱学校改进能够得到法律的有效保障。
注释：
①《特许学校法》是一些英文文献中的用法，现实中，一些州的特许学校立法并不是一部单独的法律，而是整合在该州教育立法之中。为方便起见，本文采取英文文献的用法，统称为《特许学校法》。
②这也是一些学者倾向于把charter school译为“信托学校”的原因。
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