我国上市公司内部监督体系亟需重构，本文主要内容关键词为：上市公司论文,重构论文,亟需论文,体系论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内部监督机制是公司治理结构的重要组成部分，我国上市公司内部监督乏力的现状使现有内部监督体系备受诟病。政者、学者也是各持己见，本人认为，问题的关键点非在修补之事上，而是我国上市公司内部监督体系亟需予以重构。
一、现有内部监督体系：维持和改进
为保护投资者利益，对公司内部人在履行职责过程中的越权和违规行为进行防范和制约，我国通过《公司法》和《上市公司治理准则》等系列法律法规和制度构建了监事会、独立董事和审计委员会并存的内部监督体系。其构想是：监事会向全体股东负责，作为常设机构对董事会进行监督；独立董事位于董事会内部，通过董事会内部的制衡实现对其的监督；审计委员会隶属于董事会，代表董事会对经理层进行监督；内部审计部门对董事会负责，对公司内部各职能部门进行监督。如图1所示：（→为职能路线，……→为监督路线，后同）
但是，我国相关法律法规没有明确规定监事会、独立董事和审计委员会之间的关系协调问题，仅有散见于不同的法规中针对单个监督机构的职能规定，致使三者功能相似甚至重叠；同时，监督机构的具体职能与其组织地位并不匹配，层次也不够清晰，造成公司监督资源的浪费和治理成本的上升。因此，有学者提出对监事会、审计委员会和内部审计机构进行功能定位，主张将公司内部的监督体系分为三个层次：监事会与董事会平行，代表股东大会及各利益相关方监督董事会；审计委员会隶属于董事会，代表董事会对经理进行监督；内部审计隶属于经理层，对公司内部的各职能部门和职工进行监督。如图2所示。
笔者认为，这种改进在很大程度上体现了公司内部各代理层次间监督关系的相应的层次化，但是依然没有触及包括立法、股权结构和内部人控制等因素在内的使内部监督乏力的根本原因，也没有解决内部监督与注册会计师审计（外部）监督之间的关系问题，以及内部监督机构之间的信息沟通和协调问题。举例而言，如果内部审计部门在业务上接受监事会或审计委员会（监督方）指导，同时在行政上对董事会或经理层（接受监督方）负责，那么这种制度安排极有可能使内部审计监督再次处于尴尬境地而流于形式。
二、取消监事会：经验证据和逻辑推导
依照《公司法》的规定，监事会肩负着监督董事会和经理层日常经营活动、维护利益相关者的合法权益、保障公司决策的合法性和科学性的职责。但在治理实践中，大多数企业的监事会软弱无力，并没有发挥应有的监督制衡作用。李爽、吴溪(2003)、陈关亭(2007)、李维安等(2006、2007)的经验研究均证明了这一点。当然，经验证据还没有构成取消监事会的根本理由，那为什么监事会的监督功能和效果与制度设计的初衷相去甚远呢？
图1 上市公司现有内部监督体系
图2 基于现有内部监督体系的改进
首先，从股权结构角度来看。上市公司在“一股独大”和“内部人控制”的情况下，大股东通过在股东大会中拥有多数表决权而操纵监事人选。监事会成员大多由党组成员、工会主席和职工代表组成，在行政上与董事、管理层存在上下级关系，其选拔、任命到待遇、奖惩都是由被监督者董事长或总经理决定，因此监事会在行使职责时往往不能发挥和难以发挥作用；其次，从立法（主要是《公司法》）角度来看。《公司法》虽然规定了上市公司监事和监事会的职权，但缺乏可操作性。比如，监事会对董事、经理损害公司利益的行为有要求其纠正的权力，但监事很可能缺乏正确判断董事和经理行为以及检查公司财务的知识、经验与能力，难以及时发现和监督在决策执行中的违法违规，而且对于拒绝纠正的情形缺乏相关规定；再次，从制度设计角度来看。监事会与董事会均隶属于股东大会并对股东大会负责，作为一个纯粹的监督机构，监事会缺乏相应的权威行使权力，也没有具体的规定作依据行使权力。同时，监事会和独立董事的“双重监督”在形式上强化了上市公司的监督体系，但两者在职责上没有进行具体划分，更不存在与职责履行相对应的奖惩激励措施，从而造成两者之间的推诿和扯皮。
2006年1月1日实施的修订后的《公司法》一定程度上增强了监事会职能，其监督效率有待实证检验。但是，《公司法》仍然没有规定监事的任职资格，也缺乏对违规责任的明确界定，笔者认为，这一不足可能再次成为公司治理结构失效和监事会效率低下的制度限源。
三、审计委员会与董事会：隶属观还是平行观
2002年，美国颁布了《萨奥法案》(Sarbanes-Oxley Act)，该法案在301条款中强制规定所有在美国上市的公司设立一个完全由独立董事组成并至少包括一名“财务专家”的审计委员会。我国证监会和国家经贸委于2002年1月联合颁布的《上市公司治理准则》指出，上市公司可以按照股东大会有关决议设立审计委员会。杨有红、徐心怡(2007)认为，取消监事会后，独立董事和审计委员会成为我国上市公司内部监督机制的主体。独立董事参与董事会，通过对内部董事的制衡解决公司治理结构中第一层代理问题；审计委员会隶属于董事会（隶属观），通过对经理层的监督来解决公司治理结构中第二层的代理问题。如图3所示。
笔者认为，“隶属观”的最大隐患在于极易出现第一层代理中监督主体的缺位。第一，独立董事的主要职责是凭借其专业学识优化董事会决策，检讨董事会和执行董事的表现，维护公司利益相关者整体利益尤其是关注中小股东的合法权益不受内部人侵害。即，独立董事需要同时扮演“顾问”和“监督”双重角色。从制度设计的角度来看，顾问与监督并重是困难的，应有主次之分。如果以顾问为主，则“独立”二字并无实质性内涵，也无须对上市公司执行独立董事制度制定强制性规范；如果以监督为主，则独立性是实现独立董事功能的根本，希望独立董事进入董事会制衡内部董事的努力会因其独立性的相应丧失而变成徒劳。第二，由于独立董事参与了董事会的决策，其监督职能比监事会更弱。按照隶属观的定位，审计委员会相对于“经理层”是独立的，却缺乏相对于“经理人”的独立性。经理层执行董事会决议，并接受隶属于董事会的审计委员会监督，这种本可以归属为内部审计职能范围的内部监督于提升对外财务报告质量的意义似乎不大，进而使审计委员会失去其存在的价值。谢德仁(2005)也提出，独立董事制度是代理问题之一部分，只要独立董事隶属于董事会，就永远也摆脱不了经理人的性质而成为企业的装饰品。
因此，笔者认为，审计委员会应与董事会平行（平行观），直接对股东大会负责，将独立董事从董事会中分离出来而负责审计委员会的工作。具有高度独立性从而具备监督权威性的独立董事更容易兼顾顾问角色，实现顾问和监督双重角色的调和。
图3 取消监事会后的内部监督体系
四、重构内部监督体系：以审计委员会为核心
综上所述：第一，上市公司现有内部监督体系的基本构架是监事会、独立董事和审计委员会并存，但由于存在制度缺陷而未能实现预期的监督效果，且基于现有内部监督体系的改进没有触及导致缺陷的根本；第二，大多数企业的监事会软弱无力，与制度设计的初衷相去甚远。经验证据和逻辑推导均表明，取消监事会才是更理性的选择；第三，对独立董事制度的改革应从明确独立董事的角色定位入手，分清顾问与监督的主次，而实现以监督为主的功能需要将独立董事从董事会中分离出来并负责审计委员会的工作。
因此，笔者的观点是，取消监事会，将独立董事从董事会中分离出来而负责审计委员会的工作；审计委员会与董事会平行，真正独立于公司内部人，直接对股东大会负责，实施对董事会的监督；内部审计部门在审计委员会的指导下开展工作，实施对经理层和各职能部门的监督。如图4所示。
董事会制定决策后，交由经理层和职能部门执行。从职能路线来看，董事会、经理层和职能部门各层次之间的监督通过内部控制实现，内部审计部门则评价内部控制的有效性和经理层及职能部门对董事会意图的执行情况。这种以审计委员会为核心的内部监督体系，能保证审计委员会和内部审计部门监督的独立性和权威性，简化监督机构和监督流程，避免监督功能重叠。同时，股东大会、董事会和审计委员会之间相互联系、相互作用的“三权分立”的治理结构模式，充分体现了“所有权与经营权分离、经营权与监督权制衡”的现代公司治理特征。(1)为了防止审计委员会行使剩余控制权而成为经理人性质，应明确董事会和审计委员会的权利边界，恰当进行企业会计事务控制权的安排。审计委员会履行以下职责：第一，监督并评估管理当局法律法规的遵循情况和职责履行情况；第二，审核管理当局提供的与财务报告有关的声明，关注不同年度间同一指标所发生重大变化是否得到合理解释并签署意见；第三，列席董事会会议，对董事会决议事项提出质询或者建议；第四，当发现经理违规、违法时，立即与董事会沟通；与董事会意见不一致时，可直接向股东大会报告，并具有代表股东利益的独立诉讼权。(2)通常，内部审计部门是作为一个职能部门设置的，对平行职能部门和同级分支机构进行审计缺乏权威性和独立性。因此，必须提高内部审计的地位和独立性，并强化其过程监督。将内部审计部门设立为审计委员会的下属机构，代表审计委员会监督企业经营和管理过程，可以弥补审计委员会作为公司的非常设机构由于时间和人员有限未能实地参与监督公司的经营管理过程的不足。审计委员会针对内部审计的具体工作为：第一，评价内部审计人员的独立性和胜任能力；第二，确定内部审计部门的职责权限，指导内部审计部门制定其工作计划；第三，监督内部审计部门的工作程序；第四，复核内部审计组织及其工作内容。(3)《公司法》第170条规定，公司聘用、解聘承办公司审计业务的会计师事务所，依照公司章程的规定，由股东会、股东大会或者董事会决定；《上市公司治理准则》第三章明确审计委员会的职责之一就是负责提议聘请或更换外部审计机构，并负责内部审计与外部审计之间的沟通。这些规定比较含糊，并未明确不同组织机构在聘用和更换注册会计师过程中的权力归属。割断注册会计师与管理当局之间根深蒂固的纽带，审计委员会才可以直接获取不被管理当局过滤的信息，实现内部监督与外部监督之间的协调。第一，审计委员会直接聘请或更换注册会计师；第二，与注册会计师共同制定审计范围、程序和计划；第三，审核并批准审计费用的标准；第四，监督注册会计师的工作；第五，注册会计师在审计过程中发现重大问题必须及时与审计委员会沟通。
图4 重构的上市公司内部监督体系
五、结语
本文分析上市公司现有内部监督机制的缺陷，综合对监事会制度、独立董事制度和审计委员会制度的研究成果，提出以审计委员会为核心重构内部监督体系。当然，“监事会”或“审计委员会”不过是对实施某种职能的监督机构的称谓而已，如果这个监督机构具备明确的监督功能，同时也具备实现其功能所必需的其他条件，进而能明确责任、降低制度运行成本，那么它到底叫做“监事会”还是“审计委员会”则并不重要。相反，如果独立董事导向的审计委员会制度不能解决诸如立法和上市公司股权结构等导致现有内部监督乏力的根本性问题，那么审计委员会将同样面临“下课”。因此，审计委员会制度安排的成效首先取决于是否界定了明晰的权利边界从而厘清审计委员会与有关各方的关系。