财政均等化理论与制度设计，本文主要内容关键词为：均等论文,财政论文,理论论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
定稿日期：2013-06-03
中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1005-2674(2013)08-076-06
财政均等化是基于存在着上下级政府之间财政能力差异和同级政府之间财政能力差异而实行的一种处理政府间财政关系的制度。1886年英国的高森公式①(Goschen Formula)被认为是世界上最早的财政均衡制度操作形式，公式中包含的按人均进行税收分配的思想，使其较以往的财政分配具有明显的均等化意味。而财政均衡制度的正式建立，则是以1933年澳大利亚成立联邦补助委员会为标志，其政策导向由缩小各州之间的财政能力差异到建立覆盖全国的财政均衡制度。自1980年代以来，伴随着财政分权浪潮，各国纷纷建立了财政均衡制度，在加拿大、德国和南非，其制度权威甚至以宪法形式得以保障。在中国，基本公共服务均等化已成为重要的国家发展战略，而财政均等化正是基本公共服务均等化的财力保证。任何制度实践的背后必然有理论的支撑，因此，从理论层面来解读和探讨制度设计背后的经济逻辑，其必要性不言而喻。
一、财政均等化中的公平问题
对公平问题的探讨涉及价值判断，不同的经济哲学流派秉持着不同的公平观。具体到公共财政领域，传统意义上的财政平等待遇只考虑税收方面，即同等条件的居民无论身处何处，在一国范围内所承担的税负应该均等；但Buchanan指出，在考虑税负公平的同时还必须考虑财政收益的公平，同等条件的居民无论身处何处，所享有的公共服务水平应该均等，即实现税负和公共服务水平的双重公平才能达到财政公平所要求的条件[1]。在承认地区差别的前提下，即使全国税率一致，经济发展水平较高的地区仍能获得更高的财政收入为本地区提供更高水平的公共服务，而经济发展水平较低的地区要么提高税负以达到与发达地区一致的公共服务水平，要么保持税率一致维持较低的公共服务水平。如果没有政府间财力的均衡性分配，地区间税负和公共服务水平的均等将无法同时实现。这也正是Buchanan提出水平公平均等化模式的出发点：在以个人作为收入再分配目标的财政公平标准下，中央政府有必要使同一国家内的任何两个拥有相同福利水平的人，享受到大致相同的公共服务；也就是说，收入相同的居民从政府提供的公共服务中获得的收益减去所纳税收的余额——财政净剩余应该相等。[2]Buchanan的研究再三强调了水平公平原则所具有的伦理优势，基于水平公平建立的转移支付将不再是富裕地区对贫困地区的慈善贡献，而是后者作为社会经济组成部分获得平等财政待遇的基本权利。
水平公平均等化模式得到了部分学者的支持，Graham亦认为个人间的均等才是联邦制政府间财政关系的合适目标。[3]只是在个人福利的衡量上，与Buchanan意见不一，认为单从收益与成本的差额无法充分说明个人福利水平，还应考虑其绝对水平。Scott也对财政剩余的概念本身产生质疑，在他看来，个人间财政剩余的均等可以通过不同支出收益和税收水平的组合实现，如果具有相同收入的不同个人对均等的财政剩余仍会做出不同的评价，则个人之间在效用上仍是非均等的。[4]甚至于Buchanan自己也承认即使水平公平均等化更易获得道德上的支持，但完全实现个人间的财政公平所需要跨越的障碍是多方面的，比如基于地理层面的税收歧视，巨量的信息搜集和联邦宪政体制等。Boadway和Flatters的研究进一步明确，水平公平均等化即便可行，基于个人的均等化势必干涉地方政府再分配标准的确定和各级政府之间的垂直公平，甚至违背联邦政府体制下地方财政的相对独立性。[5]
基于以上原因，在各国实践中，地方政府财政能力均等化模式成为大多数联邦制国家的选择。与个人主义的水平公平均等化不同，财政能力均等化追求的是以地区为主体的政治和行政单位之间的横向公平，旨在确保各级政府在大致相同的税收努力下有较为均衡的财政能力以提供全国范围内较为均等的公共服务水平，该模式强调的是中央政府从拥有较高人均收入和较低人均需求的辖区向拥有相反特征的辖区进行转移支付，使地方政府拥有实现同一公共品供给水平的能力，而非强制它们提供同一水平的公共品。[6]
针对中国财政均等化进行研究的学者，大多赞同财政能力均等化模式。较早的观点认为，基于中国国情，仅考虑财政能力难以保证均等化目标的有效实现。分税制之后的中国即使尚不具备兼顾财政能力和支出需求的条件，也应将其作为过渡性均等化设计的归宿。[7]王玮阐述了较为类似的观点，差距较大的收入分配格局要求在中国实行均等化效应最好的是财政收支均等化，但由于中央财力有限，且短时期内很难完成对原有财政体制和公共服务提供机制的调整，在相当长的一段时间内，财政收入能力均等化模式仍是中国的现实选择，但不排除在部分公共服务项目上采用财政支出需求均等化乃至财政收支均等化模式的可能性。[8]谷成亦认为中国自上而下的财政分权体制和人口流动性障碍使得地方政府既无充足的财力也无充分的激励改善其公共服务供给水平，因而采用能力均等化模式更有利于向各地方政府提供足够资金，使其提供由中央政府预先确定的一定水平的服务，确保贫困人口也能从国家最低标准的公共服务中受益。[9]王莹、田发比较了两种均等化模式各自的优势与不足，其结论是财政能力均等化模式在缩小垂直或省级财政能力差距方面可能会导致一定的效率损失，但从机会公平和兼顾地方政府异质性偏好及其提供服务的成本差异方面，这种模式依然具有自身优势，在国情约束条件下，财政能力均等化显然是中国的现实选择。[10][11]
二、财政均等化中的效率问题
尽管公平是均等化研究的首要议题，但基于效率讨论的均等化文献并不鲜见。作为财政分权理论的相对面，两种理论的提出和发展相辅相成。一般认为，现代分权理论兴起是以Tiebout的经典论文《地方支出的纯理论》为标志。[12]Tiebout模型假定的“以足投票”式的财政性迁移将提供一个类似于竞争性市场的机制，保证居民的真实偏好与地方政府公共收支模式达到最优匹配。然而，模型的前提条件不但将居民迁移的制度与成本障碍一扫而空，也抽象掉了私人部门和地方公共部门进行资源配置的空间维度，从而将降低甚至消除由Tiebout调整过程产生的均衡的规范性的效率特性②。现实也印证了理论上的担忧，1970年代，各主要资本主义国家在迅速发展的城市化进程中，出现了人口过度集中的现象，财政性迁移被认为是主要诱因。因而，为财政均等化找寻效率依据的学者们首先将关注点放在了弥补财政性迁移带来的效率损失上。
Buchanan和Wagner的研究开创了财政均等化效率研究的先河。他们的研究表明，在允许人口自由流动的联邦制国家，即使地方政府都能有效地提供公共品，基于地方税收或支出政策产生的财政外部性仍将持续，这将诱导过多的劳动力涌入到富裕的辖区，一方面出现公共品消费的拥挤，另一方面出现劳动力的无效配置。而财政均等化能够减少辖区之间财政剩余的差异，符合帕累托效率的原则。[13]Buchanan和Goetz通过针对Tiebout模型的评价再次指出了财政性迁移的效率局限及潜在的政策含义。[14]但Courchene的质疑引发了进一步的思考：如果没有财政性迁移，是否就没有均等化转移支付存在的效率依据?均等化又是否阻碍了市场机制利于收入趋同所进行的自发调整?[15]
在此基础上，Wildason、Boadway和Flatters引入了新的研究视角，即考虑均等化在弥补财政分权造成的效率损失上所发挥的作用。他们的研究结论认为，个人在财政分权背景下做出的迁移决策无法实现地方层面乃至全国层面劳动力的有效配置；同时分权将必然造成中央与地方政府及地方政府之间的财政失衡，若无财政均等化举措，地方政府的自利性财政行为亦将导致既非效率也非公平的结果。因而站在中央或联邦政府的角度，必须采用转移支付的政策工具来部分地避免上述不合意的结果。而在转移方式的选择上，他们更倾向于无条件的转移支付，均等化转移支付则正好属于这一类别。[16][17][18]还有学者借鉴最优税制理论，论证了即使不存在人口迁移，均等化仍然可以实现帕累托改进，只是这种改进是基于地方政府获得财政收入的成本节约层面。最优规模的均等化转移支付能够使各地取得财政收入的社会边际成本处处相等，从而最小化提供公共服务的社会成本。[19]
1980年代以后的研究在一定程度上触及到了Tiebout假说乃至整个第一代财政分权理论中关于地方政府的“黑箱”。如同古典的企业理论将企业抽象成一个生产函数一样，Tiebout模型中地方政府的效率问题是自然给定的，第一代分权理论中的公共决策者们都是仁慈的社会福利最大化者，其决策和行为背后的动机始终隐藏在纷繁复杂的政治与市场环境中不甚明朗，而这种对公共部门性质的基本理解显然难以支撑现实中广泛存在的制度多样性和政府竞争行为。公共选择学派经济学家Niskanen提出的预算最大化官员模型试图彰显组成政府的人的自利性：微观个体即使不是随时随地自利的，但其在约束条件下的最大化自身利益是无可争辩的事实。[20]由个体的自利性和竞争性向官员与政府的自利性和竞争性的延伸，使Breton的“竞争性政府”理念和范式较以往的“仁慈性政府”和“垄断性政府”在第二代财政分权理论中不再将各级政府视作利益一致的整体，而是在委托代理理论框架下重新界定政府间关系；[21]同时，信息不对称取代了居民偏好问题在财政分权理论中的核心地位，地方政府能否发挥自身的信息优势对当地居民福利至关重要。[22]而作为促使地方政府实现社会福利最大化的激励和约束机制，政治结构对财政分权优劣的影响更凸显了经济政策的语境依赖性。Qian和Weingast认为，分权有助于建立一种称之为市场保护型的财政联邦制，在这种体制下将形成利于保护市场的地区间财政竞争。[23]与财政分权相关的政策目标亦不再限于公共部门的配置效率、收入再分配和宏观经济稳定，还应包括经济增长[24]。
财政分权理论视角的深化，同样改变了探讨均等化效率依据的图景，均等化被更多地与地方政府竞争性的收支行为联系起来，理论上存在的最优规模的均等化转移支付因与现实中各国的经验证据相去甚远而备受争议。Swan和Garvey的研究亦表明，均等化转移支付可能引致地方政府针对转移支付分配公式所采取的策略行为，导致地方政府对转移支付的依赖，从而降低对经济增长目标的追求。[25]Petchey和Levtchenkova则依照澳大利亚均等化模式，将财政外部性和地方政府行为纳入同一理论模型中借以说明均等化可能导致的效率损失：首先，均等化扭曲了地方政府的支出决策；其次，假设条件下的均等化转移支付与要素空间配置的效率要求并不相符。[26]
中国学者亦为此研究方向提供了来自转型国家的分析和经验证明，其成果大多围绕均等化举措对地方财政努力和支出决策两个方面的影响。较有代表性的观点如乔宝云等，其研究结论显示：中国自1994年分税制后实施的转移支付制度对地方政府财政努力的刺激总体上并不成功，无论是税收返还还是总量转移支付都抑制了地方政府本身征收税收的积极性，进而导致地方财政提供公共品的能力下降；地方财政努力下降还致使富裕地区上交到中央并转移给贫困地区的财富相应减少，使政府间转移支付无法起到缩小地区间人均财政收入差异的作用。[27]付文林在地方政府内生化财政选择背景下考察了均等化转移支付制度对地方财政行为的激励效应，发现均等化转移支付总体上对提高落后地区人均财力有积极作用，但却在一定程度上降低了地方的征税积极性，且转移支付规模扩大可能助长了欠发达地区在行政性支出上的攀比行为。[28]郭庆旺和贾俊雪则从支出方面做出考察，认为在1995～2005年间中央转移支付资金的分配对地方公共服务提供产生了不同的财政激励，具体到各项公共服务领域，中央转移支付或在促进地方公共服务提供和均等化之间难以两全，或无显著影响。[29]他们在后续的研究中进一步探讨了税收返还、财力性转移支付和专项转移支付对省级地方政府竞争性支出行为的激励效应，结论显示财力性转移支付对省级财政支出、经济性和维持性支出竞争具有显著弱化作用，尤其是对经济性支出竞争的弱化作用表现更为突出，对社会性支出竞争则不具显著影响。
三、财政均等化的制度设计
(一)制度框架与基本原则
对均等化转移支付设计而言，应至少考虑两个问题：首先，需要设定均等化的参照标准，从而确定转移支付的所有接受方的相对地位。该标准必须是可量化的，以解决可比性和可操作性的问题；更重要的是确定该标准的因素必须是客观的，以杜绝各方试图影响该标准的策略性行为。其次，需要考虑的是均等化程度的设定，这实质上涉及价值评判的问题，各国的目标水平不一，实现方式也各异。德国力图实现各州的财力至少达到全国平均水平的99.5％，据此确定转移支付资金的总量规模；澳大利亚则先确定资金总量，再按照一定比例和相关性在各州间分配转移支付资金。德国和澳大利亚的均等化覆盖了全国范围，各州必须参与，而在加拿大和西班牙情况则不然。在加拿大较为富裕的省份并未纳入到均等化范围当中，在西班牙需要上解转移支付资金的省份都是财政自给程度高的地区。
这里以澳大利亚均等化资金分配公式为例，为简化分析，此处仅考虑最简单的情况，即地方政府只征收一种税，提供一种公共品，则：
(二)关于应税资源
中央以下各级政府的财政能力被定义为从自身税源中取得收入的潜在能力。美国政府间关系咨询委员会于1986年公布的研究报告中详细阐述了关于财政能力的测度方法并应用于1975-1983各年度的财政能力测算。首先，采用当年或上一年度的收入指标是衡量财政能力最简便易行的方法，也是绝大多数研究中采用的方法。但同时也会导致严重的问题——实际收入容易受到税率、财政努力和纳税人遵从等因素的影响，将当期收入作为财政能力的衡量标准显然会使中央以下各级地方政府采取策略性行为，如降低税率或税收努力程度，以期获得更多的均等化转移支付；而采用以往的数据可以缓解这种情况但无法消除地方政府认为提高税率或征税努力增加当期收入会减少未来可能得到的转移支付资金。其次，个人收入或地区总产出等宏观经济指标也可以用于衡量财政能力，如瑞士和南非，巴西和印度也在联邦—州收入分享计划中采用了这种方法，其优势在于指标的相对客观与可获得性。但对特定地区而言，个人收入可以部分地反映当地居民纳税能力，却无法反映准确反映当地政府的征税能力；另一方面，地区总产值(GRP或GSP)的结构差异对评估财政能力将产生较大影响，对分属不同产业、不同规模和形式的企业课税的难易程度不同，即使具有充分的权力征收全部潜在税收，实际征管水平的差异也会使具有相同地区产值的地方政府在税收能力上存在相当的差异。此外，该指标也并非全面，它既未包括本地居民从辖区外获取的收入，也不包括他们由上级政府转移支付的现金收入。
报告中还介绍了代表税收体系法(RTS)，中央以下各级政府按照全国平均税率水平对所有的标准税基进行课税时能够取得的收入衡量各自的财政收入能力。在代表税收体系法下，某地区获得的均等化转移支付资金量计算公式为：
从理论上来说该方法为衡量中央以下各级政府的财政能力提供了一种完全而准确的思路，而所需数据通常由各级政府发布，不再需要额外的数据支持，可以在税权分散至中央以下各级政府的国家中实施，该方法可以扩展至包含非税收入(如使用者收费和权利金等)的情况，即代表收入体系法(RRS)。但在税权分散化程度有限(纵向财政缺口非常大)或者税收管理水平较低的国家，这种方法并不可行。
注释：
①1886年，英国财政大臣乔治·高森提出了以公式计算为基础的对英格兰(包括威尔士)、苏格兰和爱尔兰的税收分享建议。根据1881年三地的人口比例80∶11∶9，确定了中央政府对三个区的税收分享比例为80∶11∶9，后该公式进一步演变为均衡补偿的公式，并从教育领域逐步扩展到其他政府公共服务补助领域。
②事实上，Tiebout的文章只是为了解决居民对地方公共品的偏好显示问题，用“以足投票”的方式来避免搭便车的行为，并无涉及对效率的讨论。Musgrave(1959)、Oates(1972)和Mcguire(1974)分别提出了分权改进效率所必须满足的条件，进一步完善了财政分权理论。
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